SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0103/2017-S3
Fecha: 24-Feb-2017
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0103/2017-S3
Sucre, 24 de febrero de 2017
SALA TERCERA
Magistrada Relatora: Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez
Acción de amparo constitucional
Expediente: 17466-2016-35-AAC
Departamento: La Paz
En revisión la Resolución 1293/2016 de 30 de noviembre, cursante de fs. 331 335, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Harry César Suaznabar Díaz y Pablo Esteban Medrano Claure en representación legal de Carmen Soledad Chapetón Tancara, Alcaldesa del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de La Paz contra Gilberto Quispe Chipana y Lucas Jaime Llanos Quispe.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memoriales presentados el 21 y 24 de noviembre de 2016, cursantes de fs. 135 a 142 vta.; y, 149 y vta., la accionante a través de sus representantes refirió lo siguiente:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
La Urbanización Villa Bolívar “A” fue declarada propiedad municipal por Ley Municipal 98 de 21 de mayo de 2014, cuyo trámite fue aprobado a través de la Resolución Técnica Administrativa Municipal 002/09 de 7 de enero de 2009, con una superficie total de 3 004, 13 m2, inscrita por Escritura Pública 921/2014 de 28 de julio en Derechos Reales (DD.RR.), con Folio Real 2.01.4.01.0100389 -lo correcto es “2.01.4.01.0200389”- a favor del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto, documental que demuestra su derecho propietario sobre ese bien.
El 13 de febrero de 2014, Edgar Hermógenes Patana Ticona, entonces Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto y Oscar Coca Antezana, Gerente General de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones Sociedad Anónima (ENTEL S.A.), suscribieron un contrato de comodato por el tiempo de dos años sobre el inmueble sito en la calle sin nombre, av. 6 de Marzo, zona Villa Bolívar “A” del Distrito Municipal 1, y posteriormente, una vez cumplido el plazo, el 3 de mayo de 2016 se procedió a la devolución de dicho inmueble ocupado por la mencionada Empresa a la entidad municipal, por lo que este último recobró la posesión. Sin embargo, ya en ese mes, los demandados y un grupo de personas colocaron una puerta y rejas de metal para obstruir el acceso al mismo.
El 26 de julio de 2016, mediante medidas de hecho, Gilberto Quispe Chipana-ahora demandado- ingresó junto con un grupo de personas al Centro Cultural de la zona Villa Bolívar “A”, propiedad del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto, “…incluso se tiene noticia de la posible falsificación de una orden judicial del supuesto Juez 9no. de Instrucción en lo Civil (…) para el avasallamiento del predio…” (sic); posteriormente, los mencionados colocaron una puerta corrediza de metal con candados para restringir la entrada y salida de los funcionarios municipales al referido Centro, reprimiendo con violencia cualquier intento de ingreso.
En horas de la tarde del 21 de septiembre de 2016, nuevamente el ahora demandado junto con los miembros de la Junta Vecinal Central Bolívar “A” ingresaron violentamente a la propiedad del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto, agrediendo verbalmente y amenazando a los funcionarios municipales para que se retiren, por lo que estos tuvieron que irse para proteger su integridad. Así, Radio Patrulla “RP-110” sigla “A-16” y el personal de “G 2” se constituyeron en el lugar pero no pudieron desalojar a la turba que estaba conformada por casi cuarenta personas, pudiendo evidenciarse lo alegado por las fotografías y la nota de prensa efectuada en el noticiero y en el programa “La Revista” de la Red Televisiva UNITEL.
Por consiguiente, en el presente caso: a) Debe aplicarse el entendimiento de la SC 1457/2011-R de 10 de octubre, al existir analogía en las condiciones fácticas, lo contrario, afectaría el principio de igualdad; b) Fue vulnerada la seguridad jurídica no solo del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto, sino de toda la población alteña, al impedir el disfrute del bien inmueble en cuestión y el cumplimiento de un cúmulo de atribuciones y obligaciones señaladas por ley; y, c) Debe operar la tutela reparadora, debido a que el avasallamiento puso en riesgo la integridad de los funcionarios municipales, ocasionándose asimismo pérdidas económicas, viéndose interrumpida la ejecución del proyecto destinado a infraestructura en beneficio de la comunidad, “…por cuanto a efectos de la reparación e indemnización de los daños y perjuicios causados por las vulneraciones expuestas nos constituimos en parte civil” (sic).
Al respecto, la SC 0208/2010-R de 24 de mayo concluyó que existe excepción al principio de subsidiariedad, cuando concurran vías o medidas de hecho, lo que debe aplicarse al caso presente; además, la amplia jurisprudencia constitucional estableció que no obstante que el derecho a la propiedad privada no puede ser tutelado vía amparo constitucional ante la existencia de controversia sobre su titularidad, la justicia constitucional debe pronunciarse si concurren medidas de hecho en mérito a la disputa del derecho propietario que cause vulneración de derechos fundamentales.
I.1.2. Derecho supuestamente vulnerado
La accionante por medio de sus representantes señala como lesionado el derecho del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto, a la propiedad privada individual o colectiva, y a la “seguridad jurídica”, citando al efecto los arts. 56.I y 178 de la Constitución Política del Estado (CPE); 17 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; XXIII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; y, 21 y 8.I de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
I.1.3. Petitorio
Solicita se disponga: 1) Cesación inmediata de acciones ilegales de hecho que violan los derechos fundamentales del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto, 2) La desocupación inmediata del predio con auxilio de la fuerza pública en caso de resistencia, restituyendo físicamente el bien inmueble a favor de dicha entidad, 3) El pago de costas, multas, daños y perjuicios; y, 4) La remisión de los avasalladores ante la autoridad llamada por ley para su respectiva investigación de posibles delitos en relación al inmueble ubicado en calle sin nombre, av. 6 de Marzo, zona Villa Bolívar “A” del Distrito Municipal 1, con una superficie de 188,30 m2.
I.2. Audiencia y Resolución de la Jueza de garantías
Celebrada la audiencia pública el 30 de noviembre de “201” -lo correcto es 2016-, según consta en el acta cursante de fs. 320 a 330 vta., presentes tanto la parte accionante como la demandada, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
La parte accionante ratificó in extenso el memorial de interposición de la presente acción tutelar y ampliándola refirió que: i) La demanda fue dirigida únicamente contra dos personas, y el hecho que exista una Escuela de Taekwondo confirma que los avasalladores emplearon ilegalmente un predio municipal, ello al margen que la audiencia de amparo no puede ser suspendida, tal como estipulan los arts. 228 y 229 de la CPE; ii) Para evidenciar las medidas de hecho acaecidas el 3 de mayo de 2016, el Gobierno Autónomo Municipal de El Alto emitió un informe dirigido al Jefe de Servicios Generales y Mantenimiento del Parque Automotor Boliviano que es la autoridad encargada de aquellos predios municipales, enviándose posteriormente a un funcionario a observar una supuesta acción de protesta por parte de la Junta Vecinal, la cual interrumpió el ingreso al inmueble en cuestión; iii) “…existe una orden judicial firmada por Gilberto Quispe Chipana, Lucas Jaime Llanos, abogado Alberto Aibar Sánchez, en las que solicitan una orden judicial para ingresar a dicho inmueble (…) esta (…) se halla firmada por el Dr. Willy Aras Aguilar-Juez 9no. De Instrucción en lo Civil (…) el es Vocal del Tribunal Departamental de la ciudad de La Paz, vale decir falsificaron la firma a un Vocal…” (sic); iv) Los vecinos señalaron que ese predio era suyo, en razón a que lo construyeron con el Plan Operativo Anual (POA) de la zona, pero ello no otorga la titularidad del mismo; v) El 22 de septiembre del señalado año, la Red Televisiva UNITEL en el programa matutino “La Revista” entrevistó al demandado, quien se encontraba acompañado de un grupo de personas; entonces, una vez que se obtuvo la grabación se pueden observar “…las letras que dicen propiedad de los vecinos de Villa Bolívar…” (sic), teniéndose de la declaración de la parte demandada respecto a la existencia de una Escuela de Taekwondo, que las acciones de hecho aún continúan vigentes; vi) El 7 de noviembre del citado año, se efectuó un registro del lugar del hecho como medida preparatoria, evidenciándose de las fotografías tomadas que existen candados, puertas de metal, soldaduras y violencia para la toma del predio, por lo que existe vulneración tanto del derecho de propiedad previsto por los arts. 56.I de la CPE, 17 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, XXIII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; y, 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, como de la seguridad jurídica determinada en los arts. 178 de la Norma Suprema; y, 8.1 de la nombrada Convención; vii) Accionó únicamente contra dos personas, puesto que tomó conocimiento que los supuestos avasalladores eran comandados por el ahora demandado, hecho corroborado por las entrevistas de la prensa el 21 y 22 de septiembre de 2016, y en cuanto al ahora codemandado, se advirtió que este firmó la orden judicial “falsificada”; viii) La Procuraduría General del Estado es tercera interesada en la actual acción de defensa, toda vez que se avasalló una propiedad del Estado, pero también pueden tener tal calidad las personas que demuestren derecho propietario o los alumnos de la Escuela de Taekwondo; ix) Demostró su derecho propietario sobre el inmueble en cuestión, cuya ubicación se encuentra plenamente identificada, asignándole el uso de Centro Cultural; adicionalmente, cabe señalar que si bien las obras en predios municipales se efectúan muchas veces con el POA vecinal, estas son del Estado y no propiedad privada de ningún grupo o persona; y, x) Se cumplieron los presupuestos establecidos en la SC 1457/2011-R, siendo esta aplicable al caso concreto por analogía.
I.2.2. Informe de la persona demandada
Gilberto Quispe Chipana y Lucas Jaime Llanos Quispe, en audiencia, a través de su abogado y en participación propia, refirieron lo siguiente: a) No fueron notificados Cristian Facundo Aranda Chipana, Enaida Angélica Arias, Eloy Lima Quisbert, Juan Javier Atila Enríquez, Santos Mamani Sarmiento y Francisca Michme; b) La Junta Vecinal de la Central Villa Bolívar “A”, también goza de legitimación pasiva dentro de la actual acción tutelar, por lo que de proseguirse con ese actuado procesal se ocasionaría la indefensión de los miembros de la misma. Tampoco fue notificada la Escuela de Taekwondo que ocupa el predio objeto de litis, en calidad de tercera interesada, razón por la que solicitaron que esa audiencia sea suspendida; c) El derecho de plantear acción de amparo constitucional precluyó, puesto que los hechos denunciados ocurrieron presuntamente el 3 de mayo de 2016, habiendo transcurrido casi ocho meses; d) La parte accionante quiere demostrar derecho propietario sobre el inmueble en cuestión, pero la señalada Junta Vecinal realizó el trámite para obtener el folio real; no obstante, la propiedad no está en tela de juicio, sino la posesión del predio desde el año 2014 por parte de la Junta Vecinal y no como indicó la accionante por intermedio de sus representantes, respecto a que el Gobierno Autónomo Municipal de El Alto tomó posesión cuando ENTEL S.A. devolvió el inmueble, lo que resulta falso, pues este inició un proceso penal por la presunta comisión del delito de uso indebido de bienes y servicios contra los anteriores dirigentes de la indicada Junta, denuncia que fue desestimada; e) El 25 de agosto de 2016, se inició un proceso en su contra por la supuesta comisión de los delitos de avasallamiento, robo agravado y allanamiento del predio, denotándose que no solo el referido Gobierno Autónomo Municipal lo detentaba, sino también terceras personas; f) Esa Junta Vecinal sucedió la posesión del anterior Directorio que fue favorecido por el comodato de ENTEL S.A., a través de un convenio interno para equipar con enseres y muebles al Centro Cultural, ello en beneficio de la zona, hecho que fue mal interpretado por la mencionada entidad municipal que argumentó mala fe y dolo de su parte, iniciando un proceso penal por uso indebido de bienes, mismo que fue rechazado; g) El 30 de enero de 2016, los vecinos se manifestaron contra las personas que coordinaban directamente con el Gobierno Autónomo Municipal, expulsándolas por Voto Resolutivo de la actividad dirigencial; empero, no pueden dar a conocer su proyectos a esa entidad municipal porque esta no atiende a sus solicitudes; h) “…lastimosamente nosotros hemos caído como vecinos sin querer en una ilegalidad pero nosotros lo hemos hecho de buena fe para poder llevar adelante la situación de la tenencia de nuestro Centro Cultural, ese predio siempre ha sido poseído por la junta de vecinos, es así que lo demostramos de los libros de actas donde ENTEL viene a pedir permiso a la Asamblea para poder realizar el contrato de comodato…” (sic); i) Fueron sorprendidos cuando los medios de comunicación hicieron referencia al avasallamiento, toda vez que se encontraban en Asamblea, existiendo citación para esa fecha en razón a que la sede social estaba clausurada; y, j) “El paralelo FEJUVE” agredió a efectivos policiales, el cual no cuenta con personalidad jurídica, aclarando que ellos actuaron de buena fe y que únicamente tienen calidad de dirigentes cívicos.
I.2.3. Intervención de la Procuraduría General del Estado
Héctor Enrique Arce Zaconeta, Procurador General del Estado, a través de su representante legal Patricia Guzmán Meneses, Directora General de Asuntos Jurídicos, mediante memorial presentado el 30 de noviembre de 2016, cursante de fs. 159 a 161, manifestó que mediante Auto de 25 de igual mes y año, la Jueza de garantías dispuso la notificación de esa entidad en calidad de tercera interesada; sin embargo, esta no puede tener tal calidad, debido a que únicamente podría ejercer su función respecto al seguimiento de acciones jurídicas y defensa que efectúen las Unidades Jurídicas de la Administración Pública, pudiendo intervenir en la actual acción de defensa cuando considere afectados los intereses patrimoniales del Estado, dentro del marco de sus competencias.
I.2.4. Resolución
La Jueza Pública de Familia Quinta de El Alto del departamento de La Paz, constituída en Jueza de garantías, por Resolución 1293/2016 de 30 de noviembre, cursante de fs. 331 a 335, denegó la tutela solicitada, bajo los siguientes fundamentos: 1) La abundante jurisprudencia constitucional estableció que debe identificarse a la persona o autoridad que vulneró los derechos o garantías para que pueda responder las denuncias en su contra; 2) El derecho a la defensa se encuentra vinculado a la legitimación pasiva, debido a que ninguna persona no debe ser condenada sin antes ser oída y juzgada en un debido proceso -art. 117.I de la CPE-; en ese orden, la parte accionante alegó que Guillermo Quispe Chipana y miembros de la Junta Vecinal Central Bolívar “A”, mediante acciones de hecho, colocaron rejas de metal para impedir el ingreso a la propiedad del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto, para posteriormente instalar una puerta corrediza con candados en la entrada y salida al Centro Cultural, ingresando de manera violenta a este, ocasionando pérdidas económicas e impidió la ejecución del proceso destinado para esa infraestructura en beneficio de la comunidad; 3) Únicamente se dirigió la actual acción tutelar contra los ahora demandados, existiendo contradicción entre la relación del hecho y la documentación que fue adjuntada, en la que se identificó como demandados a los Dirigentes de la referida Junta Vecinal; 4) Del Libro de Actas y de la Certificación emitida por la Federación de Juntas Vecinales de El Alto, se tiene que los demandados son actualmente los dirigentes de la Junta Vecinal Central Bolívar “A”, existiendo otros que debieron ser legalmente notificados a objeto de asumir su defensa, pues lo contrario importaría la lesión de derechos constitucionales, generando la inejecución e inefectividad de la presente Resolución, por lo que al no dirigirse el amparo constitucional contra todo el Directorio referido y de ingresarse al fondo de la problemática planteada, se vulneraría el derecho a la defensa como garantía del debido proceso; y, 5) Si bien la accionante a través de sus representantes indicó que los actos presuntamente lesivos fueron cometidos por personas físicas, estas lo hicieron en calidad de Dirigentes de la nombrada Junta Vecinal, misma que no solo está conformada por los hoy demandados, quienes no “…pueden ser los únicos que asuman las consecuencias de los fallos emitidos por las autoridades jurisdiccionales” (sic).
Por memorial presentado el 1 de diciembre de 2016, cursante a fs. 339 y vta., la parte accionante solicitó enmienda, complementación y aclaración de la Resolución descrita supra, en sentido que ordene el desglose de la documentación aparejada a la acción de defensa (fs. 339), emitiéndose en respuesta el Auto de 2 de ese mes y año, que declaró no ha lugar a la pretensión impetrada, por no corresponder a la naturaleza de ese recurso (fs. 340).
II. CONCLUSIONES
De la debida revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Cursa Resolución Técnica Administrativa Municipal 002/09 de 7 de enero de 2009 que aprobó el Plano de Zonificación de la Urbanización Villa Bolívar “A”, sito en el Distrito Municipal 1 de la ciudad de El Alto del departamento de La Paz, con una superficie total de 3 004,13 m2 (fs. 12 a 13); por consiguiente, el Gobierno Autónomo Municipal de El Alto emitió la Ley Municipal 98 de 21 de mayo de 2014, declarando propiedad municipal aquellas áreas públicas que fueron aprobadas por dicha Resolución (fs. 9 a 11 vta.), las cuales fueron registradas en DD.RR. mediante la Escritura Pública 921/2014 de 28 de julio (fs. 310 a 312 vta.), bajo Folio Real 2.01.4.01.0200389 (fs. 4); aspectos también corroborados mediante el Informe cite: BIM/362/2016 de 22 de septiembre (fs. 7 a 8).
II.2. Mediante Testimonio de 29 de abril de 2016, emitido por la Notaría de Fe Pública de Primera Clase 021 de la ciudad del El Alto del departamento de La Paz, se verifica la entrega y/o devolución efectuada por ENTEL S.A. en relación al bien inmueble ubicado en la av. 6 de Marzo, zona Villa Bolívar “A” del Distrito Municipal 1 de la misma urbe, a favor del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto y fotografías adjuntas (fs. 17 a 25).
II.3. Cursan fotografías de 21 y 22 de septiembre de 2016, sobre el presunto avasallamiento por parte de los vecinos de la zona Bolívar “A”, extraídas del noticiero y del programa “La Revista” de la Red Televisiva UNITEL (fs. 32 a 58).
II.4. Por Informe cite: AMPAL/168/2016 de 28 de julio, César Montaño Gutiérrez, Jefe de Unidad de Servicios Generales y Mantenimiento Parque Automotor Liviano de la Dirección Administrativa del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto, refirió que un funcionario municipal fue delegado para verificar lo sucedido en el inmueble de calle 1 de la av. 6 de Marzo de esa ciudad, a raíz de una supuesta acción de protesta por parte de la Junta Vecinal Central Bolívar “A”, quienes colocaron rejas para evitar el acceso a ese predio, adjuntándose fotografías (fs. 59 a 61).
II.5. El 7 de noviembre de 2016, funcionarios de la Fuerza Especial de Lucha contra el Crímen (FELCC) de El Alto, elevaron un Informe Técnico de Verificación, señalando que en mérito al acto preparatorio dispuesto por la Jueza Cuarta de Sentencia Penal de El Alto del departamento de La Paz, el 7 de noviembre de 2016, se constituyeron en el inmueble ubicado en la av. 6 de marzo sin número, zona Villa Bolívar “A”, Distrito Municipal 1, evidenciando que la puerta principal del inmueble de dos pisos pintado color celeste y blanco tenía rejas aseguradas con cuatro candados, pudiendo apreciarse las leyendas “…Los vecinos de Villa Bolívar ‘A’ estamos cansados con los abusos por la señora Susana Siles (…) Propiedad de los vecinos de Villa Bolívar ‘A’…” (sic), adjuntándose asimismo, placas fotográficas (fs. 124 a 127); y dos discos compactos de la Dirección de Comunicación del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto (fs. 128 a 129).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La accionante a través de sus representantes denuncia la vulneración de los derechos y garantías del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto a la propiedad individual y colectiva y a la “seguridad jurídica”, alegando que los demandados irrumpieron violentamente junto a un grupo de personas en el inmueble sito en calle sin nombre, av. 6 de Marzo, zona Villa Bolívar “A” del Distrito Municipal 1 de la ciudad de El Alto, mismo que es de propiedad de esa entidad municipal, colocando una puerta y rejas de metal para obstruir el ingreso de los funcionarios municipales.
En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si se debe conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. Desalojo Administrativo.
La SCP 709/2014 de 10 de abril, estableció que: “En el derecho comparado, la regulación constitucional y legal de las acciones de recuperación o defensa posesoria de los bienes, se diferencia respecto de los bienes de las personas particulares (individuales o colectivas) con relación a la de los bienes del Estado o entidades públicas. Entre esas acciones, una que interesa para resolver el problema jurídico motivo de este amparo es el desalojo ordenado por una entidad del Estado.
Al respecto, se debe establecer una diferenciación entre el desalojo en el ámbito de las relaciones inter privatos y de aquél en que opera la voluntad del Estado, es decir el “desalojo administrativo”, el cual puede operar en resguardo del patrimonio y de los bienes institucionales destinados a brindar un servicio público de la Administración Pública; dentro de la doctrina administrativa, este tipo de acciones, se denominan de autotutela administrativa, y pueden ser ejercitadas por la propia Administración sin acudir a la vía judicial.
Así, respecto a los bienes de patrimonio del Estado, el art. 339.II de la CPE, señala: “Los bienes de patrimonio del Estado y de las entidades públicas constituyen propiedad del pueblo boliviano, inviolable, inembargable, imprescriptible e inexpropiable; no podrán ser empleados en provecho particular alguno. Su calificación, inventario, administración, disposición, registro obligatorio y formas de reinvindicación serán regulados por la ley” (las negrillas y el subrayado son nuestros). Es decir, conforme establece el texto constitucional, los bienes de patrimonio del Estado son propiedad del pueblo boliviano, protegidos por el Estado, esto es, por la Administración pública central y los gobiernos autónomos, quienes están obligados a proteger y defender su patrimonio. De ahí que la última parte de la norma constitucional establece un principio de reserva de ley para la calificación, inventario, administración, disposición, registro obligatorio y formas de reinvindicación, entre ellas, las acciones de recuperación o defensa posesoria de bienes de dominio público.
Conforme estipula la norma constitucional referida, los bienes de patrimonio del Estado -constituidos por el patrimonio cultural (art. 99 de la CPE), el patrimonio natural (art. 346 de la CPE), el patrimonio histórico y el patrimonio material-, último que comprende a todos aquellos bienes que sirven como medios necesarios para la prestación de funciones y servicios públicos, son propiedad del pueblo boliviano y que, por ende, deben ser protegidos por el Estado como persona jurídica de derecho público, en el ámbito de la administración pública de su competencia, esto es a nivel central, por los gobiernos autónomos municipales o departamentales. Asimismo, el Código Civil realiza una conceptualización y regulación diferenciada de los bienes, haciendo similar remisión a la legislación especial para su desarrollo. En el Libro Segundo, de los Bienes, de la propiedad y de los derechos reales sobre la cosa ajena, Título I, Capítulo Único, Sección IV, de los Bienes con relación a quienes pertenecen, establece en su art. 86, que: “Los bienes de la personas particulares, sean ellas individuales o colectivas, se rigen por las disposiciones del Código presente [Código Civil] y otras que les son relativas [como lo es el Código de Procedimiento Civil y otros textos normativos afines]”. Por su parte, el art. 85 del mismo cuerpo normativo civil sustantivo, establece que “Los bienes del Estado, de los municipios, de las universidades y otras entidades públicas, se determinan y regulan por la Constitución y las leyes especiales que les conciernen” (las negrillas nos corresponden), entonces la última parte del art. 85 del CC, hace el reenvío a la Constitución y legislación especial en tratándose de los bienes del Estado, delimitando con ello, la legislación y jurisdicción aplicable, que nos dan clara idea que los unos pertenecen al ámbito del Derecho Administrativo y los otros al ámbito del Derecho Civil.
Esta visibilización de falta de regulación específica del procedimiento a seguir para la reinvindicación de los bienes y patrimonio del Estado y de las entidades públicas, ha dado lugar, por ejemplo a que en casos recurrentes de ocupación del espacio público (avenidas, calles, plazas, etc.), con o sin autorización municipal, los Gobiernos Municipales hayan asumido distintas decisiones para su recuperación o reinvindicación posesoria. Algunas veces realizando procedimientos administrativos sumarios distintos apegados a la Ley de Procedimiento Administrativo para proceder al desalojo de los ocupantes ubicados en kioscos, módulos, anaqueles u otros situados en esos espacios públicos. Otras ocasiones, limitándose a emitir notificaciones de desalojo, así como resoluciones de clausura y otras tantas recurriendo a las normas del proceso civil de locales de comercio e industria, regulado en los arts. 632 del CPC y ss., adoptando similares decisiones para proceder a la desocupación de bienes municipales patrimoniales alquilados como son por ejemplo, para el desalojo de puestos de venta de mercados de propiedad municipal. Decisiones todas que han sido objeto de control constitucional tutelar de derechos en este Tribunal vía acción de amparo constitucional, con distintos resultados y en protección de diferentes derechos, como se anota a continuación:
a) La SC 0205/2001-R de 14 de marzo, analizó un caso en el que un particular tenía un contrato de alquiler verbal con la Alcaldía Municipal de La Paz, sobre un inmueble de propiedad municipal. Por lo mismo, poseía dicho bien municipal por título legítimo de arrendamiento que fue probado a través de las boletas de pago del alquiler mensual por casi trece años, además de sus múltiples peticiones de regularización del contrato de alquiler. Ante esa situación, la Alcaldía otorgó el plazo de cinco días para el desalojo del bien bajo pena de demolición, en cumplimiento del art. 85 de la LM, referida a posesiones clandestinas. Se otorgó la tutela, señalando que correspondía al Alcalde o al Concejo, proceder a la rescisión o resolución del contrato verbal de arrendamiento y consiguiente desalojo por las causales de ley y conforme a procedimiento (sin especificar de cuál se trataba), en protección de los derechos a la seguridad, trabajo, y a detentar el bien de propiedad del citado Municipio en forma pacífica, mientras no sea definida su situación jurídica de inquilino conforme a ley;
b) La SC 0195/2003-R de 21 de febrero, analizó otro caso en el que la Alcaldía Municipal de Quillacollo del departamento de Cochabamba, concedió en calidad de arrendamiento un almacén de propiedad municipal a un particular y ante el incumplimiento de pago de alquileres, se le dejó boleta de comparendo y dos notificaciones. Luego se procedió a la clausura del local y finalmente funcionarios de la Alcaldía con intervención de un Notario de Fe Pública y personeros de la Policía Boliviana, ingresaron, desocuparon y clausuraron los ambientes. Se otorgó la tutela con el argumento que no existía resolución administrativa emitida por la autoridad municipal sobre la clausura y desocupación, por lo que no podía exigirse el agotamiento de los recursos previstos en la Ley de Municipalidades. Además, se señaló que debió iniciarse una demanda de desalojo por la vía judicial civil al tenor de lo dispuesto en el art. 632 del CPC.
c) La SC 1420/2003-R de 26 de septiembre, en un caso en el que a través de resoluciones municipales se instruyó al Alcalde Municipal de Cochabamba, el retiro inmediato de kioscos, módulos y anaqueles ubicados en plazas, calles, avenidas y otras áreas de uso público que no tuvieron autorización de construcción e instalación y en su cumplimiento dicha autoridad (Alcalde) procedió a la clausura de los puestos de venta así como el retiro de los anaqueles. Se concedió la tutela con el argumento que si bien es cierto que el particular acudió a la Intendencia Municipal, Alcaldesa y al propio Concejo Municipal, que ordenó al Ejecutivo la emisión de una resolución en aplicación al reglamento de recursos administrativos, pudiendo en su caso recurrir al órgano deliberante para el cumplimiento de su determinación; no era menos evidente que no obstante la existencia de ese medio legal, correspondía otorgar la protección inmediata y eficaz al particular debido a que se cometieron -por la autoridad pública- actos arbitrarios sin un previo procedimiento administrativo, no siendo suficiente una papeleta de citación en la que se estableció un plazo para tal efecto, además no existía una resolución que autorice tales actos; y,
d) En las SSCC 0386/2010-R y 1478/2010-R, el extinto Tribunal Constitucional hizo hincapié, en el apego a normativa de los Municipios aprobada sobre ocupación de espacio público o bienes municipales patrimoniales. Pero de igual forma que en los anteriores casos, se concedió la tutela señalando que los puestos de venta de pastillas, rellenos y otros, ocupados en espacio público, fueron clausurados en forma directa por la autoridad municipal, para luego ser trasladados de lugar sin su consentimiento, y sin que exista un informe, ni notificación alguna sobre las razones de esas actuaciones.
De ese breve repaso jurisprudencial, se concluye que ha existido un entrecruzamiento en la aplicación del procedimiento del derecho público administrativo y del procedimiento del derecho privado civil en las acciones de reinvindicación posesoria de los bienes de patrimonio del Estado y de las entidades públicas, generando confusión e inseguridad jurídica sobre el procedimiento aplicable para esos efectos; al respecto, es necesario establecer que para proceder a un desalojo administrativo es indispensable la existencia de un procedimiento administrativo sumario y razonable en el cual se establezcan los derechos de quienes ocupan, por una relación contractual con el municipio, los bienes de su dominio. Al respecto, si bien se evidencia una falta de normativa necesaria que regule esta materia, es inobjetable que existe la Ley de Procedimiento Administrativo, la cual tiene una naturaleza supletoria de aquello que no se haya previsto en el Derecho Municipal; por ello es aplicable a esta situación a falta de previsión normativa expresa; finalmente sobre este punto, cabe recordar que la ley de Gobiernos Autónomos Municipales, dio una pista al respecto, estableciendo que el uso temporal de bienes de dominio público será regulado mediante Ley propuesta por el Órgano Ejecutivo Municipal al Concejo Municipal. De ahí que se espera que sean los Gobiernos Municipales que establezcan procedimientos razonables de desalojo administrativo, en los que se pueda precautelar el debido proceso administrativo. En razón a que, por ejemplo, si la Administración pública municipal, ha establecido relaciones de Derecho Público con un particular, otorgando a este la condición de ocupante (a través de un contrato de arrendamiento, licencia, permiso, autorización o concesión) de un bien de dominio público, puede terminar o modificar tal relación en el modo que juzgue conveniente, atendiendo el interés público, que se constituye en el sustento de la actuación de la administración. Sin embargo, esa decisión debe ser producto de un previo proceso administrativo sumario, sin perjuicio que el particular que se sienta agraviado pueda acudir a los tribunales y pedir que se anule el acto, o se modifique y se le indemnicen los daños y perjuicios que se le hayan ocasionado.” (las negrillas nos pertenecen).
En ese orden queda claro que los Municipios, en ejercicio de sus funciones a objeto de materializar el mandato constitucional de resguardo de los bienes de dominio público, conforme en el art. 339 de la CPE tienen la posibilidad de tramitar procesos sumarios de desalojo administrativo, aplicando en caso de no existir una ley municipal específica, supletoriamente el procedimiento administrativo, sin que dicha obligación constitucional pueda pretenderse delegar al Tribunal Constitucional Plurinacional, pues el municipio al ser una entidad administrativa y política dentro de la estructura del Estado cuenta con los mecanismos legales para materializar en favor suyo una autotutela administrativa que debe ser ejercida por la administración sin acudir a la vía judicial, lo contrario significaría admitir que las entidades del Estado como el Municipio carecen de autoridad para cumplir sus finalidades y deben acudir a las instancias judiciales para lograr el cumplimiento de las funciones encomendadas por el Constituyente.
III.2. Medidas de hecho
Al respecto, la SCP 1013/2014 al referirse a las medidas de hecho expresó: “Cabe recordar que las denominadas medidas de hecho o vías de hecho tutelables a través de la vía constitucional, forman parte de la tradición jurisprudencial de la justicia constitucional en Bolivia, pues desde el primer tiempo de ejercicio del Tribunal Constitucional en 1999, se ha asumido una protección de los seres humanos ante la violación de derechos fundamentales cuando éstos han sido cometidos a través de medidas de hecho; es decir, acudiendo a mecanismos no institucionales de resolución de sus conflictos y más bien apelando a la fuerza o a determinaciones lesivas de la integridad física, propiedad y otras (SCP 1144/2013 de 23 de julio).
Ahora bien la SCP 0998/2012 de 5 de septiembre, procedió al tomar lo desarrollado en la SC 1592/2003-R de 10 de noviembre, entre otras, sobre la no necesidad de agotar la subsidiariedad frente a vías de hecho y a adoptar de la SCP 0489/2012 de 6 de julio, la flexibilidad del acerbo probatorio así de manera general estableció: ‘…1) La flexibilización del principio de subsidiaridad; 2) La carga probatoria a ser cumplida por la parte peticionante de tutela; y, 3) Los presupuestos de la legitimación pasiva, su flexibilización excepcional y la flexibilización del principio de preclusión para personas que no fueron expresamente demandadas…’.
En este contexto, la SC 1513/2005-R de 23 de noviembre, señaló que para la protección inmediata del derecho a la propiedad requería demostrar: ‘...1) el derecho a la propiedad debidamente demostrado y no cuestionado y 2) la evidencia, tampoco controvertida, de que los recurridos no estaban en posesión del bien inmueble sino que con acciones violentas (de hecho) ocuparon la propiedad privada de los recurrentes...’, jurisprudencia que pese a haber sido citada es específica a la tutela del derecho propietario y que sigue vigente en la materia.
Ahora bien, la redacción de la SCP 0998/2012, puede resultar equívoca en sus términos en situaciones de avasallamientos a una determinada propiedad por lo que corresponde aclarar que la misma, únicamente flexibilizó la legitimación pasiva en los casos en los que por las circunstancias del caso concreto no sea posible identificar al sujeto pasivo y reiteró la jurisprudencia existente, de ahí que dicha jurisprudencia no se dejó sin efecto, sino más bien se reiteró; por ello, en su consideración y cita no puede dejarse de hacer si no es en el marco de la jurisprudencia existente que reitera.
En este marco, en lo referente a los elementos probatorios la SCP 0489/2012 de 6 de julio, que a su vez a partir de la jurisprudencia existente flexibilizó la prueba lo hizo en los siguientes términos:
‘a) Que las medidas de hecho denunciadas por lo general deben ser probadas por el o los accionantes; ya que debe demostrarse con certeza que indudablemente se han suscitado los actos que lesionaron los derechos y/o garantías denunciados.
b) Para invocar la excepción de la prueba y conceder la tutela solicitada, tendrán que concurrir dos requisitos: i) La imposibilidad de obtener y presentar la prueba correspondiente; y, ii) La aceptación de los hechos acusados o que no se desvirtúen los mismos por parte de los demandados.
c) En virtud al principio favor debilis y considerando los supuesto del caso concreto es posible efectuar la inversión de la presentación de la prueba cuando precisamente son los demandados poseedores de los elementos probatorios que acreditan la legalidad o ilegalidad de los actos acusados’.
Es decir, en avasallamientos a una determinada propiedad, por regla general la parte accionante, de manera adecuada, es la que debe demostrar su derecho propietario y la existencia de vías o medidas de hecho, salvo se presenten situaciones excepcionales en las que la justicia constitucional presuma lo contrario y en circunstancias en las que no sea posible dicha acreditación y por tanto cuando se deniegue la tutela en la justicia constitucional por no haberse acreditado dichos extremos o los mismos están siendo controvertidos, corresponde que se acuda a la jurisdicción ordinaria para que asuma las acciones necesarias de protección de los derechos fundamentales comprometidos frente a las medidas o vías de hecho denunciadas.
En efecto, la Constitución Política del Estado en su art. 179, distingue y separa con claridad a la jurisdicción ordinaria de la justicia constitucional y en su art. 129.I, establece que la acción de amparo constitucional procede: ‘…siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados’, de ahí que ésta Sala, concluye que por regla general las autoridades llamadas a salvaguardar a los ciudadanos de las vías o medidas de hecho son: las jurisdicciones ordinaria, agroambiental e indígena originaria campesinas, debiendo los jueces naturales, adoptar las medidas jurisdiccionales pertinentes para el resguardo de los derechos fundamentales salvo se demuestre necesidad de tutela inmediata ante la justicia constitucional” (las negrillas son añadidas).
III.3. Análisis del caso concreto
La accionante por medio de sus representantes, alega la vulneración de los derechos invocados en la presente acción de defensa, en virtud a que un grupo de personas, encabezadas por Gilberto Quispe Chipana y Lucas Jaime Llanos Quispe -hoy codemandados- ingresaron a un inmueble de propiedad del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto, ejerciendo fuerza y violencia en las cosas, amenazando a funcionarios municipales y colocando una puerta y rejas metálicas e interrumpiendo el ingreso y salida del lugar.
En ese orden, la parte accionante adjuntó la documentación que acredita su derecho de propiedad sobre el inmueble, como ser la Resolución Técnica Administrativa Municipal 002/09 de 7 de enero de 2009, Ley Municipal 98 de 21 de mayo de 2014, la Escritura Pública 921/2014 de 28 de julio, el Folio Real 2.01.4.01.0200389, el Informe cite: BIM/362/2016 de 22 de septiembre (Conclusión II.1.); y, las medidas de hecho perpetradas en dicho inmueble, aparejando el Testimonio de 29 de abril de 2016 (Conclusión II.2.), el muestrario fotográfico de 21 y 22 de septiembre de igual año (Conclusión II.3.), el Informe cite: AMPAL/168/2016 de 28 de julio (Conclusión II.4.), dos discos compactos de la Dirección de Comunicación del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto y el Informe Técnico de Verificación de 7 de noviembre del mismo año (Conclusión II.5.).
No obstante en el caso en concreto no es posible que este Tribunal conceda la tutela en razón a que el Gobierno Autónomo Municipal de El Alto conforme lo establece la Constitución Política del Estado y de acuerdo a lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo, cuenta con facultades de autotutela a objeto de cumplir el mandato constitucional establecido en el art. 339 de la CPE, sin que puedan pretender que dichas atribuciones sean sustituidas o delgadas al Tribunal Constitucional Plurinacional, pues es obligación de dicho municipio iniciar y tramitar contra de los ocupantes del bien de dominio público un proceso sumario expedito, en vigencia de sus normas actuales o en aplicación supletoria de la Ley de Procedimiento Administrativo a objeto de cumplir con sus obligaciones constitucionales y producto de este proceso administrativo previo, logrará el desalojo de los bienes de dominio público, otorgando al administrado la posibilidad de impugnar las decisiones administrativas en el caso de sentirse agraviado, solicitando que se modifique el acto e incluso la indemnización por daños.
Por otra parte, también debe considerarse que la tutela que otorga la accion de amparo constitucional en medidas de hecho, como el avasallamiento, fue establecida como un mecanismo preventivo de carácter reparador, que tiene una concesión de carácter provisional condicionada a lo que se juzgue en la vía ordinaria; por ello, este Tribunal ha sido uniforme al manifestar que por regla general las autoridades llamadas a salvaguardar a los ciudadanos de las vías o medidas de hecho son: las jurisdicciones ordinaria, agroambiental e indígena originaria campesinas, y en el caso en particular el propio municipio, debiendo los jueces y autoridades naturales, adoptar las medidas jurisdiccionales pertinentes para el resguardo de los derechos fundamentales (SCP 1013/2014), estableciendo que excepcionalmente es posible una concesión a condición que se demuestre la necesidad de tutela inmediata ante la justicia constitucional, para evitar un daño irreparable, cuando éstas no otorgaran una protección eficaz y oportuna ante la lesión denunciada y sea previsiblemente irreparable o irremediable
En el caso en cuestión, el Gobierno Municipal -ahora accionante- no demostró de manera objetiva, que la facultad de auto tutela que le otorga el ordenamiento jurídico, sea inoportuna, que el establecimiento de un proceso administrativo genere per se un peligro irreparable o irremediable; tampoco ha demostrado la gravedad del hecho que haga impostergable la tutela de derechos y garantías constitucionales mediante esta acción de defensa (Fundamento Jurídico III.2.), razones por las cuales la justicia constitucional se encuentra facultada para denegar la tutela solicitada, aclarando que no se ingresó al análisis de fondo de la problemática venida en revisión.
III.4. Otras consideraciones
La Jueza de garantías denegó la tutela impetrada por los apoderados de la Alcaldesa Municipal de El Alto, con el argumento de falta de legitimación pasiva, debido a que “…los recurridos no son los únicos dirigentes, sino que existen otros más que a los efectos de la acción podrían asumir responsabilidades…” (sic).
Al respecto, corresponde señalar que la indicada autoridad judicial no consideró lo establecido por la jurisprudencia constitucional contenida, entre otras, en la SCP 0998/2012, que en torno a la flexibilización de la legitimación pasiva ante la existencia de medidas de hecho señala lo siguiente: “En este entendido, para peticiones de tutela vinculadas con vías de hecho, la parte accionante deberá cumplir con esta exigencia; sin embargo, de manera excepcional y siempre y cuando no sea posible la identificación de las personas demandadas, se deberán flexibilizar las reglas de la legitimación pasiva; empero este presupuesto, debe cumplir ciertos requisitos y además debe responder a fundamentos que aseguren un derecho al debido proceso, tanto para la parte accionante como para la parte demandada a través de este mecanismo tutelar de defensa.
En consecuencia, la acción de amparo en su tramitación debe asegurar la equidad procesal de las partes; por tal razón, para consolidar un equilibrio procesal armónico que respete las reglas de un debido proceso y que asegure la vigencia de una justicia material, la flexibilización excepcional de la legitimación pasiva para vías de hecho debe asegurar en la mayor medida posible un amplio derecho a la defensa de todas las personas que sin haber sido demandadas expresamente o citadas como terceros interesados, pudieran ser afectadas por los efectos de la concesión de tutela.
Por lo señalado, se tiene que la parte peticionante de tutela para el caso de vías de hecho, de manera excepcional podrá activar la tutela sin identificar a la parte demandada cuando por las circunstancias particulares del caso no sea posible una determinación de personas que incurran en vías de hecho; en ese orden, para asegurar una equidad procesal, a las personas que no hayan sido expresamente citadas como demandados y que pudieran ser afectados con los efectos de una eventual concesión de tutela por vías de hecho, no se les aplica el principio de preclusión procesal para la presentación ulterior a la audiencia pública de medios de defensa.
En mérito a lo señalado, las personas que no hayan sido expresamente demandadas en acciones tutelares vinculadas a medidas de hecho, en mérito a esta flexibilización excepcional de la legitimación pasiva para estos casos, y en resguardo de un equilibrio procesal, en cualquier etapa del proceso de amparo, incluso en revisión ante el Tribunal Constitucional Plurinacional, podrán hacer valer sus derechos, debiendo en estos casos ser oídos de manera amplia y admitidos sus medios probatorios en cualquier instancia procesal” (el subrayado es nuestro).
Consiguientemente, en mérito a la referida flexibilización de reglas de la legitimación pasiva, en el caso concreto no correspondía a la Jueza de garantías exigir que en mérito a que los demandados no son los únicos dirigentes de la Junta Vecinal Villa Bolívar “A”, se identifique a los demás, dado que en primer término, corresponde aclarar que la presente acción no está dirigida contra dicha Junta Vecinal -que se encuentra representada por los integrantes de su Directiva, entre los que figuran Gilberto Quispe Chipana y Lucas Jaime Llanos en su condición de Vicepresidente y Secretario de Conflictos de dicha Junta, respectivamente-, sino que los accionantes señalan de manera clara que ambas personas son demandadas no en su mera condición de Dirigentes vecinales, sino por haber encabezado personalmente los hechos violentos. En ese marco, se considera que en el caso que se analiza no es necesario exigir que previamente se identifique a los demás dirigentes de la ya citada Junta Vecinal, dado que los demandados cuentan con la suficiente legitimación pasiva.
En consecuencia, la Jueza de garantías, al denegar la tutela, aunque con otros argumentos, actuó correctamente.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 1293/2016 de 30 de noviembre, cursante de fs. 331 a 335, pronunciada por la Jueza Pública de Familia Quinta de El Alto del departamento de La Paz; y en consecuencia, DENEGAR la tutela impetrada, con la aclaración que no se ingresó al fondo de la problemática planteada.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. Dr. Ruddy José Flores Monterrey
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez
MAGISTRADA