ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 182/2021. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS (CNDH). 13 DE OCTUBRE DE 2022. PONENTE: NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁNDEZ. SECRETARIO: SULEIMAN MERAZ ORTIZ.

180. Como se aprecia de la lectura de los artículos impugnados, el legislador no proporcionó claridad en torno a los servicios por la búsqueda de documentos en el archivo municipal; tampoco por la expedición de copias simples y certificadas de los documentos existentes en los archivos municipales derivados de las actuaciones de los servidores públicos; y menos aún por la expedición de certificaciones distintas a las anteriores, a fin de establecer con absoluta certeza jurídica si lo gravado encuentra relación con la prestación de servicios relativos al derecho de acceso a la información pública o si se trata de meros derechos ajenos a esa cuestión y que, por tanto, deban sujetarse al parámetro de control constitucional de los derechos en general.

181. Del análisis integral de las leyes de ingresos en cuestión no se advierte que las normas impugnadas regulen aspectos relativos al derecho de acceso a la información, pues en la sección en que se ubican no se señala con precisión que se trate de la regulación de búsqueda y reproducción a raíz del ejercicio de tal derecho y tampoco se aprecia diverso apartado en las leyes de ingresos destinado para ello, para advertir que norman una cuestión distinta.

182. Por ende, ante la incertidumbre causada por la propia legislación en análisis y no lograr establecer con absoluta certeza si gravan aspectos relacionados con el ejercicio del derecho a la información pública, corresponde analizarlas bajo la óptica de los principios de justicia tributaria que rigen a los derechos en general y no conforme al derecho de acceso a la información.

183. Como se indicó, las leyes examinadas esencialmente prevén el cobro por la búsqueda y expedición de copias simples o certificadas de documentos que se encuentran en los archivos del Municipio, también por la expedición de certificaciones, constancias o reposición de documentos, mediante el establecimiento de una tarifa base (en algunos casos de 1 a 5 hojas y en otros de 1 a 10 hojas); también por la búsqueda de documentos que no excedan de tres años, así como una cuota adicional cuando la solicitud exceda de ese límite.

184. Efectivamente, en el artículo 42, fracción I, incisos a) y b), de la Ley de Ingresos del Municipio de El Carmen Tequexquitla, el legislador previó que los derechos causados por los servicios de búsqueda, certificación y expedición de constancias en general se pagarán de la siguiente manera: por la búsqueda y expedición de copia simple de documentos resguardados en el archivo municipal, generado por las dependencias o entidades municipales, de 1 a 5 hojas será de 1 UMA, y 0.15 de la UMA por cada foja adicional.

185. En la Ley de Ingresos del Municipio de Ixtacuixtla de Mariano Matamoros, en el artículo 39, fracciones I, II, IV y V, los derechos causados por los servicios de búsqueda, certificación y expedición de constancias se cobrarán 1 UMA por la búsqueda de documento resguardado en el archivo municipal por los tres primeros años, y 0.28 UMA por año adicional; búsqueda de matrícula de cartilla de identidad militar 1 UMA por los tres primeros años, y 0.28 UMA por año adicional; y certificación de documento resguardado en el archivo municipal 2 UMA. 186. Mientras que, en la Ley de Ingresos del Municipio de Nanacamilpa de Mariano Arista, en el artículo 41, fracción I, se prevé por la expedición de certificaciones o constancias el pago de 1 UMA por las primeras 10 hojas, y 0.02 por cada hoja adicional.

187. Por su parte, el artículo 33, fracción I, de la Ley de Ingresos del Municipio de San Jerónimo Zacualpan, dispone que por la expedición de certificados y constancias en general se causarán derechos equivalentes por búsqueda y copia simple de documentos por hoja 0.1 UMA.

188. En la Ley de Ingresos del Municipio de Tlaxco, su artículo 30, inciso g), contempla por la expedición de certificaciones, constancias o reposición de documentos, el pago de 0.50 UMA por cada copia simple que se expida.

189. En tanto que el numeral 23, fracción I, de la Ley de Ingresos del Municipio de Xaltocan, por la expedición de certificaciones, constancias o reposición de documentos, se causarán derechos equivalentes por búsqueda y copia simple de documentos el pago de 0.75 UMA por las primeras diez hojas, y 0.2 UMA por cada hoja adicional.

190. Tales porciones normativas son contrarias a los principios de proporcionalidad y equidad tributarios, toda vez que los servicios de búsqueda de documentos, expedición de constancias y copias certificadas, además de la mera búsqueda y reproducción, tiene intervención un servidor público en el caso de la búsqueda por la acción misma; en tanto que en la certificación se involucra la cuestión relativa a hacer constar que lo que se entrega es fiel reproducción de lo encontrado, esto es, implica la certificación del funcionario público autorizado, de lo cual se infiere que si la relación que se entabla no puede ser de derecho privado, no puede existir un lucro o ganancia para dicho funcionario, sino que debe guardar una relación razonable con el costo del servicio prestado.

193. Tal criterio se encuentra reflejado en las jurisprudencias P./J. 2/98 y P./J. 3/98 emitidas por este Tribunal Pleno bajo los rubros: "DERECHOS POR SERVICIOS. SU PROPORCIONALIDAD Y EQUIDAD SE RIGEN POR UN SISTEMA DISTINTO DEL DE LOS IMPUESTOS."(49) y "DERECHOS POR SERVICIOS. SUBSISTE LA CORRELACIÓN ENTRE EL COSTO DEL SERVICIO PÚBLICO PRESTADO Y EL MONTO DE LA CUOTA."(50)

194. De manera reciente en las acciones de inconstitucionalidad 51/2021, 33/2021, 75/2021 y 77/2021 este Alto Tribunal sostuvo que para considerar constitucionales las normas que prevén las contribuciones denominadas derechos, las cuotas aplicables deben ser, entre otras cosas, acordes o proporcionales al costo de los servicios prestados y ser iguales para todos aquellos que reciban el mismo servicio.

195. Sentadas estas bases, no se advierte que las cuotas previstas en las normas impugnadas para la búsqueda de información y expedición de constancias y copias atiendan al costo que genera al Municipio la prestación de tales servicios.

196. En la referida acción de inconstitucionalidad 93/2020, se destacó que las Salas de este Alto Tribunal han establecido que la solicitud de copias certificadas y el pago de los correspondientes derechos implica para la autoridad la concreta obligación de expedirlas y certificarlas, de modo que dicho servicio es un acto instantáneo porque se agota en el mismo momento en que se efectúa sin prolongarse en el tiempo.

197. A diferencia de las copias simples que son meras reproducciones de documentos que para su obtención se colocan en la máquina respectiva, existiendo la posibilidad, dada la naturaleza de la reproducción y los avances de la tecnología, que no correspondan a un documento realmente existente, sino a uno prefabricado; las copias certificadas involucran la fe pública del funcionario que las expide, la cual es conferida expresamente por la ley como parte de sus atribuciones.

198. En efecto, se destacó que las Salas de este Alto Tribunal consideraron que la fe pública es la garantía que otorga el funcionario respectivo al determinar que el acto de reproducción se otorgó conforme a derecho y que lo contenido en él es cierto, proporcionando así seguridad y certeza jurídica al interesado; y, a partir de lo anterior, concluyeron que el servicio que presta el Estado en ese supuesto se traduce en la expedición de las copias que se soliciten y el correspondiente cotejo con el original que certifica el funcionario público en ejercicio de las facultades que le confiere una disposición jurídica.

199. También se indicó que a diferencia de lo que ocurre en el derecho privado, la correspondencia entre el servicio proporcionado por el Estado y la cuota aplicable por el acto de certificar no debe perseguir lucro alguno, pues se trata de una relación de derecho público, de modo que para que la cuota aplicable sea proporcional debe guardar relación razonable con lo que cuesta para el Estado la prestación de dicho servicio, en este caso, la certificación de documentos.

200. De dichos precedentes(51) derivó la jurisprudencia 1a./J. 132/2011 (9a.) de la Primera Sala de este Alto Tribunal, de rubro: "DERECHOS. EL ARTÍCULO 5o., FRACCIÓN I, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, AL ESTABLECER LA CUOTA A PAGAR POR LA EXPEDICIÓN DE COPIAS CERTIFICADAS DE DOCUMENTOS, VIOLA LOS PRINCIPIOS DE PROPORCIONALIDAD Y EQUIDAD TRIBUTARIA (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DE 2006).", así como la tesis 2a. XXXIII/2010 de la Segunda Sala, de rubro: "DERECHOS. EL ARTÍCULO 5o., FRACCIÓN I, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA."

201. Las normas analizadas prevén el cobro por la expedición de copias simples y certificadas, así como por la búsqueda de documentos existentes en los archivos de las oficinas municipales; también el cobro por la expedición de constancias y copias certificadas distintas a las anteriores, lo cual constituye un costo injustificado, pues no encuentra una razón objetiva para sostener esos montos.

203. Es cierto que el servicio que proporciona el Municipio no se limita a la búsqueda y reproducción del documento original del que se pretende obtener una certificación o constancia, sino que implica la certificación respectiva del funcionario público autorizado; sin embargo, la relación entablada entre las partes no es de derecho privado de modo que no puede existir un lucro o ganancia para el Municipio, sino que debe guardar una relación razonable con el costo del servicio prestado.

204. De allí que deba declararse la invalidez de los artículos 42, fracción I, incisos a) y b), de la Ley de Ingresos del Municipio de El Carmen Tequexquitla; 39, fracciones I, II, IV y V, de la Ley de Ingresos del Municipio de Ixtacuixtla de Mariano Matamoros; 41, fracción I, de la Ley de Ingresos del Municipio de Nanacamilpa de Mariano Arista; 33, fracción I, de la Ley de Ingresos del Municipio de San Jerónimo Zacualpan; 30, inciso g), de la Ley de Ingresos del Municipio de Tlaxco; y, 23, fracción I, de la Ley de Ingresos del Municipio de Xaltocan, todos del Estado de Tlaxcala, para el ejercicio fiscal 2022.

205. En similares términos se pronunció este Tribunal Pleno al resolver las acciones de inconstitucionalidad 185/2021, 1/2022 y 5/2022, en sesiones de once y trece de octubre de dos mil veintidós, respectivamente, en las que se declaró la invalidez de diversas disposiciones de Leyes de Ingresos de Municipios del Estado de Tlaxcala para el ejercicio fiscal 2022, porque el cobro del servicio no guarda una relación razonable con el costo que implica prestarlo.

206. Finalmente, este Tribunal Pleno considera innecesario analizar el resto de los argumentos de los conceptos de impugnación ante la declaratoria de invalidez total de todas las porciones normativas reclamadas. Apoya esta determinación la jurisprudencia P./J. 37/2004, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ."