CONTRADICCIÓN DE CRITERIOS 9/2022. ENTRE LOS SUSTENTADOS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS TERCERO Y CUARTO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL TERCER CIRCUITO. 24 DE OCTUBRE DE 2022. MAYORÍA DE CUATRO VOTOS DE LOS MAGISTRADOS RENÉ OLVERA GAMBOA, ROBERT

34. Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio sustentado por este Pleno de Circuito, al tenor de las consideraciones que se desarrollan en el presente apartado considerativo.

36. Para una mejor comprensión del criterio que aquí se sustenta y, por cuestión de metodología jurídica, i) en primer lugar se analizarán aspectos generales sobre la competencia del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, para conocer de resoluciones de negativa ficta; ii) posteriormente, se emprenderá un estudio de la naturaleza jurídica del procedimiento del beneficio de extinción de la pena previsto en la Ley de Amnistía, así como del procedimiento para obtener el beneficio de la Ley de Amnistía; y iii) finalmente, se ofrecerá una solución del caso.

I. Competencia del Tribunal Federal de Justicia Administrativa para conocer de las resoluciones configuradas por negativa ficta.

37. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 95/2015 (actualmente contradicción de criterios), sostuvo que la negativa ficta es la figura jurídica a través de la cual se presume el sentido de la respuesta recaída a una solicitud, petición o recurso formulado por escrito, en sentido contrario a la pretensión del interesado, cuando la autoridad no la contesta ni resuelve en el periodo indicado por la ley, siendo que su objetivo es evitar afectar al peticionario en su esfera jurídica ante el silencio de la autoridad, de suerte que no sea indefinida dicha conducta de abstención, sino que, al transcurrir tal tiempo, se infiere que su decisión es en sentido negativo.

38. Cuando transcurren más de tres meses después de formulada una instancia o interpuesto un recurso sin que las autoridades emitan la respuesta respectiva, ese silencio se considerará como una resolución en sentido contrario a la pretensión del interesado, la que, además debe entenderse emitida en cuanto al fondo del negocio, y no únicamente respecto de aspectos de procedencia o formales, pues el propósito de la negativa ficta es, precisamente, resolver la situación de incertidumbre jurídica provocada por la falta de respuesta.(17)

39. Así, la situación referida genera, cuando se trate de las materias contempladas en la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, el derecho del particular para combatirla mediante el juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, por lo que, en tal caso, la autoridad demandada tendrá la obligación de emitir su contestación expresando los hechos y el derecho en que sustente su resolución negativa ficta en cuanto al fondo, y las materias en las que ésta aplica, se han ampliado con el paso del tiempo.

40. Cabe resaltar que la resolución negativa ficta, se creó en el año de mil novecientos treinta y seis, al expedirse la Ley de Justicia Fiscal por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de agosto de mil novecientos treinta y seis.

41. Del contenido del artículo 16(18) de ese ordenamiento, contenido en el capítulo segundo denominado "De la competencia" (en el que se regulaba al Tribunal Fiscal de la Federación), así como de la exposición de motivos de la iniciativa de esta ley, que creó al Tribunal Fiscal de la Federación, se estableció en relación con la incorporación de la negativa ficta que la declaratoria de nulidad emitida por este tribunal al decidir una controversia, será siempre respecto de alguna resolución, que podrá ser expresa o tácita, en los casos de silencio de las autoridades.

42. En dicha iniciativa se asienta que la creación de una ficción para el silencio de las autoridades está ya consagrado en la legislación europea y que esa ley (de Justicia Fiscal) la adopta de acuerdo con las últimas orientaciones de la doctrina, sin que esto pueda considerarse en el sentido de que esta ley pretenda coartar el derecho de los particulares para acudir al juicio de amparo a demandar la violación de los artículos 8o. y 16 de la Constitución, a fin de obtener de los tribunales federales una determinación que obligara a las autoridades fiscales a emitir una respuesta expresa con los fundamentos legales respectivos; sino que, por el contrario, tiene como propósito concederle al particular una protección más eficaz cuando por las circunstancias del caso, éste cuente ya con los elementos para iniciar la defensa jurisdiccional de sus intereses, respecto al fondo de los problemas controvertidos, a pesar del silencio de la autoridad; agregando, que el uso de este derecho, dependerá de las circunstancias especiales del caso y de la apreciación que haga libremente el interesado de qué le es más ventajoso, si provocar la decisión expresa o iniciar el debate de fondo.

43. En ese sentido, el Alto Tribunal del País también precisó que la competencia de ese tribunal ya no se limita a la materia fiscal, como cuando se creó, sino que conoce de otras resoluciones de carácter administrativo, como es el caso de las que nieguen o reduzcan las pensiones y demás prestaciones sociales que concedan las leyes en favor de los miembros del Ejército, de la Fuerza Aérea y de la Armada Nacional, las que se dicten en materia de pensiones civiles a cargo del erario federal o del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, las que nieguen la indemnización o que, por su monto, no satisfagan al reclamante y las que impongan la obligación de resarcir daños y perjuicios con motivo de reclamación en los términos de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, entre otras.(19)

44. Bajo esa línea, es propio establecer que el Tribunal Federal de Justicia Administrativa es un órgano jurisdiccional autónomo que tiene a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal y los particulares; por lo que, a lo largo de los años, ha sido dotado con nuevas competencias, con objeto de ampliar los supuestos en que los particulares, antes de recurrir ante el Poder Judicial de la Federación, acudan ante una instancia jurisdiccional, plenamente autónoma, con el objeto de que revise los actos de la administración pública federal que les deparan perjuicio.

45. En efecto, aun cuando el ahora Tribunal Federal de Justicia Administrativa fue creado en su origen bajo la denominación de Tribunal Fiscal de la Federación –que conoció inicialmente de resoluciones definitivas eminentemente fiscales–, lo cierto es que su competencia fue ampliándose a efecto de que conociera de actos emitidos con base en ordenamientos propios del ámbito del derecho administrativo, lo que, incluso, dio lugar a un primer cambio en su denominación para quedar como Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa –que corresponde precisamente a la ampliación de competencia fiscal y administrativa– y, posteriormente, como Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

46. Así, se aprecia que la competencia del ahora llamado Tribunal Federal de Justicia Administrativa ha ido cambiando para ajustarla a las modificaciones que se han suscitado en los diversos ordenamientos legales, con la finalidad de que se constituya como el órgano jurisdiccional ordinario con la potestad suficiente para configurar una pronta, expedita y efectiva impartición de justicia en materia administrativa.

47. Al respecto, la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo regula los juicios que se promuevan, precisamente, ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa y, en su artículo 50, señala que las sentencias "se fundarán en derecho y resolverán sobre la pretensión del actor que se deduzca de su demanda, en relación con una resolución impugnada"; lo que pone de manifiesto que ese tribunal, para determinar si está en condiciones de conocer respecto de un caso en concreto, debe analizar el acto que pretenda combatirse de manera integral y la normatividad conforme al cual fue emitido, para determinar su naturaleza y características, y así estar en condiciones de determinar si encuadra en alguno de los supuestos de conocimiento a que se refiere el artículo 3o. de la Ley Orgánica del propio Tribunal Federal de Justicia Administrativa.(20)

48. Así, es necesario precisar que ese "acto" o "resolución" para efectos del precepto en análisis, se constituye como la actuación de la autoridad que define o resuelve una situación legal en concreto, ya sea emitida de manera aislada o como producto de la sustanciación de un procedimiento previo; mientras que el carácter de "definitiva" se entiende a partir del contenido de la tesis 2a. X/2003 de esta Segunda Sala, de rubro: "TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. ‘RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS DEFINITIVAS’. ALCANCE DEL CONCEPTO A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 11, PRIMER PÁRRAFO, DE LA LEY ORGÁNICA DE DICHO TRIBUNAL.",(21) conforme a la cual es necesario que la actuación que se combata exprese la voluntad final de alguna autoridad administrativa, se insiste, como la última resolución de un procedimiento o como una determinación aislada; además, es necesario que en su contra no proceda recurso administrativo alguno o, en su defecto, que la interposición de éste sea optativa.

49. Pero, más aún, no basta que el acto o resolución que pretenda combatirse satisfaga ese requisito de definitividad, sino que, como se ha anunciado, también debe encuadrar en alguna de las hipótesis que se encuentran mencionadas en las diecinueve fracciones que integran el artículo 3 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa; fracciones cuyo efectivo alcance debe determinarse considerando la intención del Constituyente Permanente plasmada en los artículos 14, 17 y 73, fracción XXIX-H, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; es decir, a partir de la interpretación que permita atribuirles su verdadero significado, sin entorpecer el acceso al medio de defensa a través de apreciaciones excesivas y/o carentes de razonabilidad, y de manera consistente con el propósito de constituir al juicio administrativo como la instancia ordinaria apta para que un tribunal jurisdiccional, autónomo e independiente, revise los actos de la administración pública federal que deparan perjuicio a los particulares –desde luego, de manera previa a la instancia extraordinaria que corresponde al Poder Judicial de la Federación–.

50. En esta virtud, dada la litis a resolver en el caso concreto, adquiere relevancia la fracción XII de la disposición legal en análisis, que establece la procedencia del juicio administrativo contra "las dictadas por las autoridades administrativas que pongan fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente en los términos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo", esto es, para que se configure este supuesto, es necesario que el particular combata una resolución que ponga fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o que resuelva un expediente en cuya sustanciación o tramitación resulte aplicable ese ordenamiento legal.

51. En congruencia con lo anterior, de la intelección de los artículos 17(22) y 22(23) de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, se obtiene, que ante la impugnación de una resolución por negativa ficta, la autoridad demandada queda conminada a aportar vía contestación de demanda los fundamentos y motivos de la negativa ficta que se le imputa y, consecuentemente, la Sala del conocimiento tendría que pronunciarse sobre el fondo del asunto; esto es así, porque no es posible jurídicamente que dicha resolutora federal se concrete a tener por configurada la negativa ficta y ordenar que se resuelva determinada solicitud o petición, sino que estaría obligada a exigir esa respuesta vía contestación de demanda y a la postre estudiar su legalidad.

52. Al respecto, resulta oportuno citar, por su contenido jurídico, la tesis de jurisprudencia 2a./J. 165/2006, sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que es del siguiente tenor:

"NEGATIVA FICTA. EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA NO PUEDE APOYARSE EN CAUSAS DE IMPROCEDENCIA PARA RESOLVERLA. En virtud de que la litis propuesta al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa con motivo de la interposición del medio de defensa contra la negativa ficta a que se refiere el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, se centra en el tema de fondo relativo a la petición del particular y a su denegación tácita por parte de la autoridad, se concluye que al resolver, el mencionado tribunal no puede atender a cuestiones procesales para desechar ese medio de defensa, sino que debe examinar los temas de fondo sobre los que versa la negativa ficta para declarar su validez o invalidez."(24)

53. Conforme a lo hasta aquí expuesto, conviene ahora precisar el contenido de los artículos 2o., párrafo primero, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y 3, fracciones XII y XV, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, que son del siguiente tenor: