Expediente: No 3711/2019

FJ.II.2.1 Sobre si la Resolución Administrativa RES. ADM. RA SAN-TCO No 068/2015 de 10 de noviembre de 2015 (que anuló actuados del proceso de saneamiento bajo la modalidad de Tierras Comunitarias de origen (SAN-TCO) correspondiente al predio denominado "Santa Bárbara" hasta el Relevamiento de Información en Campo), así como la Resolución Administrativa RES. ADM. RA SAN-TCO No 042/2016 de 3 de noviembre de 2016 (de habilitación y ampliación del plazo para la ejecución de Relevamiento de Información en Campo), fue de conocimiento de Julio Leigue Hurtado -ahora demandante- y, por ende, si su no presentación a todas las actividades y actos procesales en esta etapa desconoce el debido proceso, el derecho a la defensa e inobserva el principio de transparencia .

Dentro de un proceso de saneamiento, bajo cualquier modalidad, conforme lo dispone el art. 69 de la Ley No 1715, esto es, dentro de un proceso de Saneamiento Simple (SAN-SIM), proceso de Saneamiento Integrado al Catastro Legal (CAT-SAN) o proceso de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen (SAN-TCO), la etapa del Relevamiento de Información en Campo, es una etapa fundamental , por cuanto es en las actividades o trabajos que se realizan en campo, quienes cuentan con derecho propietario, en base a expedientes agrarios, tramitados ante el ex Consejo Nacional de Reforma Agraria o ex Instituto Nacional de Colonización, que culminan con la emisión de un Título Ejecutorial; y/o quienes no cuenten con expedientes agrarios que los respalden, es decir, son únicamente poseedores, tienen la oportunidad de demostrar el cumplimiento de la Función Social (FS) o Función Económica Social (FES), a efectos de que, producto del resultado del proceso de saneamiento, se regularice el derecho de propiedad agraria, consolidando así el derecho propietario sobre su predio o, caso contrario, se retorne a dominio del Estado, disponiendo la reversión del mismo en calidad de Tierra Fiscal. De donde resulta que, la importancia de las actividades que se realizan en la Etapa de Relevamiento de Información en Campo, determina, como deber de todos los propietarios, beneficiarios, poseedores y terceros interesados a intervenir activamente en esta etapa.

Ahora bien, el Instituto Nacional de Reforma Agraria, ante indicios de irregularidades cometidas en ejecución del proceso de saneamiento, se encuentra facultado, de manera potestativa, para disponer de oficio o a denuncia de parte la investigación en gabinete y/o en campo o a través de los medios idóneos que considere pertinente, el inicio de procesos de control de calidad, supervisión, seguimiento y errores del proceso de saneamiento, sobre los procesos de saneamiento sustanciados por las direcciones departamentales del INRA, sin perjuicio de que en éstas ya se hubiera efectuado dicho control, labor que se traduce en la emisión de informes técnico-legales posteriores y complementarios al Informe en Conclusiones y al Informe de Cierre antes de emitir la Resolución Final de Saneamiento, que pueden dar lugar a disponer, si corresponde, por ejemplo a la anulación de actuados del proceso de saneamiento.

En efecto, es reiterada la jurisprudencia agroambiental, basada en lo dispuesto en el art. 266 y Disposición Transitoria Primera del D.S. No 29215, que ha reafirmado la facultad legal y potestativa que tiene el INRA de realizar control de calidad, supervisión, seguimiento e identificación de errores del proceso de saneamiento, en informes técnico-legales posteriores y complementarios al Informe en Conclusiones y al Informe de Cierre antes de emitir la Resolución Final de Saneamiento, con la finalidad de garantizar la legalidad del procedimiento desarrollado y la correcta valoración de cumplimiento de la Función Social o la Función Económica Social y en su caso, conforme lo dispone el art. 266.IV.a) del D.S. No 29215, "IV. Como resultado de la aplicación del control de calidad, supervisión y seguimiento, la Dirección Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, mediante resolución fundada, podrá disponer: a) La anulación de actuados por irregularidades, graves faltas o errores de fondo"

En sentido, la SAP S1a 26/2021 de 06 de julio, sistematizando la jurisprudencia agroambiental reiterada contenida en la SAN S2ª Nº 21/2014 de 10 de junio y la SAP S1ª Nº 02/2021 de 19 de febrero, entre otras, ha señalado que:

"... del marco normativo reglamentario glosado (art. 266 y Disposición Transitoria Primera del D.S. No 29215), así como de la uniforme jurisprudencia agroambiental reiterada citada, se concluye que el Instituto Nacional de Reforma Agraria, a través de su Dirección Nacional, ante indicios de irregularidades cometidas en ejecución del proceso de saneamiento, se encuentra facultado, de manera potestativa, para disponer de oficio o a denuncia de parte la investigación en gabinete y/o en campo o a través de los medios idóneos que considere pertinente, el inicio de procesos de control de calidad, supervisión, seguimiento y errores del proceso de saneamiento, sobre los procesos de saneamiento sustanciados por las direcciones departamentales del INRA, sin perjuicio de que en éstas ya se hubiera efectuado dicho control, labor que se traduce en la emisión de informes técnico-legales posteriores y complementarios al Informe en Conclusiones y al Informe de Cierre antes de emitir la Resolución Final de Saneamiento, que pueden dar lugar a disponer, si corresponde, la anulación de actuados, la convalidación al haberse procedido previamente a la subsanación de las omisiones o errores identificados, la continuidad del trámite y el establecimiento de procesos contra los funcionarios responsables, esto, con la finalidad de garantizar la legalidad del procedimiento desarrollado y la correcta valoración de cumplimiento de la función social o la función económica social". (El resaltado nos corresponde)

En razón a lo señalado, conforme se tiene del punto (I.5.3.de la presente sentencia), el INRA departamental Santa Cruz, producto de la labor de control de calidad, supervisión, seguimiento e identificación de errores del proceso de saneamiento, emitió la Resolución Administrativa RES. ADM. RA. SAN-TCO No 068/2015 de 10 de noviembre, resolviendo: 1) En el punto "Primero", Anular los actuados correspondientes al proceso de saneamiento bajo la modalidad de Tierras Comunitarias de Origen (SAN-TCO) respecto del predio denominado "Santa Bárbara" hasta el Relevamiento de Información en Campo (pericias de campo), por haberse identificado faltas graves, errores y omisiones de fondo que hacían inviable la convalidación de actuados de saneamiento impidiendo su prosecución hasta su conclusión , en una superficie aproximada de 3481.4381 ha al interior del polígono No 502, ubicado en el municipio Ascención de Guarayos, provincia Guarayos del departamento de Santa Cruz, por vulneración de la normativa agraria, tanto las normas técnicas catastrales y Guía de Actuación para el Encuestador Jurídico, en aplicación de los arts. 64 de la Ley No 1715, 266.I y IV.a) y Disposición Transitoria Primera del D.S. No 29215, dejando válidos y subsistentes los vértices de predios colindantes que se encuentren con proceso de saneamiento avanzados o titulados; y 2) En el punto "Segundo", Habilitar y ampliar el plazo establecido en la Resolución Instructoria No R-ADM-TCO-017/99 de 14 de julio de 1999, para ejecutar los trabajos de Relevamiento de Información en Campo del predio "Santa Bárbara",desde el 11 al 21 de noviembre de 2015.

La Resolución Administrativa RES. ADM. RA. SAN-TCO No 068/2015 de 10 de noviembre, que anuló actuados hasta el Relevamiento de Información en Campo, fue precisamente en base al Informe Técnico-Jurídico DDSC-COR-G.INF No 1852/2015 de 4 de noviembre, emitido en la labor del control de calidad correspondiente al predio "Santa Bárbara" (punto I.5.2 de la presente sentencia), informe que sugirió en virtud de lo dispuesto en el art. 266.I y IV.a) del DS N° 29215, anular el proceso de saneamiento hasta el Relevamiento de Información en Campo y habilitar y ampliar el plazo establecido en la Resolución Instructoria No R-ADM-TCO-017/99 de 14 de julio de 1999 para la ejecución de Relevamiento de Información en Campo; por existencia de faltas, errores y omisiones de fondo, asimismo, por borrones, sobrescritos y alteraciones de la Ficha Catastral, información dudosa de la Ficha Catastral, datos contradictorios entre la Ficha Catastral y la Ficha de Registro FES, falta de carta de citación a colindantes, falta de conformidad en Anexos de Actas de Conformidad de linderos, falta de reportes de ajuste de datos GPS, falta de Informe de Relevamiento de Expedientes, falta de informe Multitemporal y plus, que vulneraban la Guía del Encuestador jurídico vigente en su momento, los arts. 2 de la Ley No 1715 y 173.I.c), 238.III.c), 239.II del D.S. No 25763 de 5 de mayo de 2000 (vigente en su momento).

Como se tiene expuesto, si bien en el punto "Segundo" de la Resolución Administrativa RES. ADM. RA. SAN-TCO No 068/2015 de 10 de noviembre, se resolvió " Habilitar y ampliar" el plazo establecido en la Resolución Instructoria No R-ADM-TCO-017/99 de 14 de julio de 1999, desde el 11 al 21 de noviembre de 2015; sin embargo, al no haberse ejecutado estas fechas el Relevamiento de Información de Campo, conforme consta en el Informe Técnico-Legal DDSC-COR-G-INF.No 2668/2016 de 01 de noviembre de 2016 (I.5.6. de la presente sentencia), el INRA, en base a este informe, a través de Resolución Administrativa RES. ADM. RA SAN-TCO No 042/2016 de 3 de noviembre de 2016, resolvió nuevamente habilitar y ampliar el plazo establecido en la Resolución Instructoria No R-ADM-TCO-017/99 de 14 de julio de 1999, correspondiente al polígono No 502, desde el 07 de noviembre al 18 de noviembre de 2016.

En razón a lo expuesto, queda claro que habiéndose realizado efectivamente las actividades y trabajos en campo el 11 de noviembre de 2016 (I.5.10 de la presente sentencia), es decir, en la fecha dispuesta en la resolución administrativa ampliatoria del plazo para la ejecución del Relevamiento de Información en Campo (Resolución Administrativa RES. ADM. RA SAN-TCO No 042/2016 de 3 de noviembre de 2016) y no así un año antes, esto es desde el 11 al 21 de noviembre de 2015, conforme, en principio lo dispuso la resolución que anuló actuados hasta el Relevamiento de Información en Campo (Resolución Administrativa RES. ADM. RA. SAN-TCO No 068/2015 de 10 de noviembre); tiene relevancia constitucional y legal, el hecho que el ahora demandante hubiera tomado conocimiento efectivo de la existencia de la Resolución Administrativa RES. ADM. RA SAN-TCO No 042/2016 de 3 de noviembre de 2016, por cuanto su falta de notificación legal y de publicidad, hubiera incidido en el derecho que tenía de participar activamente en la nueva etapa de Relevamiento de Información en Campo llevada a cabo el 2016, como consecuencia de la nulidad y, por ende, en el derecho que tenía de regularizar su derecho propietario demostrando que cumplió con la Función Económica Social, correspondiente al predio "Santa Bárbara".

Dicho de otra forma, la falta de notificación legal o publicidad de la Resolución Administrativa RES. ADM. RA. SAN-TCO No 068/2015 de 10 de noviembre, que anuló actuados hasta el Relevamiento de Información en campo y habilitó como fecha de realización de los trabajos en campo desde el 11 al 21 de noviembre de 2015, no tiene relevancia constitucional ni legal tampoco incide en perjuicio de los derechos y garantías constitucionales del ahora demandante, por cuanto no se llevó a cabo las tareas en campo el 2015, sino que se ejecutaron el 2016 (11 de noviembre de 2016, específicamente, conforme consta en el punto I.5.10 de la presente sentencia), razón por la cual, las denuncias que realiza el ahora demandante exigiendo incluso notificación personal invocando la aplicación de la SAP 1ª No 86/2019 de 17 de julio de 2019 y, por ende alegando vulneración a sus derechos, carecen de veracidad, toda vez que no se le causó perjuicio alguno.

Bajo ese razonamiento y toda vez que no se llevó a cabo la ejecución de campo fijada en la Resolución Administrativa citada anteriormente, se emitió la Resolución Administrativa RES.ADM.RA SAN-TCO No 042/2016 de 3 de noviembre de 2016 , la misma que fue publicada conforme dispone el art. 70 inc. c) del D.S. N° 29215 que señala: " Las resoluciones de alcance general serán publicadas, en un medio de alcance nacional por una sola vez y radiodifusora local de mayor audiencia definida por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, por un mínimo de tres ocasiones, asegurando su mayor difusión". En efecto, constan las siguientes comunicaciones: a) Edicto Agrario INRA-Santa Cruz de 3 de noviembre de 2016, publicado en el periódico "El Mundo" el 5 del mismo mes y año, cursante de fs. 231 a 232; b) Aviso Público de 3 de noviembre de 2016, con lectura en la Radio Fides Santa Cruz, los días 5, 6 y 7 de noviembre de 2016, conforme consta la factura No 221 de dicha radio emisora, cursante de fs. 233 a 234.

Esta forma de notificación edictal por medios de comunicación escrita y radial, cumple con la legalidad de la publicidad que tienen que tener este tipo de resoluciones administrativas de anulación de actos procesales de saneamiento, por ser de alcance general conforme lo dispuesto en el art. 70.c) del D.S. N° 29215, debido a que ese carácter de generalidad está determinado porque su conocimiento debe alcanzar a propietarios, beneficiarios, poseedores y terceros interesados que tienen derecho a presentarse a esta etapa del proceso de saneamiento.

Adicionalmente a esa forma de notificación edictal por medios de comunicación escrita y radial, que per se (por sí misma) ya cumple con la legalidad de la notificación y publicidad que tienen que tener este tipo de resoluciones administrativas, se notificó por cédula el 07 de noviembre de 2016, al beneficiario Julio Leigue Hurtado -ahora demandante- habiéndose entregado copia de ley a Hernán Zabala A. -vaquero del predio "Santa Bárbara ", diligencia en la que consta la firma de Eladio Uraeza A., Presidente COPNAG y Nolverto Vaca Caguarer, Secretario de Tierra y Territorio C.C.I.Y.-COPNAG (I.5.8.).

A más, Julio Leigue Hurtado, ahora demandante, admite en la presente demanda contenciosa administrativa que no participó en las actividades y trabajos del Relevamiento de Información en Campo que se realizó 11 de noviembre de 2016 (I.5.10 de la presente sentencia), por cuanto -a decir suyo- su predio ya hubiera sido sometido a proceso de saneamiento en el que se le hubiese reconocido la superficie de 3.479.1766 ha; confesando judicialmente de manera espontánea (art. 404. II del Código Procedimiento Civil) con esa afirmación que pese a tener conocimiento de la anulación de actuados y las fechas en las que se realizó el trabajo en campo, no participó ni se presentó por su propia voluntad, ni mucho menos hizo uso de su derecho a la impugnación en contra la Resolución Administrativa RES. ADM. RA. SAN-TCO No 068/2015 de 10 de noviembre.

Esta confesión, denota que el ahora demandante conocía sobre la realización y ejecución de las nuevas tareas en campo, extremo que también se puede advertir del memorial que presentó el 11 de mayo de 2016, mediante Hoja de Ruta DN HRE No 12472/2016 (I.5.5. de la presente sentencia) en la que se refirió y cuestionó precisamente el Informe Técnico Jurídico DDSC-COR-G INF No 1852/2015 de 4 de noviembre de 2015, emitido en la labor de control de calidad de los actuados del proceso de saneamiento que sugirió la anulación de actos procesales hasta la Etapa de Relevamiento de Información en Campo y, en base a la cual se emitió la Resolución Administrativa RES. ADM. RA. SAN-TCO No 068/2015 de 10 de noviembre, que dispuso tal anulación; memorial en el que el ahora demandante, expresamente, en el Otrosí 1º hizo constar que adjuntaba en fotocopia tal resolución, lo que ciertamente supone que tenía pleno conocimiento de su existencia.

Ahora bien, en la carpeta de saneamiento, también consta la Carta de citación por cédula al beneficiario, diligenciada el 07 de noviembre de 2016 (I.5.9), esto es, al ahora demandante para que se presente en el lugar de la propiedad denominada "Santa Bárbara" del 09 al 11 de noviembre de 2016. Esta Carta de Citación, es una forma de comunicación que refuerza la amplia publicidad y conocimiento material que tuvo el ahora demandante de las fechas en las que se realizó el Relevamiento de Información en Campo, conforme consta que se entregó la misma en copia de ley a Hernán Zabala A. -vaquero del predio "Santa Bárbara " y se fijó dicha copia de ley en la puerta de ingreso al predio "Santa Bárbara", con la firma en esta diligencia de Eladio Uraeza A., Presidente COPNAG; cumpliendo así con la finalidad que persigue la Carta de citación, la que conforme lo dispuesto en el punto 9.1 de la Guía del Encuestador de 2004, señala que:

"...tiene por objeto poner en conocimiento de propietarios y poseedores de predios rústicos comprendidos en el área de trabajo, que se encuentra en ejecución el proceso de Saneamiento y los convoca a presentar la documentación respaldatoria de su derecho propietario o situación jurídica, en las fechas establecidas para este efecto. Además a través de este documento se hace conocer a los propietarios y poseedores los objetivos del saneamiento y se solicita su participación activa en la mensura catastral, encuesta y otras actividades de campo".

Asimismo, debe tenerse en cuenta que según la Guía referida:

"Si la persona a ser citada no pudiera ser encontrada en la propiedad, se practicará válidamente en la persona del administrador o encargado del predio . Por su parte si se negara a firmar, se fijara la Carta en la puerta de ingreso al predio. En ambos casos se efectuara en presencia de un testigo vecino del lugar, quien firmara la diligencia junto con el encuestador jurídico. Si el interesado no supiere firmar o se viere imposibilitado de hacerlo se procederá a registrar las huellas dactilares del mismo con la presencia de dos testigos de actuación".

Consecuentemente, de todo lo relacionado y constatado en la carpeta de saneamiento, este Tribunal Agroambiental tiene certeza que no obstante el conocimiento de las fechas en las que se realizaría el Relevamiento de Información en Campo (9 al 11 de noviembre de 2016), el ahora demandante no participó ni se presentó de manera personal sino que fueron su vaquero (Hernán Zabala A.) y sus encargados y ayudantes Gabriel Coimbra Yapa y Fernando Coimbra Melgar, quienes participaron de esta etapa, actuación que además fue presenciada por Eladio Uraeza, como testigo y control social (I.5.10). Por lo mismo, no se lesionó el derecho fundamental y garantía constitucional al debido proceso (art. 115 de la CPE) que también rige al procedimiento de saneamiento; ni el principio de publicidad previsto en los arts. 178 de la CPE y 76 de la Ley No 1715. Por el contrario, el INRA, respetó los derechos del ahora demandante y aplicó correctamente, la "Guía para la verificación de la Función Social y Económico Social", aprobada por Resolución Administrativa No 462/2011 de 22 de diciembre, en su punto 4.4, sobre la "Ausencia del interesado, rechazo o negativa de participar del proceso", que señala:

"Durante la fase del Relevamiento de Información de Campo o Verificación de Campo los interesados que no se apersonen y/o inviabilicen el ingreso a los predios para fines de relevar información de la función social o función económica social, estarán sujetos a la citación del INRA conminando a su participación, de no participar o viabilizar la actividad personalmente o por su representante, el personal a cargo quedará facultado al registro de datos en el formulario que corresponda, basándose en la verificación de datos en campo, información provista de colindantes o terceros del lugar (polígono) y el apoyo en información obtenida a través de instrumentos complementarios y sentando esta observación (sobre la ausencia, rechazo o negativa de la parte )".

Dicho de otra forma, este Tribunal Agroambiental tiene certeza y certidumbre que Julio Leigue Hurtado -ahora demandante- tuvo conocimiento que el proceso de saneamiento (SAN-TCO) respecto al Polígono N° 502, correspondiente al predio denominado "Santa Bárbara", se anuló hasta la Etapa de Relevamiento de Información en Campo (pericias de campo) -producto de la labor del INRA de control de calidad, supervisión, seguimiento e identificación de errores del proceso de saneamiento- y que el hecho de que no hubiere participado activamente y de manera personal en esta etapa fundamental del proceso de saneamiento voluntariamente, cuando su participación era por su propio beneficio, sino a través de sus encargados y vaquero, que como se demostró fueron quienes se apersonaron y firmaron todos los actos administrativos en la Etapa de Relevamiento de Campo, no implica lesión o vulneración alguna a sus derechos fundamentales o garantías constitucionales que ameriten nulidad de obrados.