SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0009/2018

Luis Antonio Revilla Herrero, Alcalde y Pedro Susz Kohl, Presidente del Concejo, ambos del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, mediante memorial cursante de fs. 252 a 304 vta., a través de sus representantes, solicitaron se declare improcedente el recurso planteado, y la constitucionalidad de la Leyes Municipales Autonómicas 012/2011 y 171, como también, la inconstitucionalidad de la Ley 154, únicamente en la frase: “…ni la realizada por empresas unipersonales y sociedad con actividad comercial…”, contra la Disposición Adicional Segunda de la Ley 317 de 11 de diciembre de 2012 –Ley del Presupuesto General del Estado de la gestión 2013–, ratificadas por las Disposiciones Finales Segunda de las Leyes 455, 614, 769 de 11 de diciembre de 2013, 13 de diciembre de 2014 y 17 de diciembre de 2015, respectivamente, para las gestiones 2014, 2015 y 2016 de Presupuestos Generales del Estado; al ser contrarias a los arts. 272, 283, 297.I.2 y 4, 299.I.7, 302.I.19, 323.I, II y III de la CPE; argumentando lo siguiente: 1) El recurrente no cumplió con las condiciones previstas por el art. 24 del Código Procesal Constitucional (CPCo), al omitir señalar todas sus generales de ley inherentes a su profesión, estado civil y generales de las autoridades recurridas, citando únicamente sus nombres y apellidos, con error en el señalamiento del domicilio de las mismas; 2) El recurso carece de objeto porque no fue formulado en contra de la Ley Municipal Autonómica 170 de 16 de marzo de 2016, inherente al “…Plano de Zonificación y Valuación Zonal del Área Urbana del Municipio de Nuestra Señora de La Paz”, respecto a la cual la parte recurrente no expuso con claridad el fundamento de la supuesta inconstitucionalidad ni los agravios que generarían la Leyes Municipales Autonómicas 012/2011 y 171; aspectos que ya no pueden ser subsanados y que motivan la improcedencia del presente recurso; 3) Conforme al art. 135 del CPCo, para la procedencia del recurso se requiere que sea interpuesto por una persona natural o jurídica y que ésta sea afectada por la creación, modificación o supresión de un tributo; es decir, se refiere al sujeto pasivo de la relación jurídico tributaria, que conforme al art. 22 del Código Tributario Boliviano (CTB), es quien debe cumplir con las obligaciones tributarias establecidas normativamente; 4) El ahora recurrente carece de legitimación activa, porque conforme a las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0677/2012 de 2 de agosto y 0048/2015 de 26 de marzo, no es sujeto pasivo contribuyente, sustituto del tributo ni es la persona que deba cumplir con estas obligaciones; 5) La Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, mediante el AC 0089/2016-CA de 20 de abril, pretendería el control normativo infraconstitucional de la Ley 154, porque no corresponde que por la vía de control normativo se realice la interpretación de legalidad ordinaria de la citada Ley respecto al cumplimiento del procedimiento hasta la emisión del informe técnico favorable para la aprobación de un tributo municipal por parte de la Autoridad Fiscal, motivo por el que fue incumplido el art. 26.II del CPCo, puesto que la justicia constitucional no puede verificar disposiciones procedimentales, condiciones, formas y modos de aprobación de impuestos municipales o departamentales; tal el caso de la Ley 154, que es una norma ordinaria y no constitucional, todo conforme establece la jurisprudencia constitucional; 6) De acuerdo al Auto Supremo (AS) 186/2014 de 15 de septiembre, el ahora recurrente debió acudir a la vía del proceso contencioso administrativo, para proponer el debate sobre normas de carácter infraconstitucional y no ante la justicia constitucional; 7) El mecanismo procedimental referido por el ex Ministro de Economía y Finanzas Públicas del Estado Plurinacional de Bolivia, pretende limitar el ejercicio de la autonomía municipal en el desarrollo de su facultad de legislar, sujetando a la decisión de una Autoridad Fiscal el ejercicio del desarrollo normativo municipal, considerando que de acuerdo al art. 323.III de la CPE, la Norma Suprema no se refiere a un procedimiento para la creación o modificación de impuestos departamentales ni municipales, tampoco sobre el informe de la Autoridad Fiscal señalados por el ahora recurrente, suponiendo una extralimitación de sus alcances de una ley ordinaria sobre temas no determinados en la normativa constitucional; 8) El art. 21 de la Ley 154, prevé arbitraria y discrecionalmente que la creación de un impuesto municipal está sujeta a la decisión del Ministro de Economía y Finanzas Públicas que se constituye en la Autoridad Fiscal, generando perjuicio a la entidad municipal, porque limita su autonomía y condiciona si un impuesto debe o no ser legislado, ya que la misma depende de la remisión de un informe aprobatorio, motivos que son inherentes a la improcedencia del presente recurso; 9) Las modificaciones propuestas a la Ley Municipal Autonómica 012/2011, se encuentran en el marco del cumplimento de los principios constitucionales, no afectan al contribuyente en el IMPBI y generarían equidad en el pago del IMTO, aportando a disminuir la defraudación del mismo; 10) De acuerdo al Informe Técnico ATM/UR/SV 1009/2015 de 23 de septiembre, la modificación de referencia no implicaría ningún incremento en el impuesto anual a vehículos automotores, pero si evitaría que la recaudación caiga de manera acelerada como sucedería con el actual modelo de depreciación y valor residual; 11) El ejecutivo municipal propuso modificaciones a los arts. 10 y 21 de la “misma norma legal” sin que la escala impositiva sufra un cambio en la estructura, sino con la modificación de los valores de las alícuotas, a efecto de impedir un incremento al IMPBI; 12) No existiría oposición por parte del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas a los proyectos de modificación de la Ley Municipal Autonómica 012/2011, así como el “Proyecto de Ley” no modificaría los hechos generadores del IMPBI, IMPVAT e IMTO ni otros elementos; 13) La hacienda municipal debe recurrir a múltiples fuentes de financiamiento, entre las cuales los recursos de carácter tributario resultan ser de mayor relevancia, todo para satisfacer las necesidades públicas, en procura del desarrollo económico y garantizar la integración y participación de los ciudadanos en la planificación y desarrollo humano sostenible; 14) La clasificación y definición de impuestos de dominio tributario corresponde a la Asamblea Legislativa Plurinacional, la cual debe basarse en las competencias constitucionales atribuidas a cada uno de los niveles, para evitar una doble tributación. En ese orden, la competencia exclusiva para la creación y administración de impuestos de carácter municipal, es de los gobiernos autónomos municipales en el ámbito de su jurisdicción, pudiendo legislar, reglamentar y ejecutar sin que ningún otro nivel de gobierno deba inmiscuirse en este espacio o condicionar su ejercicio a través de otra ley, como ocurrió con el art. 8 inc. c) de la Ley 154; 15) Conforme al parágrafo III de la Disposición Transitoria Segunda “del proyecto”, resultaría errónea la aseveración respecto a que la nueva depreciación ampliaría los años de vida útil del vehículo automotor, elevando la base imponible del impuesto para aquellos contribuyentes que ya contaban con el valor residual menor desde las gestión 2004; sin embargo, bajo el principio de igualdad todas las personas tienen derechos y deberes, sin que esto suponga que deben aportar los mismos montos, sino mediante una tributación proporcional en función de los ingresos, los bienes y el grado de consumo, por cuanto la modificación del IMPVAT y el cumplimiento del citado principio con relación al nuevo modelo de depreciación, la Ley Municipal Autonómica 171, es aplicable a todos los sujetos pasivos propietarios de vehículos automotores terrestres registrados en la base de datos del Padrón Municipal de Contribuyentes, no generando situaciones económicas desiguales ni otorgando privilegios ni tratos preferenciales, aunque todo cambio y readecuación requiere un período de transición; 16) En cuanto a la incorporación del término “fabricación” en lugar de “modelo”, para la determinación y liquidación del IMPVAT -modificación que afectaría la forma de determinación del impuesto-, mediante Nota ATM/DESP. 0320/2015 de 17 de diciembre, se hizo la aclaración dirigida a la Viceministra de Política Tributaria, indicando que el término a ser utilizado será “modelo” respecto al año de fabricación; 17) La Ley Municipal Autonómica 171, no contraviene el principio de progresividad, porque las modificaciones efectuadas en las escalas y alícuotas del IMPBI, la base imponible de los IMPVAT y al IMTO, no ocasionarían un retroceso ni disminución en los respectivos impuestos; 18) En ninguna parte del proyecto de ley ni en los informes se mencionó el concepto de gestión no vigente, sino que se usó la frase “GESTIÓN VIGENTE”; 19) No se elevará la base imponible del impuesto para contribuyentes que cuenten con un valor residual menor al 20.60%. El porcentaje que se encuentre a la fecha de publicación de la ley modificatoria se mantendrá hasta que el vehículo sea dado de baja, porque fueron sujetos al modelo y tabla de depreciación anterior, en cuanto a la recomendación del factor de depreciación para vehículos de fabricación el 2013, y anteriores aún no registrados, se considera que dichos casos son excepcionales y se deberán a la tabla de depreciación vigente al momento de su registro; 20) La Ley Municipal Autonómica 171, fusionó los dos proyectos de ley enviados al Ministerio antes indicado, ya que ambos motivaron la emisión de un solo informe técnico, cuando conforme a la Ley 154, debieron ser emitidos dos informes correspondientes a cada proyecto enviado; 21) De la comparación entre la Ley Municipal Autonómica 171, y los proyectos enviados, se puede evidenciar que no se trata de ningún tercer proyecto con distinto contenido a los enviados al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas del Estado Plurinacional de Bolivia, por cuanto la citada Ley Municipal Autonómica 171, cumplió con los requisitos previsto por la Ley 154; 22) Tomaron en cuenta las observaciones del informe emitido por el indicado Ministerio representado por el recurrente, mismo que no fue desfavorable porque los proyectos no refirieron a los hechos generadores de los impuestos de dominio municipal ni contiene elementos que ameriten la verificación de cumplimiento de lo dispuesto por el art. 323 de la CPE; 23) No se modificó el art. “21 parágrafo III”, ya que luego de ser revisado mereció un informe favorable en primera instancia por el Ministerio del ramo con la Ley Municipal Autonómica 012/2011; 24) El impuesto por la transferencia debería ser pagado a los gobiernos autónomos municipales, puesto que es de su competencia realizar el cobro de toda aquella transferencia de bienes inmuebles y vehículos que se realice a título oneroso dentro de su jurisdicción, sin importar la forma de adquisición del bien; 25) Conforme a la Ley 154, es competencia del Gobierno “Central” el cobro de Impuesto a las Transacciones (IT) y como competencia del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, el cobro del Impuesto a las Transferencias Onerosas de Bienes Inmuebles y Vehículos; 26) El arrendamiento financiero, que tiene por objetivo final la compra del bien inmueble, debe ser cancelado en los municipios; toda vez que, se trata de una transferencia de la propiedad o titularidad de forma onerosa, aspecto que fue considerado como impuesto municipal mediante la Ley Municipal Autonómica 012/2011, que grava las transferencias a título oneroso dentro de la jurisdicción del municipio de La Paz; 27) El cobro por transferencia, producto de un arrendamiento financiero, no fue objeto de modificación a través de la Ley Municipal Autonómica 171, por lo que al momento de presentar el proyecto de ley en la gestión 2011, el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas del Estado Plurinacional de Bolivia, no emitió observaciones respecto del arrendamiento financiero; 28) La Ley Municipal Autonómica 012/2011, en su totalidad mereció un pronunciamiento favorable por parte del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, respecto al Impuesto Municipal a las Transferencia Onerosas de Bienes Inmuebles y Vehículos Automotores, mediante Informe MEFP/VPT/DGTI/UTTRE 049/2011 de 28 de septiembre, por cuanto los ajustes realizados fueron solo respecto a los parámetros de gestión vencida por gestión vigente y la incorporación de un parágrafo segundo para la interpretación y aplicación de la gestión vigente, transcribiéndose de forma textual los demás parágrafos, cuyos cambios responden a aspectos netamente de forma por la numeración asignada; 29) En cuanto a la impugnación del Artículo Segundo de la Ley Municipal Autonómica 171, por presunta vulneración del art. 123 de la CPE, no sería evidente que el mismo tenga carácter retroactivo, porque resultaría ilógico establecer elementos de cobro antes de que se hubiera configurado el hecho generador del impuesto, además que su aplicación es efectiva a partir de su publicación, determinando el impuesto a pagar de la gestión vigente de cobro, cuyo hecho generado se perfeccionó al 31 de diciembre de 2015; 30) La citada Ley Municipal Autonómica 171, no establecería dos regímenes de depreciación, ya que los vehículos modelo 2014 en adelante, automáticamente ingresarían al nuevo modelo de depreciación, porque la primera depreciación se aplicaría recién para la gestión fiscal 2015, vigente de cobro el 2016, mientras que los modelos 2013, hacia atrás se mantendrían invariables hasta ser equiparados al factor de depreciación inmediata menor de la nueva tabla, siendo una disposición transitoria para no causar una desigualdad y lograr equiparar a los vehículos con el sistema de depreciación anterior con el nuevo; 31) El mismo Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, emite cada año resoluciones supremas que autorizan el inicio de cobro, con las correspondientes características técnicas de los vehículos automotores, tablas de depreciación y demás aspectos para su cobro que son definidos con carácter posterior al cierre de la gestión fiscal; 32) Sería errado establecer que una nueva tabla de depreciación extendería el tiempo de pago de los impuestos y que los ingresos disponibles de la ciudadanía disminuirán como efecto de la aplicación del impuesto, porque según la doctrina, el pago de impuestos es una inversión en el Estado para obtener un retorno a través de las obras y servicios que provee; 33) La modificación del factor de depreciación tampoco puede ser considerada como una medida regresiva, porque sigue existiendo el mismo, que disminuye el valor del vehículo en el tiempo y se mantuvo una depreciación anual aplicable a todos los motorizados sin excepción a partir del modelo 2014, quedando vigentes de los niveles de depreciación alcanzados con el anterior modelo, lo cual garantizaría que la medida no es ni regresiva ni tampoco retroactiva; 34) La retroactividad con efectos favorables al contribuyente casi no plantea problemas constitucionales porque no empeoran la situación del contribuyente, así las normas tributarias no se consideran restrictivas de derechos individuales, por lo que nada impide que tengan alcance retroactivo; 35) El Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, interpuso una acción de inconstitucionalidad contra el art. “8 inc. c)” de la Ley 154, en la frase: “…ni la realizada por empresas unipersonales y sociedad con actividad comercial…”, contra la Disposición Adicional Segunda de la Ley 317, ratificadas por las Disposiciones Finales Segundas de las Leyes 455, 614 y 769, para las gestiones 2014, 2015 y 2016 de Presupuestos Generales del Estado al ser contrarias a los arts. 272, 283, 297.I.2 y 4, 299.I.7, 302.I.19, 323.I, II y III de la CPE, motivo por el que el Tribunal Constitucional Plurinacional, no debería pronunciarse hasta que se resuelva la referida acción de inconstitucionalidad; 36) Las leyes cuestionadas en la referida acción, restringirían, limitarían y excluirían competencias exclusivas de los gobiernos autónomos municipales, tal como determinar el sujeto pasivo del Impuesto Municipal a las Transferencias Onerosas de Bienes Inmuebles y Vehículos Automotores, aspectos que no fueron previstos por el legislador constituyente, desconociendo el legislador ordinario que no tiene la facultad para integrar, excluir o alterar el texto constitucional; 37) Una vez que el nivel central del Estado, emite una denominada ley básica, no puede normar tanto, que no le quede nada sustantivo a los niveles autonómicos, caso que sucedería con la normativa cuestionada, que se extralimitó al alcance de una ley básica porque ingresó al desarrollo legislativo en la identificación de los tipos y sujetos pasivos, la exclusión de los mismos, pretendiendo reglamentar una competencia exclusiva de los gobiernos autónomos municipales, atribuyéndose para sí el impuesto respecto a las empresas públicas, mixtas o privadas u otras sociedades comerciales, cualquiera sea su giro de negocio, cambiando el mismo de municipal y convirtiéndolo en un impuesto nacional; 38) Al tratarse de una competencia exclusiva de los gobiernos autónomos municipales conforme prevé el art. 302.I.19 de la CPE, la legislación debe ser emitida por el municipio y no por el nivel central del Estado, por cuanto no se podría diferenciar elementos constitutivos del IMTO ni excluir a los sujetos pasivos de este impuesto; 39) La Norma Suprema otorga una competencia compartida entre el nivel central del Estado y las ETA, para la regulación de la creación y modificación de impuestos, que son de dominio exclusivo de los gobiernos autónomos municipales y no así para determinar elementos constitutivos de un impuesto de carácter municipal; 40) La normativa cuestionada sería contraria al principio de unidad de materia, por cuanto regulan temas vinculados a materia presupuestaria que es ajena a la tributaria, lo que debió ser regulado en el cuerpo normativo tributario; y, 41) Existiría un riesgo respecto a la temporalidad de una ley presupuestaria destinada a regir sobre la gestión anual en la cual se ejecutará el presupuesto, luego de la cual esa ley ya no tendría efecto alguno en ninguno de sus alcances, porque ya cumplió por completo su cometido.