AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3287/2021. JULIO JÁUREGUI OROZCO. 24 DE NOVIEMBRE DE 2021. MAYORÍA DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS ALBERTO PÉREZ DAYÁN, LUIS MARÍA AGUILAR MORALES, JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS Y JAVIER LAYNEZ POTISEK. DISIDENTE Y P

"III. Se vence el nombramiento respectivo, continúa la relación laboral y por cualquier causa no se renueva dicho nombramiento."

35. Es claro que la citada norma al eximir a las entidades públicas de la formalidad de expedir el nombramiento por cualquier causa, en los que se precise claramente la categoría a la que pertenece el servidor público, para que tenga certeza tanto de las obligaciones como de las prestaciones a que tiene derecho, viola la garantía de seguridad jurídica contenida en el artículo 16 constitucional, que en la parte conducente establece lo siguiente:

"Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento ..."

36. Del citado precepto constitucional se desprende que el derecho a la seguridad jurídica consiste, en que las personas conozcan o tengan certeza sobre su situación jurídica en cualquier supuesto, y sobre las posibilidades con que cuentan para salvaguardar sus derechos; es decir, es la certeza que tiene el individuo de que su situación jurídica no será modificada más que por procedimientos regulares previamente establecidos.

37. Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia 2a./J. 144/2006, emitida por esta Segunda Sala, de rubro y texto siguientes:

"GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA. SUS ALCANCES. La garantía de seguridad jurídica prevista en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no debe entenderse en el sentido de que la ley ha de señalar de manera especial y precisa un procedimiento para regular cada una de las relaciones que se entablen entre las autoridades y los particulares, sino que debe contener los elementos mínimos para hacer valer el derecho del gobernado y para que, sobre este aspecto, la autoridad no incurra en arbitrariedades, lo que explica que existen trámites o relaciones que por su simplicidad o sencillez, no requieren de que la ley pormenorice un procedimiento detallado para ejercer el derecho correlativo. Lo anterior corrobora que es innecesario que en todos los supuestos de la ley se deba detallar minuciosamente el procedimiento, cuando éste se encuentra definido de manera sencilla para evidenciar la forma en que debe hacerse valer el derecho por el particular, así como las facultades y obligaciones que le corresponden a la autoridad."(8)

38. Pues, tratándose de servidores públicos al servicio del Estado, el nombramiento constituye la condición que permite al individuo designado se le apliquen automáticamente una serie de disposiciones generales que le atribuyen una determinada situación jurídica fijada de antemano en cuanto al tipo de su puesto o cargo, sus obligaciones y derechos, la forma de su desempeño, la temporalidad de sus funciones, las protecciones de seguridad social y otros conceptos más, puesto que su entrada como servidor público del Estado está regulada en el presupuesto de egresos; de lo que se infiere la importancia que tiene el nombramiento.

39. En ese sentido, la fracción II del artículo 4o. de la Ley para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios, viola el derecho humano de seguridad jurídica al prever la posibilidad de que el patrón equiparado no expida nombramiento a un empleado a su servicio, porque le impide conocer a este último los términos y condiciones conforme a las cuales se prestarán los servicios para la entidad que lo contrató, y de legalidad, pues no obstante que de acuerdo al artículo 17, fracción IV,(9) de la ley burocrática local, uno de los elementos que debe contener es la temporalidad del nombramiento que al efecto se expida y cuya obligación de entregar al servidor público por la entidad pública que se trate, deriva de lo establecido en el diverso artículo 56, fracción IV, de la citada ley.

40. Resulta aplicable por los motivos que la sustentan la jurisprudencia 2a./J. 106/2017 (10a.),(10) de título, subtítulo y texto siguientes:

"DERECHOS FUNDAMENTALES DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA. SU CONTRAVENCIÓN NO PUEDE DERIVAR DE LA DISTINTA REGULACIÓN DE DOS SUPUESTOS JURÍDICOS ESENCIALMENTE DIFERENTES. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que los derechos fundamentales de legalidad y seguridad jurídica reconocidos por los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se respetan por el legislador cuando las normas que facultan a las autoridades para actuar en determinado sentido encauzan el ámbito de esa actuación a fin de que, por un lado, el gobernado conozca cuál será la consecuencia jurídica de los actos que realice, y por otro, que el actuar de la respectiva autoridad se encuentre limitado, de manera que la posible afectación a la esfera jurídica de aquél no resulte caprichosa o arbitraria. Por tanto, tratándose de normas generales, la contravención a los precitados derechos no puede derivar de la distinta regulación de dos supuestos jurídicos esencialmente diferentes, sino en todo caso, de la ausente o deficiente regulación del supuesto normativo que es materia de impugnación."

41. No obsta a lo anterior, el hecho que en el párrafo segundo del artículo 2o. de la ley burocrática local(11) se establece la presunción de la existencia de la relación de servicio público entre el particular que presta un trabajo personal y la entidad pública que lo recibe, lo cual permite que exista el vínculo laboral independientemente de la expedición del nombramiento correspondiente, puesto que esta disposición tiene la función de proteger a la parte trabajadora ante la eventual falta de un nombramiento que contenga todas las formalidades legales, cuya emisión es una obligación de la parte empleadora.

42. En tal virtud, si la norma cuya constitucionalidad se cuestiona autoriza que las autoridades actúen en forma irregular al momento de contratar a trabajadores, lo anterior infringe el principio de seguridad jurídica que tiende a la limitación del poder público.

43. Por otra parte, esta Segunda Sala ha interpretado en diversos precedentes y jurisprudencias el artículo 123, apartado B, fracción IX, constitucional, en el sentido de que el derecho a la estabilidad en el empleo de los trabajadores al servicio del Estado constituye un principio constitucional; no obstante, dicho derecho no puede entenderse como absoluto para todos los trabajadores, pues debe atenderse a la legislación secundaria que regula los términos y condiciones en que se otorgue.

44. De ese modo, se establece que los trabajadores pueden ser suspendidos o cesados por causa justificada en los términos que fije la ley, de manera que es en ésta donde el legislador puede establecer condiciones para otorgar nombramientos de carácter definitivo o temporal, distinguiendo entre los tipos de trabajadores.

45. Es decir, en dicha fracción está contenido el principio de estabilidad en el empleo de los trabajadores burócratas, el que se sustenta en la certeza jurídica de no ser cesados ni suspendidos de su trabajo, a menos que incurran en alguna causa de cese prevista en la ley; de manera que la estabilidad es el derecho constitucional de continuar en ocupación laboral, sin mayor condición que no incurrir en alguna causa de cese.

46. Sin embargo el artículo 4o., fracción II, de la Ley para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios, al facultar al patrón equiparado, sin razón que lo justifique, para no expedir nombramiento a los trabajadores a su servicio, tiene como consecuencia que éstos desconozcan los términos y condiciones en que prestan sus servicios, lo que los ubica en un estado de incertidumbre y en una situación desventajosa, ante el desconocimiento de sus derechos laborales y, entre éstos, de manera primordial, el de estabilidad en el empleo.

47. Para poder establecer los derechos de un trabajador burocrático debe existir un nombramiento que defina la situación jurídica en que prestará sus servicios, es decir, se le contratará como empleado de base, de confianza o de cualquier otra naturaleza.

48. Además, la expedición del nombramiento concretiza en la esfera jurídica del empleado el cúmulo de derechos y obligaciones inherentes al puesto designado, la temporalidad de sus funciones, la protección de seguridad social, entre otras.

49. En consecuencia, es necesario conocer si la plaza en que se otorga un nombramiento temporal está vacante, es definitiva o es temporal, si tiene titular o no, o si fue creada por determinado tiempo y para cierto objetivo, porque sólo así podrá establecerse si el patrón equiparado otorgó legalmente el nombramiento en función del tipo de plaza y, por ende, la generación o no del derecho a la estabilidad en el empleo.

50. En razón de lo anterior, si bien es cierto que los trabajadores al servicio de los Estados tienen una legislación especial que regula sus relaciones de trabajo, cuyos derechos y obligaciones derivan tanto del apartado A, como del apartado B del artículo 123 constitucional o inclusive pueden hacerlo de manera mixta; y que otorga facultades para que las entidades federativas realicen legislaciones adecuadas a su realidad para poder regular dichas relaciones jurídicas.

51. Sin embargo, esa facultad establecida en los artículos 115, fracción VIII, y 116, fracción VI, de la Constitución, que autoriza a los Poderes Legislativos de cada entidad federativa para expedir leyes que rijan las relaciones de trabajo entre los Municipios, los Estados y sus trabajadores, debe hacerse siguiendo las bases que establecen ambos apartados del indicado artículo 123; es decir, las Legislaturas Locales tienen libertad de configuración legislativa en lo que no contravengan las disposiciones constitucionales. Así se pronunció esta Segunda Sala en la jurisprudencia 2a./J. 68/2013 (10a.), de título, subtítulo y texto siguientes:

"TRABAJADORES AL SERVICIO DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS. LAS LEGISLATURAS LOCALES TIENEN LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA PARA REGULAR SUS RELACIONES LABORALES EN LO QUE NO CONTRAVENGA LAS DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES. De los artículos 115, 116, fracción VI, 123, apartado B y 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de sus diversos procesos de reforma, se concluye que el Constituyente dejó en manos del legislador estatal la creación de leyes de trabajo que regulen las relaciones laborales con los trabajadores al servicio de cada entidad federativa. En este sentido, no se obligó a los congresos locales a reproducir el contenido íntegro de las leyes reglamentarias de cada apartado del artículo 123 constitucional, pues de lo contrario, no se respetaría el Estado federado, sino que se impondría indiscriminadamente la aplicación de leyes federales bajo un inexistente concepto de ‘ley estatal’. Consecuentemente, las legislaturas locales tienen libertad de configuración legislativa en lo que no contravenga las disposiciones constitucionales, sin que tengan la obligación de ajustar su legislación a las leyes federales reglamentarias del artículo 123 constitucional."(12)

52. En tal virtud, si de los preceptos que se han hecho mención en líneas anteriores se desprende que el acceso al derecho a la estabilidad en el empleo depende de la naturaleza de las funciones que ejerce la persona trabajadora y de la temporalidad en el cargo, es desacertada la determinación a que llegó el Tribunal Colegiado, pues lo dispuesto por el artículo 4o., fracción II, de la Ley para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios, restringe este derecho para aquellos trabajadores burocráticos que no contaran con un nombramiento por escrito. Esto es así, en tanto que dicha norma permite que, al término del periodo constitucional de una administración municipal, las personas trabajadoras en esta situación sean cesadas sin responsabilidad para la administración entrante, independientemente de la naturaleza de las funciones que ejercen, lo que torna nugatoria su prerrogativa de ser reinstaladas o indemnizadas en caso de despido injustificado.

53. Igualmente sucede en el caso de los trabajadores que ejercen funciones de base en plazas por tiempo determinado, la falta del nombramiento por escrito pone en riesgo su acceso al derecho a la estabilidad en el empleo, porque carecen de documento idóneo para acreditar los periodos laborados con anterioridad para que éstos sean computados para los efectos precisados en el artículo 7o. de la ley burocrática local. Por lo anterior, se afirma que, en contravención al artículo 123, apartado B, fracción IX, de la Constitución, la norma analizada tiene el efecto de excluir a ciertos trabajadores de la estabilidad en el empleo por cuestiones ajenas a la naturaleza de sus funciones.

54. En esas condiciones, estimar constitucional la fracción II del artículo 4o. de la Ley para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios, conllevaría apartarse del principio de estabilidad en el empleo que se privilegió como un derecho de los trabajadores, pues con ello cualquier servidor público por el simple hecho de no contar con nombramiento, podrá ser cesado sin responsabilidad para el ente patronal, aunque sus funciones fueran de base o definitivas, y se haría nugatoria la prerrogativa de ser reinstalados o indemnizados en caso de despido injustificado, ante la falta de ese documento que en teoría debe regir la relación laboral y que determina los términos y condiciones en que esta última se desarrollará.

55. En otro orden de ideas y en suplencia de la queja deficiente, esta Segunda Sala encuentra que la reforma de veintiséis de septiembre del dos mil doce a la Ley para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios, tuvo el propósito de salvaguardar las finanzas públicas y contrarrestar malas prácticas de las entidades gubernamentales.

56. Al respecto, debe señalarse que al sostenerse en la exposición de motivos que con el nuevo texto del artículo 4o. de la ley burocrática jalisciense, el legislador local intentó mitigar los estragos financieros ocasionados al erario público por la práctica de los titulares de las entidades públicas de no definir la categoría a la que pertenecían los servidores públicos contratados ni la temporalidad del encargo, ya sea ante la ausencia de un nombramiento, o bien, cuando no se estableciera el carácter del servidor público de conformidad con el artículo 3o. de la ley en comento. Lo anterior, porque en tales escenarios se entendía que la relación laboral era indefinida, incluyendo los casos de los servidores públicos que no cumplían con los requisitos para adquirir la estabilidad en el empleo, ocasionándose un crecimiento desproporcionado de las nóminas públicas. Por tanto, se determinó que, en ausencia de nombramiento, se entendería que éste era temporal y concluía con la salida del titular de la entidad pública respectiva.

57. De lo expuesto, se advierte que la reforma al artículo 4o. de la Ley para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios perseguía una finalidad constitucionalmente válida, esto es, velar por la estabilidad de las finanzas públicas locales, tal como lo prescribe el segundo párrafo del artículo 25 constitucional.(13)

58. No obstante ello, por lo que respecta a la idoneidad de la medida analizada y a fin de resolver atendiendo al principio de mayor beneficio para el recurrente trabajador, se toma en consideración el criterio sustentado en la tesis 1a. CCLXVIII/2016 (10a.),(14) de título, subtítulo y texto siguientes:

"SEGUNDA ETAPA DEL TEST DE PROPORCIONALIDAD. EXAMEN DE LA IDONEIDAD DE LA MEDIDA LEGISLATIVA. Para que resulten constitucionales las intervenciones que se realicen a un derecho fundamental, éstas deben superar un test de proporcionalidad en sentido amplio. Lo anterior implica que la medida legislativa debe perseguir una finalidad constitucionalmente válida, lograr en algún grado la consecución de su fin y no limitar de manera innecesaria y desproporcionada el derecho fundamental en cuestión. Por lo que hace a la idoneidad de la medida, en esta etapa del escrutinio debe analizarse si la medida impugnada tiende a alcanzar en algún grado los fines perseguidos por el legislador. En este sentido, el examen de idoneidad presupone la existencia de una relación entre la intervención al derecho y el fin que persigue dicha afectación, siendo suficiente que la medida contribuya en algún modo y en algún grado a lograr el propósito que busca el legislador. Finalmente, vale mencionar que la idoneidad de una medida legislativa podría mostrarse a partir de conocimientos científicos o convicciones sociales generalmente aceptadas."

59. Así, una medida legislativa es idónea si tiende a alcanzar en algún grado los fines perseguidos por el legislador. En este sentido, el examen de idoneidad presupone la existencia de una relación entre la intervención al derecho y el fin que persigue dicha afectación, siendo suficiente que la medida contribuya en algún modo y en algún grado a lograr el propósito que busca el legislador.

60. Ante ello, a juicio de esta Segunda Sala lo dispuesto en la fracción II del artículo 4o. de la ley burocrática jalisciense no supera esta etapa del test de proporcionalidad, puesto que no logra salvaguardar las finanzas públicas de los Ayuntamientos ni contrarrestar los efectos perniciosos causados por la omisión de expedir nombramientos a todas las personas que ahí laboran.

61. El precepto bajo análisis prevé que, cuando alguna entidad pública no expida al servidor público el nombramiento correspondiente al trabajo que desempeña, se entenderá que éste es por tiempo determinado y tiene como fecha cierta de vencimiento el día en que finalice el periodo constitucional de la administración que lo contrató. Lejos de corregir malas prácticas de los titulares de las entidades públicas, resulta contraproducente, pues incentiva que las autoridades no expidan nombramientos, lo cual es obligatorio de acuerdo con la misma ley. Además, no resuelve a cabalidad la indeterminación de la situación jurídica de la persona trabajadora, ya que nada establece sobre la calidad que tiene la persona servidora pública, es decir, si ésta se desempeña como trabajadora de base o de confianza. Es preciso reiterar que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 17 de la ley burocrática jalisciense, los nombramientos deben contener, entre otras cuestiones: el puesto a desempeñar, el número de plaza que le corresponde o, en su defecto, la partida presupuestal de donde se le paga; el carácter del nombramiento y su temporalidad, de acuerdo con la naturaleza de su función, y la vigencia, si el carácter del nombramiento lo requiere. A la luz de lo anterior, la disposición bajo análisis propicia prácticas irregulares en la contratación de servidores públicos y genera mayor incertidumbre en el ejercicio de las finanzas públicas de los Ayuntamientos.

62. Asimismo, tal como se concluyó anteriormente, la disposición bajo examen excluye injustificadamente a ciertos trabajadores del derecho a la estabilidad en el empleo. Aunque aparentemente permite que se disuelvan vínculos laborales sin responsabilidad para la parte empleadora (lo cual permite la erogación de menos recursos para el pago de indemnizaciones), a largo plazo, esta disposición puede causar estragos a la estabilidad de las finanzas de las entidades públicas derivados de eventuales condenas en juicios laborales en los que se determine que existieron despidos injustificados. Lo anterior, toda vez que este Alto Tribunal ha sostenido en repetidas ocasiones que el carácter de los servidores públicos y la temporalidad de sus nombramientos no pueden establecerse arbitrariamente, sino que tienen que estar justificados a la luz de las funciones que éstos ejercen, independientemente de lo dispuesto en los nombramientos o en las disposiciones legales aplicables.(15)

63. Ahora bien, en el mismo proceso legislativo se reformaron diversas disposiciones que, a diferencia del precepto declarado inconstitucional, sí resultan idóneas para procurar la estabilidad y el correcto funcionamiento de las finanzas de las entidades públicas del Estado de Jalisco y no vulneran los derechos de los trabajadores burocráticos. A manera de ejemplo se señalan las modificaciones al artículo 17 de la ley burocrática local para incluir: I) la exigencia de que en el nombramiento se establezca el número de plaza que corresponde al puesto, o bien, la partida presupuestal de donde se le paga; II) el requisito de que los nombramientos se realicen en duplicado para entregarle una original al servidor público; III) el mandato de que las modificaciones a los nombramientos consten por escrito y obren en el expediente laboral del servidor público, y IV) la obligación de que se subsanen a la brevedad posible los nombramientos que no cumplan con los requisitos de ley y la consecuente hipótesis de responsabilidad administrativa para el servidor público que no expida un nombramiento en términos de la legislación aplicable.

64. Por lo anteriormente expuesto, esta Segunda Sala estima que la norma bajo análisis no supera el examen de idoneidad para garantizar el fin constitucionalmente válido perseguido y, por tanto, constituye una restricción no justificada a los derechos de los trabajadores burocráticos a la seguridad jurídica y la estabilidad en el empleo.

65. En similares términos se resolvieron los amparos directos en revisión 416/2020 y 3128/2020, fallados en sesión de veinticinco de noviembre de dos mil veinte(16) y diez de marzo de dos mil veintiuno,(17) respectivamente.