SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0280/2017-S1

De lo mencionado se concluye que hubo lesión a sus derechos fundamentales y garantías constitucionales por lo siguiente: a) Ha cumplido con el art. 41 del referido Reglamento en cuanto a autoriza y/o rechazar y remitir a la unidad jurídica la respectiva solicitud, además que el dominio del hecho en cuanto a la verificación de la documentación le correspondía a otra unidad y a otros actores: b) No se ha cumplido con el principio de juez natural pues al ser un cargo de Gerencia Nacional el que ocupaba y que se encontraba por encima del tercer nivel, correspondía que sea procesado por un abogado independiente y su recurso jerárquico resuelto por el Ministerio de Hidrocarburos y Energía que ejerce tuición; y, c) Ausencia de imparcialidad de la autoridad sumariante, al haber sido inducido por el Presidente Ejecutivo de YPFB para iniciar el proceso sumario en su contra para sancionarlo.

Edwin De la Cruz Troche Autoridad Sumariante de YPFB Santa Cruz, en audiencia señaló lo siguiente; a) La pretensión del accionante es que se deje sin efecto la responsabilidad administrativa que ha sido impuesta en el proceso sumario, lo que implica que el Juez de garantías tendría que revisar todo ese proceso, acto que no le compete realizar, pues corresponde que esa labor sea efectuada por la autoridad competente en proceso contencioso administrativo; b) Solicitó su restitución laboral y el pago de sueldos devengados como si hubiera existido un despido injustificado; empero, no consideró que en el caso en concreto hubo un proceso sumario en su contra en el que ha respetado el debido proceso; y, c) La presente acción tutelar es improcedente dado que no menciona la parte accionante en qué sentido o qué derecho se habría lesionado de manera específica.

El marco normativo glosado advierte que el proceso administrativo tendiente a establecer la existencia o no de responsabilidad administrativa de un funcionario público por acciones, omisiones, por el desempeño funcionario y los resultados obtenidos por el mismo, tiene como base de inicio: a) Una denuncia presentada ante la autoridad sumariante; b) De oficio; c) En virtud de un dictamen emergente de una evaluación de informes de auditoría interna; y, d) En mérito a un informe de auditoría especial; vale decir, que todo proceso sumario administrativo a ser seguido contra un servidor público corresponde que sea iniciado por la autoridad sumariante, siempre que concurra cualquiera de las circunstancias antes anotadas, siendo las mismas las que otorgan validez a ese acto de inicio.

Por otra parte, el art. 67 del DS 23318-A modificado por el DS 26237 estableció que: “I. Las denuncias, informes de auditoría y dictámenes de responsabilidad administrativa que involucren al máximo ejecutivo, los miembros de un directorio, los abogados o auditores internos de una entidad, serán conocidos y resueltos en la fase del sumario por el asesor legal principal de entidad que ejerce tuición, con las facultades previstas y dentro de los plazos señalados en los artículos 21 al 23 del presente reglamento. III. La máxima autoridad ejecutiva de la entidad que ejerce tuición resolverá el recurso jerárquico, en el plazo señalado en el artículo 29 del presente reglamento (…). V. En caso de estar involucrados los Viceministros, Directores Generales, Directores Nacionales, Prefectos, Subprefectos y Corregidores, funcionarios de libre nombramiento así como los auditores internos y abogados de la Presidencia, Vicepresidencia de la República, Ministerios de Estado o Prefecturas del Departamento, se aplicara en cuanto corresponda lo previsto en los párrafos I, II, III y IV que anteceden. A este efecto: a) El sumariante deberá ser un abogado independiente nombrado directamente por el Ministro de la Presidencia de la República. b) Los recursos jerárquicos serán resueltos por el Ministerio de la Presidencia, sin recurso administrativo ulterior”.

De la precitada norma se extrae que en los sumarios administrativos seguidos contra los servidores públicos que ejerzan como máxima autoridad ejecutiva, los que conforman parte de un directorio, los abogados o auditores internos de una entidad pública, se constituye como autoridad sumariante el asesor legal de la entidad que ejerce tuición; empero tratándose de Viceministros, Directores Generales, Directores Nacionales, funcionarios de libre nombramiento, entre otros, que desempeñen funciones en la Presidencia, Vicepresidencia de la República, Ministerios de Estado o “Prefecturas del Departamento” –hoy Gobiernos Autónomos Departamentales”, quien ejerce como autoridad sumariante es un abogado externo contratado por el Ministerio de la Presidencia, correspondiendo conocer el recurso jerárquico, en caso de ser planteado, al titular de la citada autoridad de Estado; vale decir, que la norma de forma expresa ha determinado que determinados funcionarios que pertenezcan a la Presidencia, Vicepresidencia, Ministerios y al nivel de gobierno subnacional departamental, son los únicos a los que corresponde aplicar el parágrafo V del art. 67 del DS 23318-A, modificado por su homólogo 26237.

Sobre ese aspecto, corresponde mencionar que en el Fundamento Jurídico III.3 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, se estableció que el marco normativo que regula la responsabilidad por la función pública, definió que el inicio de todo proceso sumario administrativo contra un servidor público se activa a través: a) De una denuncia presentada ante la autoridad sumariante; b) De oficio; c) En virtud de un dictamen emergente de una evaluación de informes de auditoría interna; y,           d) En mérito a un informe de auditoría especial; vale decir, que todo proceso sumario administrativo a ser seguido contra un servidor público corresponde que sea iniciado por la autoridad sumariante, siempre que concurra cualquiera de las circunstancias antes anotadas, siendo las mismas las que otorgan validez a ese acto de inicio.

De la lectura y revisión del Auto de apertura de sumario administrativo RES EDT 002/2016, se advierte que el mismo en su primer párrafo hace deferencia al memorándum PRS-001/2016, emitido por el Presidente Ejecutivo a.i. de YPFB, en virtud del informe PRS-UTI 010/2016 de 12 de enero, de la Unidad de Transparencia Institucional, instruyendo –a la Autoridad Sumariante− se inicie proceso sumario administrativo contra el accionante y otros, en virtud a que su accionar habría contravenido presumiblemente el ordenamiento jurídico administrativo y las normas que regulan la conducta funcionaria del servidor público; es decir que, el acto sobre el cual se dispuso el inicio de sumario administrativo contra el hoy accionante radica en el memorándum PRS-001/2016.

Corresponde analizar si el citado memorándum se adecua a alguna de las causales de inicio de sumario administrativo, especificadas en el Fundamento Jurídico III.3 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional; en ese antecedente, se tiene presente, que la denuncia en materia administrativa constituye un acto de comunicación escrita u oral, a través del cual se da a conocer a la autoridad procesal administrativa competente la existencia de hechos o conductas que impliquen la contravención al ordenamiento jurídico administrativo y de las normas que regulan la conducta del servidor público, comunicación que otorga la potestad a la autoridad procesal administrativa de activar el mecanismo procesal tendiente a la verificación del hecho o conducta denunciada. Por su parte un memorándum de instrucción constituye un instrumento o mecanismo de comunicación emitido por una instancia o entidad jerárquicamente superior, por el que la instancia receptora se encuentra en la obligación de acatar y cumplir lo dispuesto en esa comunicación.

En ese marco conceptual, se tiene dicho que el memorándum              PRS-001/2016, en base al cual la Autoridad Sumariante de YPFB Santa Cruz, dispuso el inicio de proceso sumario administrativo contra el accionante, no constituye una denuncia como tal, toda vez que en ese memorándum el Presidente Ejecutivo a.i. de YPFB, no puso a conocimiento de la Autoridad Sumariante la existencia de hechos o actos presumiblemente realizados por el accionante y otros, que constituyan contravención al ordenamiento jurídico administrativo y de las normas que regulan la conducta del servidor público; es decir que ,no hubo una exposición de acontecimientos que denoten que la conducta u omisión de los antes nombrados requiera la activación de un proceso sumario administrativo destinado a su comprobación; toda vez que, el contenido y finalidad de ese memorándum era el de instruir a la Autoridad Sumariante de YPFB, a que ésta inicie el referido proceso; vale decir que, ante esa instrucción la Autoridad Sumariante no tuvo otra opción más que cumplir lo dispuesto por su superior, abriendo sumario administrativo a través de Auto de apertura de sumario administrativo RES EDT 002/2016; consecuentemente, el mencionado memorándum no se adecua a la primera causal que posibilita la apertura de sumario administrativo, al no ser en esencia una denuncia.

Si bien es cierto que en el Auto de apertura de sumario administrativo RES EDT 002/2016, se hace referencia al informe PRS-UTI 010/2016, en el que se consignan los hechos y antecedentes de presuntas irregularidades en el proceso de contratación GNRGD-RGSCZ-CDA-13-2014; empero, el mismo no es el documento sobre el cual la Autoridad Sumariante determinó abrir sumario administrativo contra el impetrante de tutela y otros, pues como se tiene referido se procedió a la apertura de ese proceso en virtud del memorándum PRS-001/2016.

Se tiene dicho que otra de las vías de inicio del sumario administrativo, es la actuación de oficio de la autoridad procesal administrativa; vale decir que, el inicio de oficio tiene lugar cuando la autoridad competente durante el desarrollo o transcurso de su actividad procesal advierte la existencia de hechos o actos que impliquen la contravención al ordenamiento jurídico administrativo y de las normas que regulan la conducta del servidor público; en ese antecedente, y teniendo presente que el Auto de apertura de sumario administrativo RES EDT 002/2016, emerge como efecto del cumplimiento del memorándum PRS-001/2016, queda claro que la actuación de la Autoridad Sumariante al emitir el referido Auto, no responde a una iniciativa propia, que pueda ser considerada como inicio de oficio, pues a criterio de esta Sala la instrucción impartida por la MAE de YPFB, no puede ser entendida como una acción de oficio, porque la determinación de apertura de ese proceso no partió de la propia voluntad de la Autoridad Sumariante, por el contrario es el resultado del cumplimiento de esa instrucción, misma que refleja una manifestación de la voluntad la MAE de YPFB, que fue materializada por la Autoridad Sumariante al pronunciar el Auto de apertura de sumario administrativo RES EDT 002/2016; por lo que, el referido memorándum no se adecua a la segunda causal que posibilita la apertura de sumario administrativo, al no ser en esencia un acto de oficio.

Una tercera causal que posibilita la apertura de sumario administrativo contra un funcionario público, es en virtud a un dictamen emergente de una evaluación de informes de auditoría interna; ahora bien, remitiéndonos al art. 17 del DS 23318-A, se entiende que el dictamen en el que se advierta indicios de responsabilidad administrativa es emitido por el Contralor General de la República –hoy Contralor General de Estado− como efecto de la evaluación de los informes de auditoría interna o externa, en los que se adviertan contravenciones al ordenamiento jurídico administrativo por parte de los servidores o ex servidores públicos; por lo que, se entiende que un dictamen es un documento formal que suscribe el Contralor General del Estado una vez finalizado el examen de los estados financieros de una entidad pública; en ese antecedente, del contenido del Auto de apertura de sumario administrativo RES EDT 002/2016, se tiene presente que el sumario administrativo abierto contra el accionante y otros, deviene del cumplimiento del memorándum PRS-001/2016, mas no de un dictamen de responsabilidad en el que el examen de los informes de auditoría interna o externa de la entidad en la que prestó servicios, hayan arrojado indicios de contravención de alguna norma del ordenamiento jurídico administrativo o las que regulaban su conducta como servidor público.

Lo vertido, hace evidente que en el caso en concreto el sumario administrativo seguido contra el accionante y otros, no se generó en un dictamen de responsabilidad administrativa, ni mucho menos se puede considerar que el memorándum PRS-001/2016, haya sido emitido como consecuencia del aviso del Contralor General del Estado, sobre la existencia de indicios de ese tipo de responsabilidad; en ese entendido, queda claro que el mencionado memorándum no se adecua a la tercer causal que posibilita la apertura de sumario administrativo, al no ser en esencia un dictamen.