Suprema Corte de Justicia de la Nación

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 182/2021. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS (CNDH). 13 DE OCTUBRE DE 2022. PONENTE: NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁNDEZ. SECRETARIO: SULEIMAN MERAZ ORTIZ.

Fecha: 03-Mar-2023

V Los Criterios De Justicia Tributaria Son Proporcionalidad O Capacidad Contributiva Y Equidad

82. En suma, la contribución es un ingreso de derecho público creado mediante la ley, destinado al financiamiento de los gastos generales, la que debe gravar un hecho indicativo de capacidad económica para dar un trato equitativo a todos los contribuyentes, obtenido por un ente público (Federación, Estados o Municipios), titular de un derecho de crédito frente al contribuyente.

83. Cabe precisar que la contribución se conforma por distintas especies, mismas que comparten una configuración estructural compuesta por sus elementos esenciales, los que, a su vez, permiten determinar la naturaleza de la contribución y analizar su adecuación al marco constitucional. Dichos elementos esenciales se pueden explicar de la siguiente manera:

a) Sujeto: La persona física o moral que actualiza el hecho imponible y queda vinculada de manera pasiva por virtud del nacimiento de la obligación jurídico-tributaria.

b) Hecho imponible: Es el presupuesto de naturaleza jurídica o económica fijado necesariamente por la ley para configurar e identificar cada tributo, y de cuya actualización depende el nacimiento de la obligación tributaria.

c) Base imponible: Es el valor o magnitud representativo de la riqueza que constituye el elemento objetivo del hecho imponible, y que sirve para la determinación líquida del crédito fiscal una vez que se aplica a dicho concepto la tasa o tarifa.

d) Tasa o tarifa: Es la cantidad porcentual o determinada que se aplica sobre la base imponible para efecto de obtener la determinación del crédito fiscal.

e) Época de pago: Momento o plazo dentro del cual la obligación es exigible y que debe ser cubierta por el sujeto pasivo de la obligación tributaria.

84. Ahora bien, aun cuando los elementos esenciales son una constante estructural, su contenido es variable porque se presentan de manera distinta según la especie de la contribución, lo que dota de una naturaleza propia a cada uno de ellos. En ese contexto, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha señalado que existen diferencias entre los derechos por servicios y los impuestos como especies del género contribución.

85. Los impuestos son contribuciones sobre las que el Estado impone una carga por los hechos o circunstancias que generen las actividades de las personas; mientras que los derechos necesariamente implican un hacer del Estado a cambio del pago que hace el particular para obtener el uso o aprovechamiento de los bienes de dominio público, como el de alumbrado público, o por la prestación de un servicio administrativo.

86. Dicho de otro modo, el hecho imponible en el caso de los derechos lo constituye una actuación de los órganos estatales, y la base imponible se fija en razón del valor o costo que representa el uso o aprovechamiento de los bienes de dominio público o el servicio prestado; mientras que, en el caso de los impuestos, el hecho imponible está constituido por actos que sin tener una relación directa con la actividad del ente público se hace relevante, aunado a la capacidad contributiva del sujeto pasivo.

87. A partir de estos razonamientos con algunas diferencias inherentes a la naturaleza de cada contribución, todas deben someterse a los principios que las rigen y contar con los elementos esenciales, pues de lo contrario no serán consideradas dentro del marco constitucional y tendrán que ser expulsadas del sistema jurídico.

88. En el caso de los derechos por servicios, es necesario que exista una congruencia entre el hecho y la base, esto es, una congruencia en la actividad estatal y la cuantificación de su magnitud, pues de esta manera el tributo será conforme con el principio de proporcionalidad tributaria.

89. Esto es así, porque los derechos por servicios tienen su causa en la recepción de la actividad de la administración pública individualizada, concreta y determinada, con motivo de la cual se establece una relación singularizada entre la administración pública y el usuario, lo que justifica el pago del tributo.(13)

90. Por ello, para la cuantificación de las tarifas en el caso de los derechos por servicios debe identificarse el costo que representa al Estado brindar el servicio público, sin considerar para tal efecto elementos ajenos como la situación particular del contribuyente o en general cualquier otro elemento distinto al costo.(14)

91. Una actuación distinta a la descrita implicará transgredir los criterios de justicia tributaria, a saber, los principios de proporcionalidad y equidad tributarios, pues no se atenderá al costo del servicio prestado por el Estado ni se estará cobrando un mismo monto a quienes reciben el mismo servicio.

92. Además, la congruencia entre hecho y base es una cuestión de lógica interna de las contribuciones que, de no respetarse, dará pie a una imprecisión en torno al aspecto objetivo gravado y la categoría tributaria que se regula, lo que, incluso, podrá incidir en la competencia, pues la autoridad legislativa puede llegar a carecer de facultades constitucionales para gravar un hecho o acto determinado.

93. En otras palabras, la distorsión entre hecho y base conducirá a una imprecisión respecto del elemento objetivo que pretendió gravar el legislador, pues el hecho atenderá a un objeto mientras la base medirá uno distinto. En ese supuesto, el conflicto se deberá resolver atendiendo a la base imponible, pues es el parámetro para determinar el monto que deberá cubrir el sujeto pasivo, ya que la medida que representa es a la que se aplica la tasa o tarifa y revela el aspecto objetivo del hecho imponible gravado por el legislador.(15)

94. Establecido lo anterior, los preceptos de las leyes de ingresos municipales que se controvierten disponen:

95. De la transcripción anterior se desprende que los artículos impugnados contemplan los derechos por recuperación del gasto que genera el Municipio por la prestación del servicio de alumbrado público (DAP), cuyos elementos son:

• Hecho imponible. La prestación del servicio de alumbrado público, consistente en la iluminación de calles, parques públicos, centros ceremoniales, bulevares de entradas a los centros de población, zonas de áreas deportivas, áreas de recreo, paraderos del transporte público, etcétera, durante los trescientos sesenta y cinco días del año, por doce horas nocturnas de forma continua y regular.

• Base. Los gastos que le genera al Municipio la prestación del servicio de alumbrado público, como son: el pago mensual por el suministro eléctrico que se realiza a la empresa suministradora de energía, el mantenimiento, reparación y reposición de la infraestructura, el pago al personal que se encarga del mantenimiento y los gastos para el control interno de la administración del servicio.

• Sujetos. La colectividad que habita en el Municipio (sujetos pasivos), que comprende a aquellos propietarios de predios que sean usuarios registrados en la empresa suministradora de energía, así como lotes baldíos que se beneficien del servicio de alumbrado público en su frente que no tengan contrato con la empresa suministradora de energía.

• Tasa o tarifa. Se obtiene por la división de la base gravable entre el número de usuarios registrados en la Comisión Federal de Electricidad y se obtendrá aplicando la fórmula MDSIAP=SIAP al beneficio que cada sujeto pasivo tenga en metros luz, dependiendo de tres variables: CML públicos (equivale a 0.0481 UMA en el Municipio de El Carmen Tequexquitla; 0.0495 UMA en el Municipio de Ixtacuixtla de Mariano Matamoros; 0.0684 UMA en el Municipio de Tlaxco; 0.0413 UMA en el Municipio de Xaltocan), CML común (equivale a 0.0459 UMA en el Municipio El Carmen Tequexquitla; 0.0473 UMA en el Municipio de Ixtacuixtla de Mariano Matamoros; 0.0658 UMA en el Municipio de Tlaxco; 0.0391 UMA en el Municipio de Xaltocan), y CU (equivale a 0.0388 UMA en el Municipio de El Carmen Tequexquitla; 0.0396 UMA en el Municipio de Ixtacuixtla de Mariano Matamoros; 0.0382 UMA en el Municipio de Tlaxco; 0.0338 en el Municipio de Xaltocan), (16), mismas que a su vez se dividen en seis bloques que sirven para hacer el respectivo cálculo. Así, la forma en que los contribuyentes harán el cálculo del monto a pagar es que dependiendo de la cercanía de la iluminación pública que tienen al frente de su predio, le aplicarán la fórmula de las tres variables (CML públicos, CML común y CU) que se encuentran en la tabla C y automáticamente calcularán su monto mensual, bimestral o anual de acuerdo a la clasificación de los seis bloques (los bloques uno y dos son montos calculados que se pagan bimestralmente y que aplican a viviendas y a negocios o comercios pequeños, respectivamente; los bloques tres al seis son montos mensuales y aplican para industrias y/o comercios pequeños, medianos, grandes y súper grandes, respectivamente).

Es decir, la fórmula que se aplicará a cada sujeto pasivo tiene cuatro aplicaciones, dependiendo los beneficios en metros luz que tenga en su frente:

(i) Si el sujeto pasivo tiene iluminación pública frente a su casa hasta antes de 50 metros en cualquier dirección partiendo del límite de su propiedad o predio aplicará la siguiente fórmula: MDSIAP=SIAP=FRENTE* (CML PÚBLICOS + CML COMÚN) + CU.

(ii) Si el sujeto pasivo no tiene alumbrado público frente a su casa después de 50 metros en cualquier dirección partiendo del límite de su propiedad o predio, aplicará la siguiente fórmula: MDSIAP=SIAP=FRENTE* (CML PÚBLICOS) + CU.

(iii) Si los sujetos pasivos tienen un frente común, ya sea porque se trate de una vivienda en condominio o edificio horizontal y/o vertical, o que el inmueble tenga más de un medio de recaudación contratado y goce de alumbrado público frente a su casa dentro de un radio de 50 metros lineales en cualquier dirección partiendo del límite de su propiedad o predio aplicarán la siguiente fórmula: MDSIAP=SIAP=FRENTE*/NÚMERO DE SUJETOS PASIVOS CONDÓMINOS O QUE GOCEN DE UN FRENTE COMÚN A TODOS* (CML COMÚN + CML PÚBLICOS) + CU.

(iv) Los predios que no cuenten con un contrato en la empresa suministradora de energía y/o predios baldíos que se beneficien del servicio de alumbrado público en su frente, pagarán 3 UMA anuales, que deberán cubrirse con el impuesto predial.

• Época. Mensual y/o bimestral cuando se realice por medio de la empresa suministradora de energía; mensual cuando se realice a través del sistema operador de agua potable; mensual, bimestral y/o anual cuando se realice por la Tesorería por convenio; o anual cuando se trate de predios urbanos, rústicos o baldíos que no cuenten con contrato de energía eléctrica.

96. Asimismo, se establecen tres tablas, la tabla A refleja el Presupuesto de Egresos, es decir, los gastos del presupuesto anual que el Municipio hace para la prestación del servicio de alumbrado público; en la tabla B se reflejan los cálculos para la determinación de tres variables que integran la fórmula MDSIAP=SIAP, como se calculan el CML públicos, CML común y CU; en la tabla C, se hace la conversión de pesos a UMA de las tres variables (CML públicos, CML común y CU), que se encuentran en seis bloques según el beneficio dado en metros luz.

97. Las tablas de los seis bloques, en su columna A, referencian al nivel de beneficio que es calculado con la fórmula MDSIAP 1 hasta el nivel de beneficio MDSIAP 54; en su columna F expresan los metros luz de frente a la vía pública que tiene el sujeto pasivo, y en la columna G se expresa el resultado del monto de contribución dado en UMA, pero en los seis bloques se ocupa la misma fórmula MDSIAP=SIAP. El bloque uno es de aplicación bimestral y corresponde a viviendas; el bloque dos es de aplicación bimestral y corresponde a negocios y/o comercios pequeños; el bloque tres es de aplicación mensual y corresponde a empresas industrial y/o comercial pequeñas; el bloque cuatro es de aplicación mensual y corresponde a empresas industrial y/o comercial medianas; el bloque cinco es de aplicación mensual y corresponde a empresas industrial y/o comercial grandes; y el bloque seis es de aplicación mensual y corresponde a empresas industrial y/o comercial súper grandes.

98. Si el contribuyente considera que el monto de su contribución debe ser menor porque es menor su beneficio dado en metros luz, podrá presentar su solicitud al Municipio para pedir su revisión, para que la tesorería verifique su frente que tiene de beneficio dado en metros luz y reconsiderará su nuevo monto de contribución que deberá pagar en la misma tesorería, dándose de baja de la empresa suministradora de energía para no duplicar el monto de dicha contribución.

99. Finalmente, el Municipio puede convenir con la suministradora de energía eléctrica que los excedentes de la recaudación por concepto de derechos de alumbrado público (DAP) sean devueltos al Municipio para que los aplique en el mantenimiento y administración del sistema de alumbrado público. La tesorería deberá asignar el excedente únicamente para la constante modernización, mejora y mantenimiento de los sistemas de alumbrado público.

100. Como se observa, los artículos impugnados por la Comisión accionante toman en cuenta el gasto que realiza cada Municipio para prestar el servicio de energía eléctrica, mismo que se calcula a través de tres factores (CML públicos, CML común y CU).

101. Sin embargo, para el cálculo de la tasa se toman en cuenta elementos ajenos a dicho gasto, como son el beneficio en metros luz que tiene de frente cada predio –si la luminaria pública se encuentra dentro de un radio de 50 metros partiendo del límite del predio, o, por el contrario, la luminaria se encuentra a más de 50 metros a partir del límite del predio–, el destino del predio –si está destinado a vivienda, negocio y/o comercio pequeño, o empresa industrial y/o comercial pequeña, mediana, grande o súper grande–, y si el predio es urbano, rústico o baldío y no cuenta con contrato de suministro de energía eléctrica con la empresa suministradora.

102. Así, este Pleno advierte que si bien el legislador local estableció como base el costo que le implica la prestación del servicio de alumbrado público, lo cierto es que con la finalidad de determinar el monto a pagar a cargo de los contribuyentes introdujo elementos ajenos al costo a partir del beneficio en metros luz que tiene de frente cada predio, el destino del predio y si el predio no tiene contrato con la empresa que suministra la energía eléctrica.

103. En consecuencia, los preceptos impugnados vulneran los principios de proporcionalidad y equidad tributarios, pues no representan el costo del servicio prestado, lo que implica una presunción de la capacidad económica del contribuyente como se hace en los impuestos. Así como no establecen un mismo cobro a quienes en realidad reciben un mismo servicio, por lo que se genera un trato desigual entre los contribuyentes.

104. Es cierto que del servicio de alumbrado público se benefician los dueños de predios, comercios, negocios, empresas industriales o comerciales; no obstante, también se benefician los peatones y los conductores de los vehículos, sobre quienes no se impone este derecho porque se trata de sujetos indeterminados, lo que refuerza la consideración de que las normas impugnadas contravienen los criterios de justicia tributaria.

105. No obstante lo señalado, cabe destacar que la prestación del servicio de alumbrado público es indivisible, lo que genera que el cobro de derechos sólo sea posible a partir de su correcta determinación con base, por supuesto, en los principios de proporcionalidad y equidad tributaria, respecto de servicios divisibles en los que pueda existir una relación singularizada entre la administración y el usuario y sea posible determinar la relación costo-beneficio para fijar una cuota igual para quienes reciben el mismo servicio.

106. Ciertamente, precisar en qué grado se beneficia cada individuo de la comunidad por el servicio que se presta resulta complicado, por lo que las Legislaturas Estatales tienen la obligación de buscar alternativas para costear la prestación de los servicios municipales, independientemente de que, por regla general, los servicios que prestan los Municipios deben sufragarse a partir de los ingresos que recaudan para la satisfacción de las necesidades colectivas.

107. Cabe precisar que este Tribunal Pleno al resolver la acción de inconstitucionalidad 28/2019, en sesión de treinta de septiembre de dos mil diecinueve, declaró la invalidez de una norma de contenido similar.(17) En ese asunto se preveía una cuota que debía pagarse por concepto de los derechos de instalación, mantenimiento y conservación del servicio de alumbrado público, a partir del destino del inmueble, lo que se estimó contrario al principio de proporcionalidad tributaria, toda vez que no atendía al costo real del servicio proporcionado por el Municipio, sino a la capacidad económica del contribuyente, pues se establecía que ese derecho sería calculado a partir del número de metros del predio, del tipo de destino (residencial, comercial, industrial o turístico) así como de la zona económica en la que se encontrara (primer cuadro de la cabecera municipal, zonas residenciales o turísticas y colonias o barrios populares).

108. Mientras que en la acción de inconstitucionalidad 15/2021,(18) en sesión de dieciocho de noviembre de dos mil veintiuno, se invalidaron diversas normas porque vulneraban el principio de proporcionalidad tributaria, ya que la tarifa por el derecho de alumbrado público se calculaba en función de la clasificación establecida por el legislador entre el domicilio, el predio, las actividades económicas y las zonas definidas en la reglamentación municipal de Acapulco, Guerrero. 109. En la diversa acción de inconstitucionalidad 21/2020,(19) en sesión de veintitrés de noviembre de dos mil veinte, se declaró la invalidez de las normas impugnadas al estimar que eran contrarias al principio de proporcionalidad tributaria, en virtud de que los derechos por el servicio de alumbrado público no atendían al costo real del servicio proporcionado por los Municipios, sino a la situación particular del contribuyente, porque contemplaban que la cuota sería calculada a partir del tipo de destino del inmueble (doméstico, comercio, servicio, industria o baldío). Igualmente, en las diversas acciones de inconstitucionalidad 19/2021,(20) 26/2021(21) y 28/2021,(22) resueltas en sesiones de veinticuatro de agosto de dos mil veintiuno, veintiséis de agosto de dos mil veintiuno y siete de octubre de dos mil veintiuno, respectivamente, se declaró la invalidez de normas de contenido similar, por ser contrarias a los principios de proporcionalidad y equidad tributaria, con motivo de que la tarifa por la prestación del servicio de alumbrado público se fijó a partir de circunstancias que no atendían el valor que representa al Municipio prestar ese servicio sino la capacidad económica del contribuyente que se refleja en función del destino o del tipo de predio.

110. Por las razones expuestas, lo procedente es declarar la invalidez de los artículos 68 de la Ley de Ingresos del Municipio de El Carmen Tequexquitla; 68 de la Ley de Ingresos del Municipio de Ixtacuixtla de Mariano Matamoros; 43 de la Ley de Ingresos del Municipio de Tlaxco; y, 45 de la Ley de Ingresos del Municipio de Xaltocan, todos del Estado de Tlaxcala para el ejercicio fiscal dos mil veintidós.

111. En similares términos se pronunció este Tribunal Pleno al resolver las acciones de inconstitucionalidad 185/2021, 1/2022 y 5/2022, en sesiones de once y trece de octubre de dos mil veintidós, respectivamente, en las que se declaró la invalidez de diversas disposiciones de Leyes de Ingresos de Municipios del Estado de Tlaxcala para el ejercicio fiscal 2022, por ser violatorias de los principios de proporcionalidad y equidad tributaria, al preverse dentro del cálculo de la cuota elementos ajenos al costo real del servicio de alumbrado público.

Tema 2. Cobro por servicio de suministro de agua potable. Artículos 49 y 50 de la Ley de Ingresos del Municipio de Nanacamilpa de Mariano Arista, y 42, primer párrafo, de la Ley de Ingresos del Municipio de Xaltocan.

112. En el segundo concepto de invalidez la accionante aduce que los referidos preceptos transgreden el derecho de seguridad jurídica, así como los principios de legalidad tributaria y reserva de ley, al facultar a las autoridades administrativas para fijar las tarifas de los derechos por el servicio de suministro de agua potable y alcantarillado, las que podrán ser ratificadas o reformadas previamente por el Ayuntamiento en sesión de Cabildo; sin embargo, es una atribución propia e indelegable del Poder Legislativo Local, en virtud del principio de legalidad en materia tributaria.

113. Indica que si bien el derecho por suministro de agua potable y alcantarillado es una especie de contribución cuyo monto puede ser cobrado por los Ayuntamientos para brindar ese servicio público que tienen a su cargo; los cierto es que las disposiciones impugnadas no contemplan un parámetro para la determinación de la tarifa a pagar, lo que deja en incertidumbre jurídica a los contribuyentes sobre el costo real por la prestación del servicio de suministro y mantenimiento de agua y alcantarillado, pues será una autoridad administrativa quien lo determinará cuando defina, apruebe o refrende las propuestas de los organismos municipales en la materia.

114. Lo anterior –dice– se corrobora con el artículo 122 de la Ley de Aguas para el Estado de Tlaxcala, el cual dispone que los organismos operadores elaborarán el proyecto de tarifas correspondientes a la estación de los servicios previstos en dicha ley, y lo someterán a consideración del Ayuntamiento para su aprobación.

115. Para la accionante, las disposiciones impugnadas transgreden el principio de reserva de ley y legalidad tributaria, porque se deja al arbitrio de un órgano administrativo el establecimiento de la tarifa de las contraprestaciónes que deben cubrirse por los servicios relacionados con el suministro de agua potable y alcantarillado. Máxime que el Congreso Local delegó completamente a los Municipios de Nanacamilpa de Mariano Arista y Xaltocan la atribución de determinar el monto que deberán pagar las personas por la prestación de un servicio público sin indicar expresamente en las normas el parámetro o el mecanismo de control objetivo que implica que la determinación del tributo quede a discreción de la autoridad, de tal forma que los contribuyentes usuarios del servicio referido conozcan con certeza las contraprestaciónes que están obligados a pagar.