AMPARO DIRECTO 5/2013. 13 DE MARZO DE 2014. UNANIMIDAD DE VOTOS. PONENTE: LIVIA LIZBETH LARUMBE RADILLA. SECRETARIO: JOSÉ ADAM AZCORRA PUC.

Omisión de la responsable en llevar a cabo un análisis ex officio del artículo 131 del código adjetivo local.

En suplencia de la queja deficiente, como previene el artículo 79, fracción VI,(8) se advierte que la Sala responsable al emitir el acto reclamado omitió interpretar el artículo 131 del Código de Procedimientos Civiles para el Estado Libre y Soberano de Quintana Roo, en sentido amplio y de conformidad con el artículo 17 de la Constitución, que prevé el principio de acceso a la justicia.

Es así, pues dicho dispositivo ordena que operará la caducidad transcurridos ocho meses de inactividad procesal, sin prever expresamente si dicha sanción procesal sólo debe recaer en los contendientes mientras exista una carga procesal que requiera su intervención y no por una simple inactividad del órgano jurisdiccional.

En efecto, como más adelante se verá, la responsable omitió interpretar de conformidad con la Constitución el referido artículo 131 del consabido código (anterior a las reformas) dando con ello lugar a una posible infracción a los derechos fundamentales de igualdad procesal y de acceso a la justicia previstos en los artículos 16 y 17 de la Constitución, así como también por lo dispuesto en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Pacto de San José de Costa Rica, en sus artículos 8 y 25.

Es así, pues con motivo de la aludida reforma, el artículo 1o. constitucional consagró la existencia y protección de los derechos humanos o fundamentales en los siguientes términos:

"Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece. Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia. Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley. ..."

El primer párrafo del artículo 1o. de la Carta Magna incorpora como materia de protección por parte del Estado a los derechos humanos reconocidos por la misma y por los tratados internacionales en los que el Estado Mexicano sea parte, así como las garantías para su protección, entendiéndose por éstas todos los mecanismos, medios y procedimientos establecidos para lograr la efectiva salvaguarda de los derechos en cuestión.

Lo anterior sienta las bases de dos principios fundamentales que rigen la interpretación de las normas relativas a los derechos humanos: (i) el de interpretación conforme, consistente en que dichas normas deberán interpretarse siempre de acuerdo con los postulados de la Carta Magna y los tratados internacionales, en materia de derechos humanos; y, (ii) el principio pro homine (o pro personae), que conlleva la idea de que siempre deberá optarse por la interpretación de las normas relativas a los derechos humanos que resulte más favorable a la persona en su contexto más amplio. Es decir, implica la aplicación preferente del ordenamiento que contemple un mayor beneficio al gobernado respecto de sus derechos humanos.

Es aplicable a lo anterior, la tesis XXVII.1o.(VIII Región) 2 K (10a.), sustentada por el Primer Tribunal Colegiado Auxiliar de la Octava Región, de rubro y texto siguientes:(9)

"SUPLENCIA DE LA QUEJA EN EL JUICIO DE AMPARO. PROCEDE CUANDO EL JUZGADOR ADVIERTA LA VIOLACIÓN DE DERECHOS HUMANOS. De acuerdo con el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su texto vigente a partir del once de junio de dos mil once, todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, están obligadas a promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos establecidos en aquélla y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, interpretando las normas relativas a esos derechos de conformidad con dichos ordenamientos (principio de interpretación conforme) favoreciendo en todo tiempo a las personas con la protección más amplia (principio pro homine). Lo anterior, entre otros, de conformidad con los principios de interdependencia e indivisibilidad, de los cuales se desprende que los derechos humanos se interrelacionan y dependen recíprocamente unos de otros y tienen como origen común la dignidad humana, por lo cual no es procedente relegar algunos para conceder prioridad a otros ni puede existir jerarquía entre ellos, lo que significa que todos los derechos humanos deben ser objeto de protección sin distinción alguna. En atención a lo anterior y de conformidad con el artículo 103 de la Carta Magna, a las autoridades jurisdiccionales que conozcan del amparo les corresponde con mayor énfasis, en razón de sus funciones de impartición de justicia y atendiendo al objeto del citado juicio, ‘proteger’ y ‘garantizar’ los derechos humanos en las controversias sometidas a su competencia. Por su parte, los artículos 8 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y 25.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, establecen que toda persona tiene derecho a un recurso ‘efectivo’ ante los tribunales competentes, que la amparen contra los actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución y esos instrumentos normativos. Asimismo, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido en la tesis P. LXVII/2011 (9a.), de rubro: ‘CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN UN MODELO DE CONTROL DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDAD.’, que los Jueces están autorizados para realizar un control de convencionalidad ex officio, esto es, con independencia de que las partes lo invoquen, pues dicha facultad no debe quedar limitada exclusivamente por las manifestaciones de los accionantes en cada caso concreto. En observancia de todo lo anterior, cuando el juzgador de amparo advierta que la norma general, acto u omisión reclamada de la autoridad responsable vulnera los derechos humanos del quejoso, debe abordar el estudio de esa violación, con independencia de que las partes invoquen o no dicha infracción en sus conceptos de violación o agravios, pues de esta manera se favorece el acatamiento de los principios señalados y se resguarda el efecto útil del juicio de amparo como medio para proteger y garantizar los derechos fundamentales, sin soslayar, desde luego, los presupuestos necesarios para suplir la deficiencia de argumentos, tales como que el juzgador tenga competencia, que el juicio sea procedente y que se respete la litis planteada. Esta suplencia complementa la prevista en la Ley de Amparo, ya que revela mayores alcances en cuanto al sujeto, al proceder en favor de cualquier persona y no sólo en beneficio de determinados individuos, circunstancia que, sin embargo, no torna inoperante el beneficio regulado en dicha ley, pues éste reviste una protección más amplia en cuanto al objeto, debido a que no se limita a violaciones de derechos humanos en materia de constitucionalidad y convencionalidad, sino también de legalidad. Lo anterior deja entrever que si bien ambas clases de suplencia pueden concurrir en ciertos casos, en otros puede resultar procedente una u otra, de manera que la contemplada en la Ley de Amparo sigue teniendo plena eficacia en los supuestos que prevé."

Ahora bien, la obligación de respetar los derechos humanos que deriva de dicho párrafo no se limita a cierta clase de autoridades públicas, sino a todas éstas en general, en el ámbito de sus respectivas competencias, además de que su actuación no debe sustraerse al simple respeto, sino a la promoción, protección y garantía de dichos derechos en la forma más amplia que lo permita el orden jurídico.

Para tener una idea clara de cada una de las posturas que toda autoridad debe asumir con respecto a los derechos humanos, cabe transcribir la definición de los conceptos mencionados en el párrafo anterior.(10)

Ahora bien, en relación con los derechos humanos, al Poder Judicial de la Federación corresponde la responsabilidad que deriva del artículo 103, fracción I, de la Constitución, que establece:

"Artículo 103. Los tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite: I. Por normas generales, actos u omisiones de la autoridad que violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección por esta Constitución, así como por los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte."

Como se ve, si bien es cierto que en principio los tribunales de la Federación deben observar todas las conductas que en relación con los derechos humanos corresponden a cualquier autoridad, también lo es que en atención a su ámbito especial de competencia, consistente en resolver toda controversia que se suscite por normas generales, actos u omisiones de la autoridad que violen los derechos humanos, tienen especial relevancia los actos consistentes en proteger y garantizar esos derechos.

En efecto, de conformidad con el precepto constitucional transcrito, ante la transgresión de los derechos humanos por parte de una autoridad, corresponde a los tribunales de la Federación resolver la controversia que se suscite con motivo de dicha violación, actuación que conlleva la obligación de proteger y garantizar esos derechos, aspecto que indudablemente obliga a todos los agentes del Estado a procurar, garantizar y promover en mayor énfasis y medida la protección a los derechos fundamentales de los gobernados.

Asimismo, el propio tercer párrafo del artículo 1o. constitucional establece que el respeto a los derechos humanos debe realizarse de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.

a) El principio de universalidad consiste en que los derechos humanos corresponden a todas las personas con independencia de sus particularidades políticas, económicas, sociales, culturales o religiosas, así como del contexto temporal o espacial en que se ubiquen.

b) Los derechos humanos son interdependientes, es decir, se interrelacionan y dependen recíprocamente unos de otros, de manera que no cabe relegar a algunos para conceder prioridad a otros. De ello se desprende que el cumplimiento efectivo de las responsabilidades que conllevan los derechos civiles y políticos sólo puede realizarse si se logra también la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, es decir, el cumplimiento de unos incide en la observancia de los otros.

c) La indivisibilidad parte de la idea de que todos los derechos humanos tienen como origen común la dignidad humana, por lo que no puede existir ninguna jerarquía entre ellos, ya que se conciben como una totalidad indisociable.

d) La progresividad persigue en esencia la aplicación preferente del ordenamiento que contemple un mayor beneficio al gobernado respecto de sus derechos humanos, por lo que las autoridades deben atender a la evolución de éstos, a fin de que, de existir contraposición entre un derecho humano consagrado en la Constitución y el previsto en un tratado internacional, se aplique el de mayor beneficio para la persona (principios pro homine o pro personae).

Finalmente, el tercer párrafo del artículo 1o. de la Carta Magna señala que como consecuencia de lo anterior, es decir, atendiendo a la obligación de todas las autoridades de respetar los derechos humanos conforme a los principios mencionados, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los mismos, en los términos que establezca la ley.

Lo expuesto revela que de conformidad con los artículos 1o. y 103 constitucionales, los tribunales de la Federación tienen la obligación de proteger y garantizar los derechos humanos consagrados en la Constitución Federal o en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, al resolver las controversias que se susciten por normas generales, actos u omisiones de la autoridad que violen esos derechos.

Cabe hacer hincapié que la citada obligación no se encuentra sujeta a condición alguna, es decir, la Carta Magna no establece requisitos para que los tribunales de la Federación, al resolver una controversia sujeta a su jurisdicción, se avoquen a la protección y garantía de los derechos humanos vulnerados por la autoridad.

De ello se colige que la protección de dichos derechos por parte de los tribunales federales es procedente no sólo cuando lo solicite el gobernado titular de los mismos, sino también en el caso de que, sin mediar dicha petición dentro de la controversia, la autoridad jurisdiccional advierta su transgresión por parte de la autoridad.

En concordancia con los alcances del recién reformado artículo 1o. constitucional, se concluye que si bien es cierto que si los órganos que ejercen facultades de carácter jurisdiccional están facultados para inaplicar una norma que contravenga los derechos humanos previstos en la Constitución o en tratados internacionales, como se adelantó, por mayoría de razón también lo es que puede hacerlo el Poder Judicial de la Federación al analizar los actos que le son sometidos a su potestad a través del juicio de amparo, ordenando en reparación que la autoridad ejerza el control de convencionalidad en el modelo de interpretación ordenado y, en su caso, desaplique la norma cuando proceda.

Es aplicable la tesis XXVII.1o.(VIII Región) 9 K (10a.), sustentada por el entonces Primer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Octava Región, cuyos rubro y texto disponen:(11)

"CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN UN MODELO DE CONTROL DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDAD. EN EL JUICIO DE AMPARO ES INNECESARIO CONCEDER LA PROTECCIÓN SOLICITADA PARA QUE LA AUTORIDAD JURISDICCIONAL RESPONSABLE LO EFECTÚE, PUES EL ÓRGANO DE AMPARO PUEDE ASUMIR TAL ANÁLISIS. Del artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de las tesis aisladas P. LXVII/2011 (9a.) y P. LXX/2011 (9a.) del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro III, Tomo 1, diciembre de 2011, páginas 535 y 557, de rubros: ‘CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN UN MODELO DE CONTROL DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDAD.’ y ‘SISTEMA DE CONTROL CONSTITUCIONAL EN EL ORDEN JURÍDICO MEXICANO.’; respectivamente, se advierte lo siguiente: a) todas las autoridades del país, dentro del ámbito de sus competencias, se encuentran obligadas a velar no sólo por los derechos humanos contenidos en la Constitución Federal, sino también por aquellos contenidos en los instrumentos internacionales celebrados por el Estado Mexicano, adoptando la interpretación más favorable al derecho humano de que se trate, lo que se conoce en la doctrina como principio pro persona; b) actualmente existen dos grandes vertientes dentro del modelo de control de constitucionalidad en el orden jurídico mexicano, que son acordes con el modelo de control de convencionalidad ex officio en materia de derechos humanos: en primer término el control concentrado en los órganos del Poder Judicial de la Federación con vías directas de control (por ejemplo el juicio de amparo) y, en segundo, el control por parte del resto de los juzgadores del país en forma incidental durante los procesos ordinarios en los que son competentes (control difuso), conforme al cual están obligados a preferir los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los tratados internacionales, aun a pesar de las disposiciones en contrario que se encuentren en cualquier norma inferior, para lo cual deben inaplicarlas dando preferencia a las contenidas en el bloque de constitucionalidad de derechos humanos. En ese tenor, si en una demanda de amparo se hace valer como concepto de violación que la autoridad jurisdiccional responsable omitió ejercer el aludido control respecto de una norma general relacionada con la litis natural, aun cuando tal aspecto se le planteó durante el juicio por alguna de las partes; de resultar correcta tal aseveración es innecesario conceder el amparo solicitado para el efecto de que la autoridad ejerza con libertad de jurisdicción sus atribuciones de control a efecto de determinar si es o no procedente inaplicar la norma, pues ello a ningún fin práctico conduce, en virtud de que para salvaguardar el derecho fundamental de acceso a la justicia pronta y expedita previsto en el artículo 17 constitucional, el órgano de amparo por mayoría de razón puede realizar ese ejercicio de control declarando el concepto de violación fundado pero inoperante si la disposición no infringe derechos humanos; o bien, fundado, ordenando en reparación que la autoridad ejerza el control de convencionalidad desaplicando la norma bajo los lineamientos de la ejecutoria."

En efecto, el Pleno del Alto Tribunal ha establecido que la inaplicación de leyes en ningún momento supone la eliminación o el desconocimiento de la presunción de constitucionalidad de ellas, sino que, precisamente, debe partirse de esa presunción y realizar el contraste previo a su aplicación, lo cual en todo caso sólo trascendería a una inconstitucionalidad indirecta del acto reclamado al no existir la declaración relativa.(12)

De igual forma, el Pleno de nuestro Máximo Tribunal determinó que, al ejercerse un control de convencionalidad, deberán realizarse los siguientes pasos:

a) Interpretación conforme en sentido amplio, lo que significa que los Jueces del país (al igual que todas las demás autoridades del Estado Mexicano), deben interpretar el orden jurídico a la luz y conforme a los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los cuales el Estado Mexicano sea parte, favoreciendo en todo tiempo a las personas con la protección más amplia.

b) Interpretación conforme en sentido estricto, lo que significa que cuando hay varias interpretaciones jurídicamente válidas, los Jueces deben, partiendo de la presunción de constitucionalidad de las leyes, preferir aquella que hace a la ley acorde a los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los que el Estado Mexicano sea parte, para evitar incidir o vulnerar el contenido esencial de estos derechos; y,

c) Inaplicación de la ley cuando las alternativas anteriores no son posibles. Lo anterior no afecta o rompe con la lógica de los principios de división de poderes y de federalismo, sino que fortalece el papel de los Jueces al ser el último recurso para asegurar la primacía y aplicación efectiva de los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los cuales el Estado Mexicano es parte.

Al respecto es aplicable la tesis aislada P. LXIX/2011 (9a.), del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que dispone lo siguiente:(13)

"PASOS A SEGUIR EN EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS. La posibilidad de inaplicación de leyes por los Jueces del país, en ningún momento supone la eliminación o el desconocimiento de la presunción de constitucionalidad de ellas, sino que, precisamente, parte de esta presunción al permitir hacer el contraste previo a su aplicación. En ese orden de ideas, el Poder Judicial al ejercer un control de convencionalidad ex officio en materia de derechos humanos, deberá realizar los siguientes pasos: a) Interpretación conforme en sentido amplio, lo que significa que los Jueces del país -al igual que todas las demás autoridades del Estado Mexicano-, deben interpretar el orden jurídico a la luz y conforme a los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los cuales el Estado Mexicano sea parte, favoreciendo en todo tiempo a las personas con la protección más amplia; b) Interpretación conforme en sentido estricto, lo que significa que cuando hay varias interpretaciones jurídicamente válidas, los Jueces deben, partiendo de la presunción de constitucionalidad de las leyes, preferir aquella que hace a la ley acorde a los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los que el Estado Mexicano sea parte, para evitar incidir o vulnerar el contenido esencial de estos derechos; y, c) Inaplicación de la ley cuando las alternativas anteriores no son posibles. Lo anterior no afecta o rompe con la lógica de los principios de división de poderes y de federalismo, sino que fortalece el papel de los Jueces al ser el último recurso para asegurar la primacía y aplicación efectiva de los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los cuales el Estado Mexicano es parte."

Asimismo, resulta aplicable la tesis aislada P. LXX/2011 (9a.), del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que es del contenido siguiente:(14)

"SISTEMA DE CONTROL CONSTITUCIONAL EN EL ORDEN JURÍDICO MEXICANO. Actualmente existen dos grandes vertientes dentro del modelo de control de constitucionalidad en el orden jurídico mexicano, que son acordes con el modelo de control de convencionalidad ex officio en materia de derechos humanos a cargo del Poder Judicial. En primer término, el control concentrado en los órganos del Poder Judicial de la Federación con vías directas de control: acciones de inconstitucionalidad, controversias constitucionales y amparo directo e indirecto; en segundo término, el control por parte del resto de los Jueces del país en forma incidental durante los procesos ordinarios en los que son competentes, esto es, sin necesidad de abrir un expediente por cuerda separada. Ambas vertientes de control se ejercen de manera independiente y la existencia de este modelo general de control no requiere que todos los casos sean revisables e impugnables en ambas. Es un sistema concentrado en una parte y difuso en otra, lo que permite que sean los criterios e interpretaciones constitucionales, ya sea por declaración de inconstitucionalidad o por inaplicación, de los que conozca la Suprema Corte para que determine cuál es la interpretación constitucional que finalmente debe prevalecer en el orden jurídico nacional. Finalmente, debe señalarse que todas las demás autoridades del país en el ámbito de sus competencias tienen la obligación de aplicar las normas correspondientes haciendo la interpretación más favorable a la persona para lograr su protección más amplia, sin tener la posibilidad de inaplicar o declarar su incompatibilidad."

En atención a lo anterior, se estima que la responsable incumplió con la obligación de llevar a cabo una interpretación pro persona [inciso a)] y conforme [inciso b)] del citado artículo 131 del código adjetivo aplicable (anterior a las reformas), pues únicamente ciñó la operancia de la figura procesal de la caducidad, al mero transcurso del plazo indicado en dicho precepto sin que se diera impulso al procedimiento por parte de los contendientes, lo cual es del todo ajeno al principio de proporcionalidad, previsto en los artículos 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos,(15) según el cual, sólo podrá restringirse o limitarse el derecho fundamental de acceso a la jurisdicción cuando el supuesto de inactividad procesal sea atribuible a las partes y no al Juez.