AMPARO DIRECTO 598/2015. 21 DE ABRIL DE 2016. UNANIMIDAD DE VOTOS. PONENTE: ARIEL ALBERTO ROJAS CABALLERO. SECRETARIO: JAVIER CRUZ VÁZQUEZ.

No obstante lo anterior, en suplencia de la queja deficiente, se estima que el quejoso tiene derecho al pago de veinte días por año de servicios prestados, como parte de la indemnización constitucional, tal como lo reclamó en el recurso de revisión, conforme a los siguientes razonamientos:

En principio, debe tenerse en cuenta que el Máximo Tribunal, reiteradamente ha manifestado que la relación entre el Estado y los miembros de las instituciones policiales, que efectivamente realicen funciones de policía y estén sujetos al servicio de carrera, es de naturaleza administrativa y, por tanto, dicho vínculo será regulado por las leyes especiales que para el efecto se emitan, lo que significa que mediante normas secundarias de carácter administrativo se establecerán los lineamientos que regirán el servicio de mérito entre los servidores públicos y la Federación, los Estados o Municipios, los que podrán traducirse en los requisitos de ingreso, permanencia, causales de remoción, entre otros aspectos y principios que regirán el servicio.

Por su parte, el artículo 123, apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Federal, establece que: "Los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en dichas instituciones, o removidos por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones. Si la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido..."; esto es, el aludido precepto constitucional proscribe el derecho de estabilidad en el cargo de los miembros de las instituciones de seguridad pública con los que el Estado -en cualquiera de sus niveles- haya dado por terminado el servicio.

Sin embargo, la citada fracción otorga a favor de dichos servidores públicos el derecho al pago de una indemnización, en caso de que la autoridad jurisdiccional competente resuelva que la separación o cualquier vía de terminación del servicio fue injustificada, atento a no dejar en estado de indefensión al agraviado, en virtud de que al existir una prohibición absoluta de reincorporación en el servicio, el Constituyente previó que ante la imposibilidad jurídica de ésta, lo procedente era el pago de daños y perjuicios a favor del servidor público afectado por el acto ilegal.

Cierto, la Constitución Federal prevé como garantía mínima el pago de una indemnización a favor de los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, Estados y Municipios, cuando se actualice la hipótesis normativa señalada con antelación, cuyo monto será determinado por las leyes especiales, de carácter administrativo, que para el efecto se emitan.

Es decir, el artículo 123, apartado B, fracción XIII, constitucional, constriñe al legislador secundario a establecer dentro de las leyes especiales que se emitan a nivel federal, estatal o municipal, en la materia, a prever los montos o mecanismos de delimitación de éstos que, por concepto de indemnización, corresponden a los servidores públicos aludidos ante una terminación injustificada del servicio, puesto que serán las normas administrativas, las directamente aplicables a la relación que media entre el Estado y los miembros de las instituciones policiales.

Sin embargo, debe destacarse que la propia norma constitucional no prevé la forma en que se integrará el monto de la indemnización que debe cubrírsele al servidor policíaco que es separado, removido, dado de baja o cesado de su cargo sin causa justificada, por lo que, en una nueva reflexión, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el amparo directo en revisión 2401/2015, ha determinado que debe hacerse efectivo el derecho constitucional a favor del servidor público mediante la aplicación de las normas constitucionales y legales que, por analogía, resultan aplicables al caso, lo que en sentido estricto no es una aplicación supletoria de ordenamientos de carácter laboral, pues de otra manera se desconocería el régimen excepcional y la naturaleza de la relación que rige el servicio de los miembros de las instituciones policiales y el Estado.

En dicha ejecutoria, la Segunda Sala estableció que, aun cuando no exista a favor de los servidores públicos identificados en la fracción XIII del apartado B del multicitado artículo constitucional, la protección constitucional a la estabilidad en el empleo, por el régimen de exclusión que esta misma ordena, ello no implica que se deje en estado de indefensión jurídica al servidor público, puesto que el propio numeral establece la figura de la indemnización mínima garantizada.

Precisamente, agregó la Corte, el pago de la indemnización se hará, en primera instancia, en términos de lo que disponga la ley especial, por tratarse de un régimen excepcional y la relación que guarda el Estado con los miembros de los cuerpos policiales y, en caso de que ésta no prevea los parámetros suficientes para que se pueda fijar correctamente el monto del citado concepto, se aplicará directamente lo señalado por la Carta Magna, puesto que como se ha hecho referencia, en su artículo 123 se contienen las garantías mínimas que deberán respetarse en las relaciones de trabajo o servicio, tanto en el sector privado como en el público.

Por tanto, si dentro de la aludida fracción XIII se establece que si la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho el agente del Ministerio Público, perito o miembro de la institución policial de mérito, sin que en ningún caso proceda su reincorporación y, por su parte, en las leyes especiales no se prevén los mecanismos suficientes para fijar el monto de tal concepto, concluyó la Segunda Sala, debe recurrirse a lo dispuesto, como sistema normativo, por el propio artículo 123, primero en el apartado B, a fin de advertir si, dentro de sus demás fracciones, existen hipótesis que por analogía al caso resultan idóneos para establecer los parámetros en los que se fijará la indemnización del servidor público respectivo.

Destacó también que la omisión en la regulación de la indemnización dentro de la fracción XIII y de su análoga IX, ambas del apartado B del artículo 123 constitucional, no debe ser motivo para hacer nugatorio el derecho constitucional del servidor público que ha sido separado injustificadamente de su cargo, puesto que es el dispositivo constitucional el que establece a su favor el pago de una cantidad suficiente que lo indemnice por los daños y perjuicios ocasionados con la separación ilegal de su cargo.

Puntualizó que en el texto íntegro del apartado B del artículo 123 constitucional, no se establecen expresamente los lineamientos mínimos para la fijación de la indemnización por cese injustificado, para efecto de los trabajadores generales al servicio del Estado ni para los que se circunscriben en el régimen excepcional previsto en la fracción XIII de dicho dispositivo constitucional; por tanto, es indispensable acudir a los demás supuestos normativos para determinar si prevén una situación semejante a fin de, en su caso, se aplique la consecuencia jurídica que para dicha situación se establece; es decir, de encontrar una fracción dentro del artículo 123 constitucional como sistema normativo que brinde los elementos idóneos para la fijación del monto que por concepto de indemnización se debe cubrir al servidor público que fue separado, removido, cesado o dado de baja, injustificadamente de su cargo.

Del análisis integral del artículo 123 constitucional, apuntó, se advierte que en la fracción XXII de su apartado A, se regulan tres hipótesis normativas por virtud de las cuales existe a favor del trabajador el derecho al pago de una indemnización, a saber:

1. Cumplimiento del contrato o pago de indemnización por el importe de tres meses de salario, a elección del trabajador, cuando el patrono despida a un obrero sin causa justificada o por haber ingresado a una asociación o sindicato, o por haber tomado parte en una huelga lícita.

2. En términos de la legislación se determinarán los casos en que el patrón podrá ser eximido de la obligación de cumplir el contrato, mediante el pago de una indemnización.

3. El patrón deberá indemnizar al trabajador con el importe de tres meses de salario, cuando se retire del servicio por falta de probidad del patrono o por recibir de él malos tratamientos, ya sea en su persona o en la de su cónyuge, padres, hijos o hermanos; el patrono no podrá eximirse de esta responsabilidad, cuando los malos tratamientos provengan de dependientes o familiares que obren con el consentimiento o tolerancia de él.

De los supuestos señalados en el artículo 123, apartado A, fracción XXII, constitucional, la Segunda Sala obtuvo que el Constituyente previó la figura de la indemnización para los casos en que el trabajador fue separado de su empleo sin mediar causa justificada, situación que es análoga a la prevista por el apartado B (fracción XIII); empero, dentro de los supuestos señalados, resaltó la contenida en el número dos, en virtud de que en ella se permite que mediante ley se establezcan casos en los que el patrón no estará obligado al cumplimiento forzoso del contrato laboral, es decir, no estará constreñido a reinstalarlo en el empleo, sino sólo al pago de una indemnización, entendida la figura como un derecho a favor del trabajador con una correlativa sanción al patrón por despedirlo sin justificación alguna.

La razón jurídica para el pago de una indemnización en el caso señalado, abundó, responde ineludiblemente a la necesidad de no dejar en estado de indefensión al trabajador cuando, por disposición expresa, el patrón no está obligado al cumplimiento forzoso del contrato que constituye el vínculo laboral, aun cuando no medie causa justificada para la rescisión de la relación, cubriendo a favor del operario afectado el monto suficiente que asegure el pago de los daños y perjuicios ocasionados, mientras el trabajador pueda dedicarse a nuevas actividad laborales.

Por su parte, agregó, la fracción XIII del apartado B del multicitado precepto constitucional, proscribe expresamente la reincorporación en el servicio a los agentes del Ministerio Público, peritos y miembros de las instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, cuando no se hayan satisfecho los requisitos de permanencia señalados en las leyes especiales, o bien, se haya actualizado, a juicio de la autoridad, alguna de las causales legales para la terminación de la relación del servicio, aun cuando de conformidad con la autoridad jurisdiccional competente no haya existido causa justificada para tal terminación, circunstancia en la cual el Estado sólo estará obligado al pago de una indemnización.

Así, sostuvo que en ambos casos, existe la misma razón jurídica en cuanto al despido injustificado del trabajador o del servidor público, según sea el caso, puesto que en la fracción XXII del apartado A (segunda hipótesis normativa), se establece la posibilidad de que la ley determine los casos en los que el patrón no estará obligado a reinstalar al trabajador en su empleo y, por su parte, la fracción XIII del apartado B prohíbe expresamente la reincorporación al servicio de los sujetos que contempla, otorgando para los dos supuestos normativos el pago de daños y perjuicios -indemnización- a fin de no dejar al trabajador o al servidor público en total estado de indefensión.

Tal afirmación, puntualizó, es consecuencia directa de la aplicación analógica de los principios mínimos garantizados en la fracción XXII del apartado A, a la diversa fracción XIII del apartado B, puesto que en este último apartado el Constituyente no previó el monto idóneo por concepto de indemnización ante un despido injustificado, pero consagró la misma razón jurídica que configura y da contenido a la fracción XXII del apartado A, en virtud de que otorgó el pago de daños y perjuicios cuando el patrón particular o el Estado separen injustificadamente al trabajador o servidor público de su cargo y la ley o, en su caso, la propia Constitución establezcan la imposibilidad jurídica de reinstalación.

Destacó que la hipótesis normativa del artículo 123, apartado A, fracción XXII, que señala que: "La ley determinará los casos en que el patrono podrá ser eximido de la obligación de cumplir el contrato, mediante el pago de una indemnización.", deja la delimitación del monto que por concepto de indemnización deberá cubrirse al trabajador a la ley reglamentaria, constituyéndose en el parámetro mínimo que el patrón pagará por el despido injustificado y, más aún, cuando se le libera de la obligación de reinstalar al trabajador en el puesto que venía desempeñando; y que la ley reglamentaria respeta, como mínimo constitucional garantizado para efectos de la indemnización, el contenido en la fracción XXII del apartado A en su generalidad, es decir, que toma como base primaria el pago de tres meses de salario; empero, bajo las circunstancias especiales de que es la propia norma quien releva al patrón de la obligación de reinstalación -cumplimiento forzoso del contrato- aun cuando el despido sea injustificado, prevé el pago adicional de veinte días por año laborado.

Esto es, concluyó, cuando la fracción XXII del apartado A refiere al pago de una indemnización por despido injustificado, y el patrón no esté obligado a la reinstalación, lo hace en un parámetro incluyente, por disposición legal, de tres meses de salario y a veinte días por cada año laborado, puesto que es el mínimo suficiente para indemnizar al trabajador de los daños y perjuicios provocados con el despido ilegal.

Ante la falta de norma que señale el monto de la indemnización, abundó, debe hacerse una aplicación analógica de lo dispuesto en la fracción XXII del apartado A, a lo señalado en la fracción XIII del apartado B, para que se haga efectivo el derecho constitucional a la indemnización que la Ley Fundamental otorga a los agentes del Ministerio Público, peritos y miembros de las instituciones policiales que sean separados injustificadamente de su cargo y, por disposición expresa del propio dispositivo constitucional no medie la reincorporación al servicio, debe cubrirse, por concepto de indemnización, el pago de tres meses de salario y veinte días por cada año de servicio.

Esto es, reiteró, si el supuesto jurídico aludido de la fracción XXII del apartado A, es el mismo que se contiene en la fracción XIII del diverso apartado B, en tanto que se establece como sanción una indemnización por despedir injustificadamente a un trabajador o servidor público (resarcimiento), dicho concepto engloba el pago de daños y perjuicios que, en el caso de la fracción primeramente citada, se fija en el monto de tres meses de salario y veinte días por años laborados. Por tanto, al existir la misma situación jurídica en ambos preceptos, en tanto no existe norma específica que determine el monto de la indemnización, debe acudirse, por analogía, a la norma del sistema jurídico respectivo que prevé una solución para esa misma situación; por ello, cuando un servidor público, en términos de la fracción XIII del apartado B del artículo 123 constitucional, sea separado de la función pública que desempeñaba y, seguido el proceso legal, se advierta que no existió causa justificada para el cese o remoción, sin posibilidad de optar por la reinstalación (reincorporación al servicio) deberá cubrirse el pago de tres meses de salario más veinte días por año efectivo de servicio, por concepto de indemnización constitucional, salvo que exista norma específica en el ordenamiento federal o local que conforme a dicha fracción deben expedir los órganos legislativos competentes, según corresponda, que establezca una indemnización mayor.

Lo anterior, explicó, en virtud de que la inclusión de la indemnización como garantía mínima de los servidores públicos del Estado, a que se refiere la fracción XIII del apartado B, aun cuando derive de una relación de naturaleza administrativa, se encuentra prevista en el ámbito de los derechos sociales y, por tanto, resulta válido sostener que forma parte de un subsistema de normas por razón del cual se pueden invocar, ante ausencia de norma específica, la que constitucionalmente aplica para el supuesto jurídico de la misma naturaleza y características. En el caso concreto, la indemnización en caso de una separación injustificada del cargo se erige como derecho de rango constitucional que no puede ser desconocido por la autoridad, bajo el pretexto de que en la legislación especial no se prevé el concepto referido o no se establecen los montos a los que se contendrá éste, puesto que lo que pretende el precepto constitucional es proteger y brindar al servidor público separado de su cargo injustificadamente, una indemnización que repare los daños y perjuicios que ese acto ilegal le causaron.

Además, abonó, la limitación de otras garantías sociales de los servidores públicos miembros de las instituciones policiales, no conlleva una justificación a la posible arbitrariedad impune en el actuar de la autoridad, en tanto que, aun cuando no gozan del derecho de estabilidad en el empleo y, como resultado de una posible reincorporación al servicio -régimen excepcional- cuando son cesados arbitrariamente, es el propio artículo 123, apartado B, fracción XIII, constitucional, el que reconoce como garantía mínima del servidor público el pago de una indemnización que, por ser derecho otorgado constitucionalmente, bajo ninguna circunstancia puede ser obviada por la autoridad administrativa respectiva ante la ausencia de norma legal que la prevea.

Por tanto, señaló, si es la Carta Magna quien excluye a los miembros de las organizaciones policiales de la aplicación de las normas de naturaleza laboral que rigen en lo general para los trabajadores al servicio del Estado y, sin embargo, la misma prevé el pago de una indemnización en el supuesto jurídico específico de que el cese o baja derive de un acto sin justificación jurídica, se deberá dar contenido al precepto constitucional, aun en el caso de que no exista una omisión en el ordenamiento especial, mediante la aplicación por analogía del supuesto previsto en el propio ordenamiento, en su apartado B, para un supuesto igual al previsto en la fracción XIII del apartado B del artículo 123 constitucional.

En tal virtud, reiteró, en razón de que, como garantía mínima a la protección de los agentes del Ministerio Público, peritos y miembros de las instituciones policiales, se reconoce el pago de una indemnización y demás prestaciones a que tuvieran derecho por el desempeño del cargo público en que fungían, si las leyes especiales administrativas que para el efecto de regular las relaciones entre éstos y el Estado se emitan, no establecen la forma en cómo deberá fijarse el monto para cubrir tal concepto, deberán aplicarse, como mínimo irrenunciable, los tres meses de salario más veinte días por año efectivo de servicio, que es el monto de la indemnización prevista en el apartado B, fracción XIII, constitucional.

Las consideraciones anteriores derivaron en la tesis 2a. II/2016 (10a.), publicada en la página 951 del Libro 27, Tomo I, febrero de 2016, de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época «y en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 19 de febrero de 2016 a las 10:15 horas», cuyos título, subtítulo y texto señalan:

"SEGURIDAD PÚBLICA. LA INDEMNIZACIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, COMPRENDE EL PAGO DE 3 MESES DE SUELDO Y DE 20 DÍAS POR CADA AÑO LABORADO [ABANDONO DE LAS TESIS DE JURISPRUDENCIA 2a./J. 119/2011 Y AISLADAS 2a. LXIX/2011, 2a. LXX/2011 Y 2a. XLVI/2013 (10a.) (*)]. En una nueva reflexión, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación abandona las tesis indicadas, al estimar que conforme al artículo 123, apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Constituyente otorgó a favor de los servidores públicos enunciados en el referido dispositivo (agentes del Ministerio Público, peritos y miembros de las instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios) el derecho al pago de una indemnización en el caso de que, a través de una resolución emitida por autoridad jurisdiccional competente, se resuelva que su separación o cualquier vía de terminación del servicio de la que fue objeto resulta injustificada; ello, para no dejarlos en estado de indefensión al existir una prohibición absoluta de reincorporarlos en el servicio. Además, de la propia normatividad constitucional se advierte la obligación del legislador secundario de fijar, dentro de las leyes especiales que se emitan a nivel federal, estatal, municipal o en el Distrito Federal, los montos o mecanismos de delimitación de aquellos que, por concepto de indemnización, corresponden a los servidores públicos ante una terminación injustificada del servicio. Ahora bien, el derecho indemnizatorio debe fijarse en términos íntegros de lo dispuesto por la Constitución Federal, pues el espíritu del Legislador Constituyente al incluir el apartado B dentro del artículo 123 constitucional, fue reconocer a los servidores públicos garantías mínimas dentro del cargo o puesto que desempeñaban, sin importar, en su caso, la naturaleza jurídica de la relación que mediaba entre el Estado -en cualquiera de sus niveles- y el servidor; por tanto, si dentro de la aludida fracción XIII se establece el derecho de recibir una indemnización en caso de que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fuere injustificada y, por su parte, en las leyes especiales no se prevén los mecanismos suficientes para fijar el monto de tal concepto, es inconcuso que deberá recurrirse a lo dispuesto, como sistema normativo integral, no sólo al apartado B, sino también al diverso apartado A, ambos del citado precepto constitucional; en esa tesitura, a fin de determinar el monto indemnizatorio a que tienen derecho los agentes del Ministerio Público, peritos y miembros de las instituciones policiales debe recurrirse a la fracción XXII del apartado A, que consigna la misma razón jurídica que configura y da contenido a la diversa fracción XIII del apartado B, a saber, el resarcimiento de los daños y perjuicios ocasionados por el patrón particular o el Estado ante la separación injustificada y sea la ley o, en su caso, la propia Constitución, la que establezca la imposibilidad jurídica de reinstalación. Bajo esas consideraciones, es menester precisar que la hipótesis normativa del artículo 123, apartado A, fracción XXII, que señala que "la ley determinará los casos en que el patrono podrá ser eximido de la obligación de cumplir el contrato, mediante el pago de una indemnización", deja la delimitación del monto que por concepto de indemnización deberá cubrirse al trabajador a la ley reglamentaria, constituyéndose en el parámetro mínimo que el patrón pagará por el despido injustificado y, más aún, cuando se le libera de la obligación de reinstalar al trabajador al puesto que venía desempeñando; por tanto, si la ley reglamentaria del multicitado apartado A, esto es, la Ley Federal del Trabajo, respeta como mínimo constitucional garantizado para efectos de la indemnización, el contenido en la fracción XXII del apartado A en su generalidad, empero, prevé el pago adicional de ciertas prestaciones bajo las circunstancias especiales de que es la propia norma quien releva al patrón de la obligación de reinstalación -cumplimiento forzoso del contrato- aun cuando el despido sea injustificado, se concluye que, a efecto de determinar el monto que corresponde a los servidores públicos sujetos al régimen constitucional de excepción contenido en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Carta Magna, resulta aplicable, como mínimo, el monto establecido en el diverso apartado A, fracción XXII, y los parámetros a los que el propio Constituyente refirió al permitir fuese la normatividad secundaria la que los delimitara. En consecuencia, la indemnización engloba el pago de 3 meses de salario y 20 días por cada año de servicio, sin que se excluya la posibilidad de que dentro de algún ordenamiento legal o administrativo a nivel federal, estatal, municipal o del Distrito Federal existan normas que prevean expresamente un monto por indemnización en estos casos, que como mínimo sea el anteriormente señalado, pues en tales casos será innecesario acudir a la Constitución, sino que la autoridad aplicará directamente lo dispuesto en esos ordenamientos."

Trasladado lo anterior al supuesto sometido a estudio, se tiene que es inexacta la desestimación de la pretensión del pago de veinte días por año de servicios prestados, que fue reclamada como parte complementaria de la indemnización constitucional a que tiene derecho el elemento policíaco cesado, en el séptimo agravio del recurso de revisión.

Es así puesto que, como se ha visto, contrariamente a lo resuelto por la Sala responsable, el citado beneficio debió concederse al peticionario, en términos de la ejecutoria de la que derivó la tesis acabada de reproducir, habida cuenta que, en palabras de la Corte, dicho monto, conjuntamente con la prestación consistente en tres meses de emolumentos, forma parte de la indemnización mínima irrenunciable prevista en el apartado B constitucional, fracción XIII.

De ahí que resulte imperativo conceder la protección de la Justicia Federal, a fin de que la responsable establezca que la indemnización constitucional que debe cubrirse a la quejosa, por virtud del fallo dictado en primera instancia, deberá pagarse a razón de tres meses de sueldo, más veinte días por cada año laborado.