CONTRADICCIÓN DE CRITERIOS 9/2022. ENTRE LOS SUSTENTADOS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS TERCERO Y CUARTO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL TERCER CIRCUITO. 24 DE OCTUBRE DE 2022. MAYORÍA DE CUATRO VOTOS DE LOS MAGISTRADOS RENÉ OLVERA GAMBOA, ROBERT

67. Pues bien, retomando el verdadero cuestionamiento jurídico que nos ocupa en este caso, este Pleno de Circuito considera que el Tribunal Federal de Justicia Administrativa no tiene competencia para conocer de la resolución configurada por negativa ficta atribuida a la Comisión de Amnistía ante la falta de respuesta a la solicitud del beneficio de extinción de la pena formulada por personas que se encuentren compurgando alguna pena en algún Centro Federal de Readaptación Social (CEFERESO) del país; lo anterior, porque ese tipo de determinaciones por ficción de ley, no se ubican en las materias a que hace alusión la fracción XV del artículo 3 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

68. En efecto, si se conjugan las premisas jurídicas expuestas en los apartados que anteceden, se puede afirmar que (sic) Tribunal Federal de Justicia Administrativa conocerá de resoluciones que se configuren por negativa ficta en las materias señaladas en el artículo 3o. de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, que si bien no sólo se limitan a la materia fiscal –como cuando se creó ese Tribunal– también conoce de otras resoluciones de carácter administrativo relacionadas con la actividad de la administración pública federal, por lo que a través del tiempo, el referido órgano ha sido dotado de competencias, con el objetivo (sic) ampliar los supuestos en que los particulares, antes de acudir al juicio de derechos fundamentales, acudan a una instancia jurisdiccional, plenamente autónoma, con el objeto de que se analicen los actos de la administración pública federal que les deparen perjuicio.

69. Además, el artículo 50 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo dispone que dicho tribunal, emitirá sus resoluciones fundadas en derecho y resolverá sobre la pretensión del actor que se deduzca de su demanda, en relación con las resoluciones impugnadas, por lo que, para determinar si está en condiciones de conocer respecto de un caso en concreto, debe analizar el acto que pretenda combatirse y la normatividad conforme a la cual fue emitido. Pero, además, el acto o resolución que se pretenda combatir, también debe encuadrar en alguna de las hipótesis del artículo 3o. de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

70. Bajo esa lógica, se tiene que, ciertamente, la Comisión de Amnistía es una autoridad que tiene el carácter administrativo y la Ley de Amnistía prevé dos momentos según los cuales el gobernado podrá ser beneficiado, pues primeramente esa Comisión resuelve si es procedente la petición y posteriormente un Juez Federal analiza tal determinación para confirmarla o no; pero con independencia (sic) ello, el artículo 3 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, es categórico al establecer que el tribunal solo conocerá de las negativas fictas que se actualicen en la materia de su competencia, la cual incluye actos de índole fiscal y administrativo, no penal.

71. Es decir, el contenido de la estudiada (sic) XV del artículo 3 en cita, condiciona la negativa ficta que será competencia del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, a que ésta corresponda a las materias señaladas en ese numeral y, posteriormente, a que dicha negativa se surta por el transcurso del plazo que señalen el Código Fiscal de la Federación, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo o las disposiciones aplicables o, en su defecto, en el plazo de tres meses, así como las que nieguen la expedición de la constancia de haberse configurado la resolución positiva ficta, cuando ésta se encuentre prevista por la ley que rija a dichas materias.

72. Pero al margen de que se cumplan las exigencias ulteriores de esa porción normativa, como lo son el transcurso de los plazos que (sic) Código Fiscal de la Federación, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo o las disposiciones aplicables o, en su defecto, en el plazo de tres meses, así como las que nieguen la expedición de la constancia de haberse configurado la resolución positiva ficta, cuando ésta se encuentre prevista por la ley que rija a dichas materias, y que la Ley Federal de Procedimiento Administrativo resulte aplicable supletoriamente a la Ley de Amnistía; lo verdaderamente relevante para el problema de contradicción de criterios que se analiza, es que no se actualiza la primera exigencia de ese numeral, consistente en que la negativa ficta debe corresponder a la competencia del órgano jurisdiccional que nos ocupa, lo que no se actualiza, en virtud de que el Tribunal Federal de Justicia Administrativa no tiene atribuciones para analizar cuestiones en materia penal, que es el aspecto medular sobre el cual versa la pretensión de la parte accionante en los procedimientos contenciosos de origen.

73. Es decir, la negativa ficta se atribuye a la Comisión de Amnistía, la cual es una autoridad formalmente administrativa; empero, tal cuestión no debe analizarse de una manera aislada, pues dicho acto que se origina por el silencio administrativo, tiene su origen en una causa penal, lo que a su vez suscitó que se solicitara el otorgamiento de amnistía a través del beneficio que es considerado como una extinción de pena, mediante el perdón de penas y ésa es la verdadera pretensión que subyace en el fondo del negocio.

74. De lo que se colige que –de estimar que el Tribunal Federal de Justicia Administrativa debiera conocer de este tipo de impugnaciones– llegado el momento procesal oportuno, tendría que analizar en el juicio contencioso administrativo si el quejoso es susceptible de que se le excluya del cumplimiento la pena de prisión impuesta, por lo que invariablemente se terminarían analizando cuestiones de índole penal, lo que es ajeno a la competencia de ese órgano jurisdiccional.

75. Lo anterior es así, pues como ya se ha fijado, el silencio de la autoridad se considerará indefectiblemente como resolución en sentido contrario a la pretensión del interesado, la que además debe entenderse emitida en cuanto al fondo del negocio, y no únicamente respecto de aspectos de procedencia o formales, pues el propósito de la negativa ficta es, precisamente, resolver la situación de incertidumbre jurídica provocada por la falta de respuesta.

76. Estimar una postura jurídica adversa a la que aquí se sostiene, implicaría que el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, quede constreñido en términos de los artículos 17, 22 y 50 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, ante la sola ausencia de respuesta de solicitud del beneficio de la pena por parte de la Comisión de Amnistía, a resolver sobre los diversos aspectos a los que se refiere la Ley de Amnistía; esto es, si es correcta o no la calificación de la Comisión de Amnistía sobre si el delito o delitos contenidos en la solicitud respectiva están o no previstos en la dicha ley; si el solicitante es o no reincidente respecto del delito por el que está indiciado o sentenciado; si las personas indígenas accedieron plenamente a la jurisdicción del estado al haberse garantizado su derecho de contar con intérprete o defensor con conocimiento de la lengua y cultura; si se está o no en alguna causa de exclusión de las previstas en el artículo 2o. de la Ley de Amnistía; y en general si habrán de extinguirse las acciones penales o la ejecución de las penas, a pesar de que esos aspectos están en la rama del derecho penal, como se advierte del artículo 92(26) del Código Penal Federal.

77. En otras palabras, llegado el momento de decidir sobre la pretensión de la parte accionante que busca la amnistía, se tendría que analizar en el juicio contencioso administrativo si es susceptible de que se le excluya del cumplimiento la pena de prisión impuesta, por lo que invariablemente se terminarían analizando cuestiones de índole penal, lo que es ajeno –como ya se dijo– a la competencia del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

78. Entonces, es claro que la naturaleza del tipo de actos como los que aquí se analizan es de carácter penal, puesto que con independencia de que haya sido atribuido a la Comisión de Amnistía, que es una autoridad administrativa y no judicial; lo cierto es que la respuesta a tal solicitud está íntimamente relacionada al estudio de la procedencia de la libertad de la persona que se encuentra compurgando una pena –parte actora en los juicios de nulidad de origen–, en términos de lo dispuesto por el artículo 3o., fracción II, de la Ley de Amnistía, ya que su viabilidad deriva del examen de las actuaciones del sumario penal en que se dictó la sentencia condenatoria, por ende, la procedencia de la liberación del sentenciado requiere de un juicio o análisis materialmente penal y no administrativo.

79. Por tanto, como la procedencia de la amnistía se debe analizar a la luz de la situación de persona sentenciada, lo que tiene su origen en la causa penal mediante la cual el Juez resolvió la situación del promovente, se insiste, se trata de una cuestión que materialmente es de índole penal, aunque formalmente sea atribuido a autoridad administrativa.

80. Lo anterior encuentra apoyo en la tesis 2a. XCV/2009 de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia, de rubro y texto siguientes:

"TRIBUNALES DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 73, FRACCIÓN XXIX-H, CONSTITUCIONAL, NO IMPLICA QUE DEBAN CONOCER DE CUALQUIER ACTO EMITIDO POR AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. Conforme al precepto citado el Congreso de la Unión está facultado para expedir leyes que instituyan tribunales de lo contencioso administrativo, dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, lo cual implica reservar al legislador regular los procedimientos correspondientes, la competencia específica de dichos tribunales y los actos contra los cuales serán procedentes los juicios de los que hayan de conocer. Ahora bien, el alcance del indicado precepto constitucional se corrobora con lo señalado en los procesos legislativos relativos a sus distintas reformas, y del artículo 104, fracción I, constitucional –en el que originalmente se previó la existencia de tribunales de lo contencioso administrativo– específicamente del dictamen de la Cámara de Origen del 15 de noviembre de 1966, relativo a la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 25 de octubre de 1967, del que se advierte que la voluntad del Constituyente fue instituir un ‘sistema’ de Tribunales Contencioso Administrativos, así como establecer de forma expresa la facultad del legislador para crear tribunales administrativos autónomos de competencia contenciosa y administrativa, como lo era el entonces Tribunal Fiscal de la Federación, actualmente Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, que se había creado con anterioridad y que se encargaba de resolver conflictos de carácter fiscal, por lo que no puede estimarse que la voluntad del Constituyente fuera que cualquier Tribunal Contencioso Administrativo instituido por el legislador forzosamente debiera tener competencia para conocer de todos los actos emitidos por autoridades pertenecientes a la administración pública federal que afectaran a los particulares, sin importar la materia o el tipo de acto."(27)

81. En consecuencia, dado que al final de cuentas para analizar el acto impugnado tendría que abordarse el estudio de cuestiones de carácter penal, es inconcuso que no se actualiza el supuesto de procedencia previsto en la fracción XV del artículo 3 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

82. Resulta oportuno citar, por analogía, la jurisprudencia P./J. 18/2012 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que textualmente dispone:

"ORDEN DE TRASLADO DE UN CENTRO PENITENCIARIO A OTRO. LA COMPETENCIA PARA CONOCER DEL JUICIO DE AMPARO PROMOVIDO EN SU CONTRA POR UN SENTENCIADO SE SURTE A FAVOR DE LOS JUZGADOS DE DISTRITO EN MATERIA PENAL. El Tribunal Pleno y la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en las tesis jurisprudenciales P./J. 37/2010 y 1a./J. 128/2008, de rubros: ‘ORDEN DE TRASLADO DE UN CENTRO PENITENCIARIO A OTRO. LA COMPETENCIA PARA CONOCER DEL JUICIO DE AMPARO PROMOVIDO EN SU CONTRA POR UN SENTENCIADO, SE SURTE A FAVOR DE LOS JUZGADOS DE DISTRITO EN MATERIA ADMINISTRATIVA.’ y ‘ORDEN DE TRASLADO DE UN CENTRO PENITENCIARIO A OTRO. LA COMPETENCIA PARA CONOCER DEL JUICIO DE AMPARO PROMOVIDO EN SU CONTRA POR UN SENTENCIADO, SE SURTE A FAVOR DE LOS JUZGADOS DE DISTRITO EN MATERIA ADMINISTRATIVA.’, respectivamente, sostuvieron que los Juzgados de Distrito en Materia Administrativa son competentes para conocer de los juicios de amparo promovidos contra la orden de traslado de un sentenciado de un centro penitenciario a otro. Ahora bien, con motivo de la entrada en vigor el 19 de junio de 2011 de la reforma a los artículos 18 y 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008, ya no persiste el contexto constitucional bajo el cual fueron sostenidos dichos criterios, por lo que han quedado sin efectos. Lo anterior es así, pues con la entrada en vigor de dicha reforma constitucional se generó un cambio sustancial en el sentido de que actualmente no corresponde a las autoridades administrativas supervisar los medios utilizados para lograr la reinserción del sentenciado a la sociedad y los eventos acontecidos durante el cumplimiento de las sentencias, sino a las autoridades judiciales y, en particular, a los Jueces de ejecución en materia penal, tanto en el ámbito federal como local, quienes deberán asegurar el cumplimiento de las penas y controlar las diversas situaciones que puedan producirse, así como las decisiones que sobre dicha ejecución pueda adoptar la administración penitenciaria. Por ello, el conocimiento y la solución de cualquier controversia al respecto, en la que participen los sentenciados compete a los Jueces de Distrito en Materia Penal, lo que implica un cambio fundamental en la vía que, de ser administrativa, se transforma en penal, sin que sea óbice a este criterio el hecho de que la orden de traslado que constituya el acto reclamado en un juicio de amparo hubiese sido emitida por una autoridad administrativa, dada la trascendencia de la reforma constitucional citada."(28) 83. SEXTO.—Decisión. Con fundamento en el artículo 217 de la Ley de Amparo, debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por este Pleno de Circuito, plasmado en el considerando que antecede, cuya parte medular se cita a continuación:

84. Criterio jurídico: Este Pleno en Materia Administrativa del Tercer Circuito determina que el Tribunal Federal de Justicia Administrativa no tiene competencia para conocer de la resolución negativa ficta, atribuida a la Comisión de Amnistía y configurada ante la falta de respuesta, respecto de la solicitud del beneficio de extinción de la pena formulada por personas que se encuentren privadas de su libertad en algún Centro Federal de Readaptación Social (CEFERESO) del país; lo anterior, porque ese tipo de determinaciones no se ubican en las materias de las cuales conoce ese órgano jurisdiccional, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 3, fracción XV, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.