ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 182/2021. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS (CNDH). 13 DE OCTUBRE DE 2022. PONENTE: NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁNDEZ. SECRETARIO: SULEIMAN MERAZ ORTIZ.

d) Que el particular pueda, en todo momento, conocer la forma cierta de contribuir al gasto público, al ser el legislador y no otro órgano quien precise los elementos del tributo.

121. Por consiguiente, la observancia al principio de legalidad tributaria se traduce en que mediante un acto formal y materialmente legislativo se establezcan todos los elementos para realizar el cálculo de una contribución, fijándolos con la precisión necesaria a fin de que:

1) Se impida el comportamiento arbitrario o caprichoso de las autoridades que directa o indirectamente participen en su recaudación; y,

2) Se genere certidumbre al gobernado sobre qué hecho o circunstancia se encuentra gravado; cómo se calculará la base del tributo; qué tasa o tarifa debe aplicarse; cómo, cuándo y dónde se realizará el entero respectivo y, en fin, todo aquello que le permita conocer qué cargas tributarias le corresponden en virtud de la situación jurídica en que se encuentra o pretenda ubicarse, pues es al legislador al que compete dar a conocer los elementos del tributo, y no así a otro órgano.

122. En concordancia con lo anterior, es pertinente destacar que uno de los elementos esenciales de las contribuciones es la base gravable, la cual fue definida por el Tribunal Pleno en la jurisprudencia P./J. 72/2006, de rubro: "CONTRIBUCIONES. EN CASO DE EXISTIR INCONGRUENCIA ENTRE EL HECHO Y LA BASE IMPONIBLES, LA NATURALEZA DE LA MISMA SE DETERMINA ATENDIENDO A LA BASE."(32)

124. Aunado a ello, la base gravable sirve como elemento de identificación de la contribución, pues en el supuesto de que exista distorsión con el hecho imponible, aquélla podrá revelar el verdadero aspecto objetivo gravado por el legislador y, por ende, cuál es la categoría tributaria que efectivamente se regula, lo que puede incidir en la competencia de la autoridad legislativa.

a) Cuota fija: Son aquellos en los que la ley establece directamente la cantidad a pagar, por lo que no necesitan de elementos cuantificadores para la determinación de la deuda tributaria, de manera que siempre que se actualice el hecho generador del gravamen, el sujeto pasivo debe ingresar la misma cuantía; de ahí que en este supuesto el legislador puede prescindir de la base gravable, o incluso expresarla en términos genéricos.

Las mencionadas contribuciones de cuota fija operan para gravar manifestaciones indirectas de riqueza y, principalmente, la prestación de servicios públicos o el uso y aprovechamiento de un bien del dominio público, como son los derechos, así como cuando se establecen como contraprestación por el beneficio que reporta al contribuyente determinada obra pública (contribuciones especiales o de mejoras), pues el sujeto pasivo debe ingresar la misma cuantía al beneficiarse en igual medida con el hecho generador de la contribución.

b) Cuota variable: En este tipo de impuestos la cantidad a pagar se establece en función de la base imponible, dependiendo de la magnitud en que se pretenda gravar la situación, hecho, acto o actividad denotativa de capacidad contributiva descrita en el hecho imponible, por lo que, en este supuesto, el legislador en ejercicio de su amplia libertad de configuración tributaria, puede utilizar expresiones dinerarias o cualquier otra unidad de medida, según el tipo de contribución de que se trate.

126. En el caso concreto, los artículos 49 y 50 de la Ley de Ingresos del Municipio de Nanacamilpa de Mariano Arista, y 42, primer párrafo, de la Ley de Ingresos del Municipio de Xaltocan, ambas del Estado de Tlaxcala, para el ejercicio fiscal dos mil veintidós, establecen:

127. De los preceptos impugnados se advierte que las comisiones encargadas de la administración de sistemas de agua potable establecerán tarifas para uso doméstico, comercial e industrial, que serán propuestas al Ayuntamiento para que en Cabildo se aprueben o modifiquen.(33)

128. Por otro lado, contemplan el cobro de derechos por servicios que presta la Comisión de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio, y que sus tarifas serán determinadas en el Reglamento del Consejo de Administración de dicha Comisión para posterior ratificación o reforma del Ayuntamiento.(34)

132. Además de la violación al principio de legalidad tributaria, se actualiza una violación al derecho de seguridad jurídica(36) que deriva del artículo 16 de nuestra Carta Magna, pues el contribuyente no sabe a qué atenerse respecto del cobro del derecho de agua potable, drenaje y alcantarillado.

133. Por tanto, lo procedente es declarar la invalidez de los artículos 49 y 50 de la Ley de Ingresos del Municipio de Nanacamilpa de Mariano Arista, y 42, primer párrafo, de la Ley de Ingresos del Municipio de Xaltocan, ambas del Estado de Tlaxcala, para el ejercicio fiscal dos mil veintidós.

134. En similares términos se pronunció este Tribunal Pleno al resolver las acciones de inconstitucionalidad 185/2021, 1/2022 y 5/2022, en sesiones de once y trece de octubre de dos mil veintidós, respectivamente, en las que se declaró la invalidez de diversas disposiciones de Leyes de Ingresos de Municipios del Estado de Tlaxcala para el ejercicio fiscal 2022, por vulnerar el principio de legalidad tributaria al facultar a las autoridades administrativas para fijar las tarifas sobre derechos por el servicio de suministro de agua potable y alcantarillado.

Tema 3. Cobro por obtención de información pública municipal en copia simple, certificada y digitalizada. Artículos 39, fracción XII, de la Ley de Ingresos del Municipio de Ixtacuixtla de Mariano Matamoros; 42, fracción I, en la porción normativa "simples y", de la Ley de Ingresos del Municipio de Nanacamilpa de Mariano Arista; 34 de la Ley de Ingresos del Municipio de San Jerónimo Zacualpan; y, 31, fracciones I, III, IV y V, de la Ley de Ingresos del Municipio de Tlaxco.

135. En el tercer concepto de invalidez la Comisión argumenta que los preceptos impugnados prevén cobros injustificados por la reproducción de información pública en copia simple, certificada, medios magnéticos y digitalización de documentos, lo que vulnera el derecho de acceso a la información y gratuidad reconocidos en los artículos 6o., apartado A, fracción III, de la Constitución Federal, 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

136. Señala que, a diferencia de otros servicios prestados por el Estado, en el ejercicio del derecho de acceso a la información impera el principio de gratuidad, conforme al cual únicamente puede recuperarse el costo derivado del material de entrega, el de envío y certificación; por lo que cualquier cobro debe justificarse por el legislador, a efecto de demostrar que no se impone un gravamen a la información.

137. Manifiesta que los criterios de este Alto Tribunal para estudiar la validez de las disposiciones impugnadas que prevén cuotas por servicios prestados respecto del derecho de acceso a la información, refieren que debe determinarse si éstas se fijaron de acuerdo con una base objetiva y razonable de los materiales utilizados y de sus costos, pues en términos del artículo 134 de la Constitución Federal, los recursos económicos de los que disponen los órganos del Estado deben administrarse con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez.

138. En virtud de que los materiales que adquieren los Municipios para la reproducción de información derivan del derecho de acceso a la información pública, debe hacerse en las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad, entre otras. Además, la obtención de las mejores condiciones tiene como fin que los montos permitan o faciliten el ejercicio del derecho de acceso de la información como lo dispone el artículo 141 de la Ley General de Transparencia y Acceso de la Información Pública.

139. Estima aplicable el criterio de este Alto Tribunal al resolver la acción de inconstitucionalidad 25/2021, en el sentido de que si las tarifas se establecieron en razón de cada hoja, ello era contrario a la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, pues del artículo 141 se extrae que la información se debe entregar de manera gratuita cuando no exceda de veinte hojas simples; sin embargo, contrario a ese parámetro, las leyes de ingresos de Nanacamilpa de Mariano Arista, Tlaxco y San Jerónimo Zacualpan, prevén una cuota a razón de cada hoja y otro monto para cuando exceden de diez.

140. Además, las tarifas de la Ley de Ingresos del Municipio de Nanacamilpa de Mariano Arista tampoco son razonables, porque prevén costos diferenciados por la expedición de copias simples en atención al tamaño de la hoja, es decir, si se trata de tamaño carta u oficio, por lo que carecen de justificación objetiva.

141. Asimismo, los preceptos controvertidos de la Ley de Ingresos de los Municipios de San Jerónimo Zacualpan y Tlaxco realizan una distinción respecto de las hojas adicionales cuando se trata de copias simples, la que en sí misma es desproporcional, pues no existe justificación para que el legislador estableciera un costo por las primeras diez hojas y otro por cada hoja adicional.

142. Señala que la tarifa prevista de la Ley de Ingresos del Municipio de Ixtacuixtla de Mariano Matamoros, relativa a las certificaciones, también resulta desproporcional, dado que el servicio no se limita a reproducir el documento original del que se pretende obtener una certificación, también implica la certificación respectiva del funcionario público autorizado, sin que pueda existir un lucro o ganancia, ya que se debe guardar una relación razonable con el costo del servicio prestado.

143. Adicionalmente –indica– en el Municipio de Tlaxco por la entrega de archivos en medios magnéticos o electrónicos se prevé un cobro de 1 UMA, equivalente a $89.62 pesos, en contravención al parámetro de regularidad constitucional en materia de acceso a la información pública, ya que el legislador local no realizó una motivación reforzada de los costos, tampoco quedó establecida en la norma la posibilidad de que el solicitante pudiera proporcionarlo, lo que cobra relevancia pues en ese supuesto el acceso a la información sería gratuito.

144. Finalmente –aduce– en el Municipio de Tlaxco el cobro por la digitalización adicional por cada hoja será de 0.010 UMA (equivalente a $0.896 centavos), resulta violatorio del principio de gratuidad que rige el acceso a la información pública, toda vez que grava la simple digitalización con base en el número de hojas del documento, pese a que ello no involucra un costo de envío como la mensajería o el correo postal.

145. Para la accionante, en las normas combatidas no se justificó ni se hizo referencia a los elementos que sirvieron de base al legislador para determinar dichas cuotas, esto es, el precio de las hojas de papel, de la tinta para las impresiones o del costo de los dispositivos magnéticos de almacenamiento, entre otros; además, de la revisión de los dictámenes correspondientes tampoco se encontró razonamiento alguno tendente a acreditar los motivos que sirvieron para determinar las cuotas a pagar por la entrega de información que se solicite, siendo indispensable para determinar si las tarifas corresponden o no al costo de los materiales empleados por el Estado para realizar los cobros. 146. Los referidos argumentos resultan fundados.

147. El artículo 6o. apartado A, fracción III, en relación con los preceptos 1o. y 31, fracción IV, todos de la Constitución General,(37) reconocen el principio de gratuidad en materia de transparencia y acceso a la información pública, pues establece que toda persona sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar su utilización, tendrá acceso gratuito a la información pública, a sus datos personales o a su rectificación; asimismo, el numeral 17, primer párrafo, de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, dispone que el ejercicio del derecho de acceso a la información es gratuito y sólo podrá requerirse el cobro por la reproducción y entrega de la misma.

148. Es decir, conforme a tales preceptos el ejercicio del derecho de transparencia y acceso a la información goza de gratuidad, pudiendo cobrarse o generar un costo para el interesado la modalidad de reproducción y la entrega de la información que solicite.

149. Además, de manera orientadora, la Ley Modelo Interamericana sobre Acceso a la Información,(38) dispone:

"5. Toda persona que solicite información a cualquier autoridad pública que esté comprendida por la presente ley tendrá los siguientes derechos, sujetos únicamente a las disposiciones del capítulo IV de esta ley:

"...

"g) a obtener la información en forma gratuita o con un costo que no exceda el costo de reproducción de los documentos.