DEUDA PÚBLICA MUNICIPAL. EL PRESIDENTE Y EL SÍNDICO DEL MUNICIPIO DE SUSTICACÁN, ZACATECAS, CARECEN DE FACULTADES PARA SUSCRIBIR PAGARÉS CON LA FINALIDAD DE GARANTIZAR EL PAGO DE ESTÍMULOS A LOS INTEGRANTES DEL AYUNTAMIENTO.

105. En este orden de ideas, el Tribunal Colegiado coincide con esta Primera Sala, en cuanto a que un título de crédito, como pudiera ser un pagaré, puede constituir un empréstito; sin embargo, su pronunciamiento, al declarar infundados e inoperantes los conceptos de violación, no tomó en consideración los elementos que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha interpretado del artículo constitucional, como se advierte de la sentencia impugnada:

"... es de señalar que, contrariamente a lo que afirma el Ayuntamiento quejoso, si bien, cuando se contestó la demanda del juicio ejecutivo mercantil de origen, opuso como excepción que una entidad pública, en el caso, un Ayuntamiento Municipal, no podía ser demandado en juicio ejecutivo mercantil, porque no es sujeto de derecho privado, en este caso, como lo es el que se cuente con facultades para suscribir y aceptar títulos de crédito, como los que apoyan la acción ejecutiva mercantil origen de este asunto.

"También lo es que el Juez responsable analizó su excepción y estableció que el presidente municipal y el síndico, sí estaban facultados para suscribir el pagaré base de la acción en el juicio, de conformidad con lo establecido en el artículo 74, fracciones VIII y XII, así como el 78, fracción I, de la Ley Orgánica del Municipio, que prevén que el presidente municipal es el ejecutor de las determinaciones del Ayuntamiento (como la resolución de pagar al actor el bono a regidores), y deberá vigilar que el ejercicio de los recursos públicos municipales se haga con estricto apego al presupuesto de egresos, así como a sus modificaciones aprobadas por el Cabildo; así como autorizar las órdenes de pago a la Tesorería Municipal, que sea conforme al presupuesto, firmándolas mancomunadamente con el síndico.

"Además, el juzgado estableció que el síndico es quien ejerce la representación jurídica del Ayuntamiento en todo tipo de juicios, y también está facultado para autorizar los gastos de la administración pública municipal, así como vigilar el manejo y aplicación de los recursos, de conformidad con el presupuesto correspondiente.

"Es decir, que no podía desconocerse el carácter de las personas que suscribieron el documento, ya que eran los servidores públicos señalados por la Ley Orgánica del Municipio para librar cualquier tipo de orden de pago y que su actuar se derivó de una sesión de Cabildo, celebrada bajo los lineamientos señalados por la Constitución Política del Estado de Zacatecas y Ley Orgánica del Municipio vigente

"En este orden de ideas, el juzgador analizó la excepción en los términos en que fue planteada, ya que expuso los fundamentos legales en que se apoyó para resolver que los suscriptores del pagaré sí tenían facultades para realizar dicho acto."

106. Se aprecia de lo anterior, que el Tribunal Colegiado estimó que los funcionarios estaban facultados para suscribir pagarés en términos de los artículos 74 y 78 de la Ley Orgánica del Municipio del Estado de Zacatecas, y que no se había combatido la determinación de la responsable, en cuanto a que los artículos de la Constitución Federal no se ubicaban en alguna de las excepciones que permite oponer el artículo 8o. de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito en los juicios mercantiles.

107. Sobre ese punto, es importante mencionar que el Municipio es un ente jurídico colectivo de derecho público, regido por lo que establece su marco jurídico, esto es, la Constitución de la República, la particular de cada entidad, la Ley Orgánica Municipal de cada uno de los Estados de la Federación, así como las leyes y reglamentos federales, estatales y municipales.(14) Al ser el Municipio un ente colectivo, el Estado le reconoce atributos como: capacidad, patrimonio, denominación, domicilio y nacionalidad; además, posee dos atributos que la identifican como institución sui géneris en el sistema jurídico mexicano: la libertad y la autonomía.(15)

108. Si bien es cierto que el principio de libre administración hacendaria municipal se encuentra reconocido en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, lo cual significa que el Municipio tiene una libertad para el manejo de hacienda pública; para el caso de contratación de deuda pública, el artículo 117, fracción VIII, constitucional establece una prohibición, salvo el cumplimiento de las exigencias ya referidas.

109. Así, el análisis de los conceptos de violación y agravios impacta dentro de las cuestiones propiamente constitucionales que se abordan en el amparo directo en revisión, pues la afectación al Municipio quejoso deriva de ella; esto es así, ya que, en caso de prevalecer, implicaría una contravención a la interpretación directa del precepto constitucional, tal y como se desprende de la siguiente jurisprudencia de la Segunda Sala, cuyo criterio se comparte:

"REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. DENTRO DE LAS CUESTIONES PROPIAMENTE CONSTITUCIONALES MATERIA DE ESTE RECURSO SE ENCUENTRA LA INTERPRETACIÓN REALIZADA POR LA AUTORIDAD RESPONSABLE O EL TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO DE LA NORMA GENERAL CUYA CONSTITUCIONALIDAD SE IMPUGNA, AL RESOLVER CUESTIONES DE LEGALIDAD. La circunstancia de que con base en el artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, este Alto Tribunal sea el máximo intérprete del Texto Fundamental, no implica que tenga alguna vinculación con la interpretación realizada por los órganos del Estado, incluidos los tribunales ordinarios y los de amparo, lo cual constituye el fundamento constitucional para determinar en última instancia sobre la constitucionalidad o no de la disposición jurídica objeto de control. Así, los pronunciamientos de esta naturaleza encuentran especial sentido en la labor jurisdiccional unificadora de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, destacando al respecto, que dentro de las cuestiones propiamente constitucionales que son materia del recurso de revisión en amparo directo se encuentra la relativa a la interpretación de la autoridad responsable o del Tribunal Colegiado de Circuito de la norma general cuya constitucionalidad se impugna, ya que para determinar si ésta es o no contraria a la Constitución, es preciso que previamente se conozca el significado de dicha norma."(16)

110. En esa medida, la determinación deviene contraria al Texto Constitucional, toda vez que el referido Tribunal Colegiado deja de atender el contenido del artículo 117, fracción VIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

111. Como se explicó, el marco constitucional directamente aplicable al tema del financiamiento, contenido en el artículo referido, se puede identificar en varios apartados, mismos que son los siguientes:

A. La prohibición de obtener endeudamiento externo. Esta prohibición está prevista en el párrafo primero de la citada fracción VIII en comento. Conforme a ésta, se prohíbe a los Estados y Municipios a recibir financiamiento de entidades o personas extranjeras (acreedor o acreditante); en moneda extranjera (independiente de quién funja como acreditante); o cuyo lugar de pago sea el extranjero (con independencia de la nacionalidad de la partes o la moneda en que se pacte la operación).

B. La exigencia de destino necesario del financiamiento. El Constituyente, al normar la facultad de los Estados de acceder a financiamiento, si bien expresamente estableció que éstos podrían acceder a financiamiento, fue muy claro en dejar expedita y circunscrita esta posibilidad a aquellos casos en que el financiamiento fuese destinado para inversiones públicas productivas. Así, el acceder a financiamiento sería constitucionalmente válido sólo de darse esa aplicación a los recursos.

C. El principio de unidad o concentración de las finanzas estatales. Quedó establecido constitucionalmente que el régimen atinente a la deuda que adquiera el Estado sería aplicable a la administración descentralizada.

D. Un esquema de coparticipación legislativo-ejecutivo en materia de endeudamiento. Se estableció un marco de facultades compartidas en la materia entre los Ejecutivos y el Poder Legislativo Estatal, conforme al cual, se definieron facultades, tanto de ejercicio potestativo, como de ejercicio obligatorio para ambos, y procesos de necesaria colaboración y corresponsabilidad.

112. Asimismo, es de señalar que el hecho de que en el citado artículo constitucional se haga referencia a "obligaciones o empréstitos", es una forma nominativa, a través de la cual, se manifiesta que la Constitución pretende regular cualquier estructura o figura jurídica que comprometa el crédito público, sin importar la forma, complejidad o denominación bajo la cual se materialice.

113. En esa medida, los términos "obligación" y "empréstito", en el terreno del crédito público, y para efectos constitucionales, no pueden entenderse, ni limitarse a la connotación que estos términos tienen o pudieran tener en el terreno estrictamente civil o mercantil. Es decir, lo que importa en el terreno constitucional, cuando se habla de deuda pública de los Estados, es que se refiere a toda aquella operación de la que resulta el ingreso de recursos por financiamiento al Estado y un correlativo egreso de recursos públicos para solventar prestaciones que resulten relacionadas.

114. Debe precisarse que no serán materia de análisis los contenidos normativos identificados bajo los puntos primero y tercero, por devenir inaplicables en la especie.

115. En efecto, la prohibición de obtener endeudamiento externo, encuentra su fundamento en el párrafo primero de la fracción VIII del artículo 117 constitucional e impide a los Estados y Municipios recibir financiamiento de entidades o personas extranjeras (acreedor o acreditante); en moneda extranjera (independiente de quién funja como acreditante); o cuyo lugar de pago sea el extranjero (con independencia de la nacionalidad de la partes o la moneda en que se pacte la operación), por lo que si el objeto del juicio ejecutivo mercantil que dio origen al juicio de amparo que ahora se revisa es un título de crédito signado por autoridades municipales que se trató de ejecutar bajo el imperio y jurisdicción de tribunales nacionales, es claro que este requisito no resulta aplicable al caso en concreto.

116. Por lo que toca al principio de unidad o concentración de las finanzas estatales, que se refiere medularmente a que el régimen atinente a la deuda que adquiera el Estado sería aplicable también a la administración descentralizada, no concibe cabida en el asunto que ahora se resuelve, puesto que tal principio acoge a la administración pública como un todo, a efecto de que no se excluya a la administración paraestatal de las actividades, máxime de los financiamientos, del Poder Ejecutivo y, por ende, del Estado mismo. Cuestión que no resulta de interés al análisis del juicio de amparo que se revisa, puesto que, como se ha venido precisando, fueron autoridades del orden municipal del gobierno las que suscribieron el título de crédito, al que se ha hecho referencia con antelación, y no así autoridades estatales o federales.

117. Así las cosas, el análisis a emprender por esta Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación se acota a determinar si es que el pagaré reclamado en el juicio de origen, aunque pudiera llegarse a considerar como empréstito y, por ende, catalogarse como deuda pública, tal como cuenta la doctrina de este Alto Tribunal, cumple con el resto de los requisitos delineados jurisprudencialmente; es decir, si está destinado a una inversión pública productiva y si su suscripción respetó el esquema de coparticipación legislativo-ejecutivo en materia de endeudamiento local.

118. Ahora bien, la exigencia de destino necesario del financiamiento corresponde a la voluntad del Constituyente, al normar la facultad de los Estados de acceder a financiamiento, y si bien expresamente estableció que éstos podrían acceder a financiamiento, fue muy claro en dejar expedita y circunscrita esta posibilidad a aquellos casos en que el financiamiento fuese destinado para inversiones públicas productivas. Así, el acceder a financiamiento sería constitucionalmente válido sólo de darse esa aplicación a los recursos, cuestión que debe relacionarse con el concepto del esquema de coparticipación legislativo-ejecutivo en materia de endeudamiento en el que se estableció un marco de facultades compartidas en la materia entre los Ejecutivos y el Poder Legislativo Estatal, conforme al cual, se definieron facultades, tanto de ejercicio potestativo, como de ejercicio obligatorio para ambos, y procesos de necesaria colaboración y corresponsabilidad.

119. De conformidad con el artículo 78, fracción II, de la Ley Orgánica del Municipio, los síndicos se encuentran facultados para suscribir, en unión del presidente municipal, actos que tengan por objeto la obtención de empréstitos, lo que debe interpretarse en conjunto con lo dispuesto en el artículo 117, fracción VIII, párrafo segundo, de la Constitución, aplicable al caso, pues, como ya se mencionó, prescribe que aquéllos deben destinarse a inversiones públicas productivas.

120. Esclarece, en este sentido, la exposición de motivos que presentó el presidente de la República a la consideración del Congreso de la Unión, mediante la cual, se proponía la reforma constitucional (aplicable en la especie). De esta forma, se aprecia que la referida reforma tenía como objeto fortalecer las haciendas estatales y atender la problemática que el anterior texto constitucional estaba presentado, para poder impulsar el desarrollo regional. Por eso, se flexibilizaban las condiciones en que era permitido a los Estados acceder a financiamiento; pero, al mismo tiempo, se buscaba que el ahora más accesible crédito público fuese ejercido disciplinada, prudente y responsablemente.

121. Se afirmó, en cierta parte de la exposición mencionada, que el propósito de la reforma se manifiesta en las modificaciones al segundo párrafo del artículo 107 constitucional, a fin de ampliar la materia a la que podrán destinarse los empréstitos y otras obligaciones crediticias susceptibles de ser contraídas por Estados y Municipios, con el propósito de fijar las bases de un ejercicio razonable de estas facultades y se proponía que el destino del crédito público estatal y municipal sea la realización de inversiones públicas productivas, con lo cual, se comprendería la situación actual de efectuar, prioritariamente, obras que generen directamente ingresos, y se abrirá la posibilidad de afectarlos a otras obras productivas y al financiamiento de servicios públicos, siempre que en forma indirecta o mediata se generen recursos públicos.

122. Lo anterior se desprende también de la Ley de Deuda Pública para el Estado y los Municipios de Zacatecas, en donde su artículo 5, fracción XIV, define a la inversión pública productiva como: