SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1312/2015-S2
Fecha: 13-Nov-2015
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1312/2015-S2
Sucre, 13 de noviembre de 2015
SALA SEGUNDA
Magistrado Relator: Juan Oswaldo Valencia Alvarado
Acción de amparo constitucional
Expediente: 10884-2015-22-AAC
Departamento: Santa Cruz
En revisión la Resolución 09 de 4 de marzo de 2015, cursante de fs. 66 vta. a 71, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Víctor Hugo Aliaga y Juan Marcelo Aliaga Zamorano en representación legal de Alfonso Gutiérrez Ortega contra Mayra Ninoshka Mercado Michel, Gerente Distrital I de Santa Cruz del Servicio de Impuestos Nacionales (SIN); Eloy Ricardo Ortega Anaya, Contralor Fiscal; y Jesús Soliz, funcionario, ambos de la misma institución.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 1 de julio de 2013, cursante de fs. 28 a 35 vta., el accionante a través de sus apoderados, expresó lo siguiente:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Es una persona de 55 años de edad, víctima del desempleo por la edad, casado y con cuatro hijos, quien en su necesidad logró que el Banco Unión S.A. le ceda en alquiler un terreno en calle España donde aperturó un servicio de parqueo público, que se constituye en vivienda de su familia y su lugar de trabajo; a este efecto registró -el servicio de parqueo- en la Dirección Distrital del SIN, obteniendo su Número de Identificación Tributaria (NIT) de funcionamiento y en FUNDEMPRESA a fin de legalizar el desempeño de dicha actividad.
Alega que el 26 de junio de 2013, los funcionarios del SIN procedieron a la clausura de su negocio, aduciendo la falta de emisión de facturas, coartándole su derecho al trabajo, clausura arbitraria e ilegal por cuanto uno de ellos, concretamente Jesús Soliz, funge como testigo de actuación de dicha clausura.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
El accionante por intermedio de sus representantes legales, alega la vulneración de sus derechos y garantías constitucionales de acceso a la justicia, a la tutela judicial efectiva, al debido proceso, al trabajo, a la propiedad privada, a la libre empresa, a la legítima defensa, a ser escuchado, citando al efecto los arts. 13.I, 46, 117.I, 115.II y 119.I y II de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicita se conceda la tutela, ordenando a los demandados lo siguiente: a) La apertura del parqueo público de calle España 444; b) Convertir la sanción de clausura en una multa conforme lo prevé el art. 170 del Código Tributario Boliviano (CTB); c) Declarar la nulidad de la clausura ilegal de 26 de junio de 2013; d) La inhibitoria de actos similares emergentes a nuevas clausuras; y, e) La declaratoria de responsabilidad civil y penal de los funcionarios demandados.
I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías
La audiencia pública para considerar la presente acción de amparo constitucional se realizó el 4 de marzo de 2015, según acta cursante de fs. 62 a 66 vta., produciéndose los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
No se hizo presente en audiencia el accionante, ni sus abogados apoderados; empero, mediante memorial presentado el 4 de marzo de 2015 cursante a fs. 61 y vta. por el apoderado del mismo, hace constar que la audiencia señalada después un año y ocho meses ya no tiene sentido, pues pese a su reclamo oportuno para la notificación de este actuado, no fue atendido arguyendo el Tribunal de garantías recarga laboral, sufriendo su poderdante una lesión constitucional irreparable, solicitando al Tribunal Constitucional Plurinacional al momento de resolver en revisión, remita antecedentes al Consejo de la Magistratura y Ministerio Público, por la grosera retardación de justicia a la que fue sometido su mandante.
I.2.2. Informe de la autoridad y funcionarios demandados
Santos Victoriano Salgado Ticona, Gerente Distrital a.i. del SIN Santa Cruz, apersonándose como representante legal de la institución demandada, a través de informe expreso, cursante de fs. 48 a 52 y en audiencia, por intermedio de sus abogados, manifestó: 1) El 26 de junio de 2013 funcionarios autorizados del SIN, se apersonaron al domicilio fiscal del contribuyente Alfonso Gutiérrez Ortega, verificando incumplimiento al deber formal de emisión de factura y al ser la tercera vez que cometía dicha contravención procedieron a cerrar el local comercial, fijando el precinto en la entrada por el tiempo de veinticuatro días, del 26 de junio al 20 de julio del citado año, ello en el marco de las previsiones en vigencia del Código Tributario Boliviano (art. 170); 2) Por el principio de subsidiariedad no corresponde la admisión de la acción de amparo constitucional, debido a que no se agotó la vía administrativa en la que pudo reclamar la supuesta vulneración de sus derechos, tampoco cabe la excepción a dicho principio por la tardía protección, pues el recurso de alzada y jerárquico tiene carácter suspensivo; 3) No existe configuración legal para declarar la nulidad que reclama, por los principios de taxatividad y efectividad; es decir, debe existir una norma expresa que disponga dicha nulidad, ello sobre la participación como testigo de actuación del funcionario del SIN, ya que el contribuyente recibió en mano propia el acta de verificación y clausura. Tampoco explica de manera explícita como la administración tributaria vulneró sus derechos. En cuanto al derecho al trabajo, a la propiedad privada y a la libre empresa, que aduce el accionante le fueron restringidos, no tienen nada que ver con el caso concreto, no correspondiendo su consideración por carecer de fundamentación; 4) Respecto a la medida cautelar que pretende sea otorgada por el Tribunal de garantías, ésta es transgresora de lo establecido por el Código Tributario Boliviano y beneficia de manera evidente al impetrante de tutela, la que piden se levante hasta completar los días de clausura que el accionante debió cumplir; ello porque el 8 de enero y 19 de abril de 2013, el contribuyente ya fue sorprendido incumpliendo su obligación de emitir factura, infracción en la que reincidió dejando en evidencia su intención de evadir sus obligaciones tributarias; y, 5) Es necesario precisar la inobservancia del art. 56 del Código Procesal Constitucional (CPCo) en relación a la realización de la audiencia dentro de cuarenta y ocho horas siguientes a la presentación de la acción la que sorprendentemente se señala después de casi dos años, dejando entrever la falta de celeridad procesal que le dio el Tribunal al proceso y la falta de voluntad de la parte accionante para que se resuelva el mismo.
I.2.3 Resolución
La Sala Penal Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, constituido en Tribunal de garantías, a través de la Resolución 09 de 4 de marzo de 2015, cursante de fs. 66 vta. a 71, declaró “improcedente” la tutela solicitada, dejando sin efecto ni valor alguno la medida cautelar dispuesta en el auto de admisión de 3 de julio de 2013, determinación asumida con base en los siguientes fundamentos: i) La acción de amparo constitucional entre uno de sus requisitos tiene su carácter subsidiario que exige el agotamiento de otros medios o recursos legales para la protección inmediata de los derechos y garantías conculcados, lo que no ocurrió o no hizo la parte accionante, dejando precluir este su derecho; y, ii) De conformidad al art. 180 del CPE, como verdad material, sobre el señalamiento de audiencia para la fecha, con relación a la demanda de 1 de julio de 2013, se debió a la recarga procesal abultada, existente en las Salas Penales, específicamente en la Sala Penal Primera -ahora Tribunal de garantías- la que tampoco el accionante reclamó para consumar su pretensión constitucional, cometiendo negligencia para efectos de responsabilidad.
I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional
Mediante decreto constitucional de 15 de octubre de 2015, se dispuso la suspensión de plazo para la emisión de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional a efectos de recabar documentación complementaria; y mediante decreto de 23 de octubre de igual año, se dispuso la reanudación del mismo, por cuanto la presente Resolución es pronunciada dentro de plazo.
II. CONCLUSIONES
Del análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en el expediente, se establecen las siguientes conclusiones:
II.1. Conforme al certificado de inscripción en el padrón nacional de contribuyentes, Alfonso Gutiérrez Ortega, es contribuyente en el régimen general, del SIN, con NIT 2297457014, domicilio fiscal calle España 444 de la ciudad de Santa Cruz, desde el 30 de noviembre de 2006 (fs. 8).
II.2. De igual forma el accionante cuenta con la matrícula de comercio, concerniente a su Registro de Comercio de Bolivia en Fundempresa, con el servicio de parqueo y estacionamiento de vehículos, de 9 de noviembre de 2012 (fs. 9).
II.3. Cursa el reporte de las tres infracciones registradas por la Gerencia Distrital I del SIN Santa Cruz; el acta de verificación y clausura de 26 de junio de 2013, suscrita por los funcionarios del SIN, así como por Alfonso Gutiérrez Ortega (fs. 45 y 46).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El accionante por intermedio de sus representantes legales, considera vulnerados sus derechos y garantías constitucionales de acceso a la justicia, a la tutela judicial efectiva, al debido proceso, al trabajo, a la propiedad privada, a la libre empresa, a la legítima defensa y a ser escuchado; por cuanto, los demandados han procedido a la clausura de su negocio de parqueo y estacionamiento de manera arbitraria e ilegal interviniendo como juez y parte al firmar uno de ellos como testigo de actuación de dicha clausura.
En consecuencia, corresponde examinar en revisión, si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.
III.1. Naturaleza subsidiaria de la acción de amparo constitucional
En este acápite, es pertinente referir que el art. 128 de la CPE, establece lo siguiente: “La Acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la Ley”.
En este mismo sentido, el art. 129.I de la Norma Suprema refiere: “La Acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados”.
A ese efecto, con carácter previo a realizar cualesquier consideración sobre la problemática planteada, conviene recordar que la jurisprudencia constitucional se ha referido reiterada y abundantemente sobre la naturaleza subsidiaria de la acción de amparo constitucional, así la SCP 0369/2014 de 21 de febrero, reiterando el entendimiento contenido en la SC 552/2003-R de 29 de abril, ha señalado lo siguiente: “…el amparo constitucional instituido como una garantía constitucional para otorgar protección a derechos fundamentales, por mandato constitucional está regido por el principio de subsidiariedad, lo que significa que no podrá ser interpuesto mientras no se hubiera hecho uso de los recursos ordinarios o administrativos, o en su caso cualquier otro medio de reclamación ante el particular, autoridad o tribunal que se considere hubiese causado o esté causando el agravio, y para el caso de haberlos utilizado, los mismos deberán ser agotados, entendiéndose por esto que se debe tener el resultado en sentido negativo de las instancias idóneas para conocer y resolver el recurso o reclamo presentados por el recurrente” (las negrillas nos corresponden).
De acuerdo al entendimiento citado precedentemente, la SC 1337/2003-R de 15 de septiembre, ha desarrollado reglas y subreglas de aplicación del principio de subsidiariedad, estableciendo que: “…1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución” .
De donde se infiere que la justicia constitucional no puede reemplazar los roles encomendados por la función constituyente a los órganos de poder expresamente reconocidos por la Constitución Política del Estado, por lo que todas las personas naturales o jurídicas que consideren afectados sus derechos, antes de activar el control tutelar de constitucionalidad a través de la acción de amparo, deberán agotar los mecanismos intraprocesales de defensa previos a su interposición, pues el orden constitucional no se encuentra diseñado para que los mecanismos de defensa constitucional, se superpongan a los medios de protección que el ordenamiento jurídico franquea a las personas para la protección de sus derechos, generando un escenario de disfuncionalidad nocivo al mismo orden constitucional. En suma, es posible que la acción de amparo constitucional se efectivice con miras a la protección inmediata de los derechos y garantías fundamentales, siempre que los canales legalmente establecidos hubieran sido concluidos.
III.2. Análisis del caso concreto
De acuerdo con la revisión a desarrollar por éste Tribunal Constitucional Plurinacional, que incluye el examen de los antecedentes expuestos en la presente demanda de acción de amparo constitucional, así como la documentación acreditada y los actuados suscitados en su tramitación; se establece que el accionante a través de sus apoderados, denunció la restricción de sus derechos de acceso a la justicia, a la tutela judicial efectiva, al debido proceso, al trabajo, a la propiedad privada, a la libre empresa, a la legítima defensa y a ser escuchado, vulneraciones que a decir emergen a raíz de la clausura de su negocio o actividad relativa al servicio de parqueo y estacionamiento, efectuada de manera ilegal y arbitraria por funcionarios de la Gerencia Distrital I del SIN Santa Cruz, quienes con su irregular accionar han restringido sus derechos, pues en dicho acto de clausura actúan como juez y parte a la vez, suscribiendo el acta uno de ellos como testigo de actuación. Por su parte, la autoridad y funcionarios demandados aducen que ellos se abocaron al cumplimiento de las previsiones contenidas en el Código Tributario Boliviano vigente, ya que la clausura obedece a la infracción tributaria en la que incurrió por tercera vez a raíz de la no emisión de factura por el servicio prestado, evadiendo así su obligación como contribuyente.
Al efecto, ante la necesidad de contextualizar los elementos aportados, con el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de la presente acción, entre ellos, el de subsidiariedad; cabe establecer que la parte accionante no presentó ningún recurso procesal u otra acción, contra la decisión que estimó como vulneratoria, toda vez que se limitó a presentar directamente la presente demanda tutelar sin impugnar lo determinado por el SIN en sede administrativa ante la misma institución, cuando en rigor pudo haber interpuesto el recurso de alzada (arts. 143 del CTB y 4 de la Ley 3092 de 7 de julio de 2005), toda vez que el acta de clausura se constituye en un acto administrativo definido y de carácter particular impugnable mediante dicho recurso y en su caso de persistir tal afectación interponer el recurso jerárquico conforme prevé el Código Tributario Boliviano; más aún si estos mecanismos de defensa tiene efecto suspensivo conforme prevé el art. 195.IV de la misma Norma, lo que supone que con el planteamiento de estos medios recursivos, la parte accionante también hubiera logrado que la clausura de su negocio quedase en suspenso hasta que éstos sean resueltos. En este sentido, se entiende que quien considere que sus derechos fundamentales y/o garantías constitucionales fueron menoscabados o amenazados, debe previamente reclamar dicha lesión ante las autoridades judiciales o administrativas para su restablecimiento, agotando los mecanismos legales idóneos para el efecto, de manera que ésta pueda adoptar las medidas tendientes a prevenir o en su caso corregir la restricción o supresión alegadas, y en caso de no obtener la reparación alegada, entonces recién corresponderá trasladar su reclamo ante este Tribunal de justicia constitucional, dentro de los términos establecidos en las normas constitucionales.
Asimismo, en el marco de lo señalado en el Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, si bien existe la excepción al principio de subsidiaridad, que opera cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución, aspectos que no operan en el caso que se examina; toda vez que como se ha referido la interposición de ambos recursos, de alzada y jerárquico tienen efecto suspensivo, en tal virtud mal se puede alegar un daño irremediable o irreparable, más aún si el Tribunal de garantías a tiempo de admitir la presente acción tutelar, dispuso como medida cautelar dejar en suspenso la clausura efectuada hasta la resolución en audiencia del caso en cuestión. Aspecto que deja entrever la falta de lealtad procesal de la parte accionante para proseguir con las gestiones necesarias hasta la conclusión del proceso, pues ya había logrado a través de dicha medida cautelar, dejar en suspenso la clausura del negocio, inactividad que no le interesaba interrumpir pues le favorecía a todas luces, por lo que mal puede aducir en su memorial presentado en la fecha de la audiencia que la misma no tenía razón de ser pues sus derechos habían sido vulnerados, cuando todo ese tiempo se vio beneficiado con dicha medida.
Por lo advertido y dado que en el caso opera el principio de subsidiariedad, corresponde a este Tribunal sin ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada denegar la tutela solicitada.
III.3. Otras consideraciones
Del examen de los antecedentes existentes en el legajo procesal se constata que la presente acción tutelar fue presentada el “1 de julio de 2013”; empero, la audiencia de consideración de la acción de amparo constitucional fue desarrollada el 4 de marzo de 2015; es decir, después de un año y ocho meses; no obstante ello, la remisión del expediente se hace efectiva el 28 de abril de igual año, pues el cargo de recepción cursante a fs. 72 vta., demuestra que el cuaderno procesal ingresó a este Tribunal Constitucional Plurinacional, el 29 de igual mes y año, casi dos meses de su conclusión.
El art. 129 de la CPE, señala:
“III. La autoridad o persona demandada será citada en la forma prevista para la acción de Libertad, con el objeto de que preste información y presente, en su caso, los actuados concernientes al hecho denunciado, en el plazo máximo de cuarenta y ocho horas desde la presentación de la Acción.
(…)
IV. La resolución final se pronunciará en audiencia pública inmediatamente recibida la información de la autoridad o persona demanda y a falta de ésta, lo hará sobre la base de la prueba que ofrezca la persona accionante. (…) la decisión que se pronuncie se elevará, de oficio, en revisión ante el Tribunal Constitucional Plurinacional en el plazo de las veinticuatro horas siguientes a la emisión del fallo.” (las negrillas nos pertenecen).
La norma constitucional trascrita precedentemente, por la naturaleza de la presente acción constitucional, tiene carácter imperativo; es decir, en el trámite de la acción de amparo constitucional, el cumplimiento de los plazos procesales no están librados a la discreción o voluntad de las autoridades constituidas en jueces y tribunales de garantías, por lo que deben ser observadas rigurosamente. En el caso objeto de análisis, el Tribunal de garantías, incurrió en una grosera dilación al señalar la audiencia de amparo después de un año y ocho meses de la presentación de la demanda tutelar, la que pretenden justificar aduciendo recargada carga procesal en ese despacho judicial, a ello se suma, la demora en la remisión del cuaderno procesal en cuestión, lo cual constituye una grave infracción del principio de celeridad; sin embargo, este Tribunal no tiene facultad para imponer sanciones a los jueces y tribunales de garantías, por lo que las instancias disciplinarias del Órgano Judicial y, si corresponde el Ministerio Público, deberán examinar la presente situación y establecer las correspondientes responsabilidades y sanciones, si así corresponde, ya que de los propios antecedentes del proceso se tienen solicitudes de certificación (OF 199/2013 de 8 de agosto) y fotocopia legalizada (Of. 321/2013 de 16 de diciembre), efectuadas por el Juez Primero Disciplinario del Consejo de la Magistratura, cursantes a fs. 38 y 40 respectivamente, infiriéndose que este accionar fue de conocimiento de esta instancia disciplinaria en su oportunidad.
Por otra parte, en cuanto al uso de la terminología a emplearse en las acciones de amparo constitucional la SC 0765/2011-R de 20 de mayo estableció que: “…corresponde aclarar al Tribunal de garantías, que la terminología a utilizarse en la parte dispositiva de las acciones de amparo constitucional, en mérito a la configuración procesal prevista por el art. 129.IV de la CPE y a efectos de guardar coherencia en caso de otorgar la tutela se utilizará el término 'conceder', caso contrario ´denegar´ la tutela…”.
Resulta pertinente también referirnos a la medida cautelar dispuesta por el Tribunal de garantías a tiempo de admitir la presente acción tutelar (Auto de 3 de julio de 2015), la cual fue presentada el 1 de julio de 2015 (fs. 28 a 35) y resuelta en audiencia recién el 4 de marzo de 2015, después de un año y ocho meses; ello en lo que hace a la responsabilidad que recae en dicho Tribunal de garantías, citando al efecto la SC 0595/2010-R de 12 de julio, referida a los efectos de las resoluciones emitidas por los Jueces o Tribunales de garantías en el caso de existir medidas cautelares, que sostiene: “La ley procesal constitucional permite la medida cautelar en las acciones tutelares a momento de la admisión y aún en los casos en que la causa se encuentre en grado de revisión ante este Tribunal, antes de la emisión de la respectiva Sentencia Constitucional.
Cuando ésta medida sea solicitada ante las autoridades que actúan como jueces constitucionales para el caso concreto, y dispongan la misma a momento de la admisión, deben tener presente que no es de manera discrecional o imperativa, sino, deben analizar si corresponde o no, y según los requisitos y las circunstancias del caso concreto, deben pronunciarse de manera fundamentada, y una vez instalada y desarrollada la audiencia de consideración de la acción de tutela a momento de emitir la respectiva Sentencia o Resolución, en consideración al fallo, deben pronunciarse si se deja sin efecto o se mantiene la misma; pues en caso de denegarse la tutela y de fijarse o mantenerse vigente una medida cautelar, la misma según lo que disponga, tiene un efecto jurídico en el proceso judicial o administrativo de donde emerge la acción tutelar. De ahí la alta responsabilidad de estas autoridades, puesto que una errada apreciación y decisión puede provocar daños y distorsionar el uso de las mismas”.
En consecuencia, el Tribunal de garantías al declarar “improcedente” la acción de amparo constitucional, aunque usando otra terminología, ha evaluado de forma correcta los datos del proceso y las normas aplicables al mismo.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y los arts. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional y 44.1 del Código Procesal Constitucional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 09 de 4 de marzo de 2015, cursante de fs. 66 vta. a 71, pronunciada por la Sala Penal Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz; y en consecuencia, DENEGAR la tutela impetrada, en los mismos términos resueltos por el Tribunal de garantías y los desarrollados en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. Juan Oswaldo Valencia Alvarado
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga
MAGISTRADA