CONTRADICCIÓN DE TESIS 3/2022. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS PENAL Y ADMINISTRATIVA DEL DÉCIMO SÉPTIMO CIRCUITO Y EL DIVERSO SUSTENTADO POR EL SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS PENAL Y ADMINISTRATIVA DEL DÉCI

11. Previo a determinar la existencia o no de la contradicción de tesis que nos ocupa, es necesario sintetizar el contexto, razones y conclusiones adoptadas por los tribunales contendientes, así como en los juicios de amparo indirecto de los que derivaron.

IV.1 Criterio sustentado por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito (amparo en revisión 217/2021).

12. El quejoso, en su carácter de padre de una persona derechohabiente de Pensiones Civiles del Estado de Chihuahua, promovió el juicio de amparo indirecto 984/2019, del índice del Juzgado Octavo de Distrito en el Estado de Chihuahua, en el que señaló como actos reclamados (i) la omisión legislativa de contemplar los beneficios de los asegurados del servicio médico en la Ley de Pensiones Civiles del Estado de Chihuahua; (ii) la inconstitucionalidad de los artículos 25 y 27 del Reglamento de Servicios Médicos para los Trabajadores del Estado de Chihuahua; y, (iii) el Estatuto Orgánico de Pensiones Civiles del Estado de Chihuahua; (iv) todo ello con motivo de su primer acto de aplicación consistente en el oficio DAV-0318/2019, de trece de mayo de dos mil diecinueve, mediante el cual se determinó la improcedencia de la solicitud de afiliación como beneficiario de su hija derechohabiente al servicio médico asistencial de dicho instituto de seguridad social, dado que en el dictamen médico se le consideró apto para trabajar, por lo que no existía una dependencia integral.

13. Así, en sentencia de veintiocho de febrero de dos mil veinte, el Juez Octavo de Distrito en el Estado de Chihuahua determinó –respecto al tema que nos ocupa–, que los artículos reglamentarios impugnados no transgreden el derecho fundamental a la no discriminación, reconocido en el artículo 1o., en relación con el diverso 123, apartado B, fracción XI, inciso d), de la Constitución Federal, toda vez que las personas "cónyuge" y "padre" sujetas a comparación, no son jurídicamente iguales y, por ende, se justifica que al segundo de los nombrados se le exija depender económicamente del derechohabiente. Por tanto, negó el amparo por lo que se refiere a las normas generales reclamadas.

14. Por otro lado, en cuanto al acto de aplicación impugnado, el Juez de Distrito determinó, por una parte, que la constancia de situación fiscal con base en la cual se consideró que el quejoso se encuentra activo como contribuyente, no es suficiente para acreditar tal extremo, ya que fue emitida siete meses antes de la solicitud de afiliación y, por otra, que la valoración médica en la que se estableció que el quejoso es apto para trabajar, carece de motivación, pues no estableció en qué grado de salud física afectan al accionante los padecimientos que tiene (epilepsia, prostatitis crónica, en control con tratamiento, y actualmente sin crisis epilepsia).

15. En consecuencia, le concedió el amparo para efecto de que la autoridad responsable dejara insubsistente el oficio reclamado y emitiera uno nuevo en el que se pronunciara sobre la solicitud de afiliación del quejoso, sin tomar en consideración la citada constancia de situación fiscal y la valoración médica en cuestión. Para lo cual, podría allegarse de una nueva constancia de situación fiscal del quejoso, así como un diverso dictamen médico que evidencie datos objetivos.

16. Inconforme con lo anterior, el quejoso interpuso recurso de revisión, del cual correspondió conocer al Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito, bajo el toca 217/2021, y en sentencia de veintidós de septiembre de dos mil veintiuno, emitió el criterio contendiente en la que confirmó la sentencia recurrida, en los siguientes términos:

17. En primer lugar, dicho tribunal calificó de infundados los agravios de la parte recurrente, en razón de lo resuelto por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el amparo en revisión 1287/2017.

18. Precisó que la citada Segunda Sala estableció en la jurisprudencia 2a./J. 42/2010, de rubro: "IGUALDAD. CRITERIOS QUE DEBEN OBSERVARSE EN EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS QUE SE ESTIMAN VIOLATORIAS DE DICHA GARANTÍA.", que la igualdad normativa presupone necesariamente una comparación entre dos o más regímenes jurídicos, ya que un régimen jurídico no es discriminatorio en sí mismo, sino únicamente en relación con un término de comparación relevante para el caso concreto.

19. Luego, señaló que el artículo 123, apartado B, fracción XI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece el derecho humano a la seguridad social de los trabajadores al servicio del Estado, cuyos alcances fueron analizados por la Segunda Sala del Alto Tribunal, al resolver el amparo en revisión 710/2016, en el sentido de que dicho derecho debe extenderse en favor de los familiares de los trabajadores, sin que ello implique a la totalidad de las personas con que sostengan un vínculo familiar, sino únicamente a quienes dependen económicamente de ellos, tal y como dispone análogamente el artículo 9 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador", en tratándose de la muerte del beneficiario.

20. Así, precisó que a fin de definir quiénes son los familiares susceptibles de ser considerados dependientes del trabajador asegurado, es necesario acudir a las reglas del derecho civil. Por lo que determinó que los cónyuges y concubinos tienen la obligación recíproca de proporcionarse todos los medios y recursos necesarios para cubrir las necesidades de vida en común, por lo que normativamente se les ubica en una situación de dependencia económica con su pareja.

21. Por otro lado, precisó que los padres están obligados a dar alimentos a sus hijos y viceversa; obligación que cesa cuando el que la tiene carece de medios para impugnarla (sic) y/o cuando el alimentista deja de necesitarlos.

22. Sin embargo, dicho tribunal sostuvo que la obligación de satisfacer las necesidades alimentarias de los ascendientes no surge de una presunción constitucional –como en el caso de los hijos menores de edad o mayores de edad que se encuentran estudiando–, sino de la necesidad alimentaria de éstos, para lo cual no es suficiente, per se, que se trate de un adulto mayor, sino de sus circunstancias personales y económicas.

23. Por otro lado, a fin de analizar el derecho de acceso a la seguridad social en favor de los familiares de los trabajadores del Estado, consideró necesario analizar los artículos 8o., 41, 43, 49, 130 y 131 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, los cuales disponen, en lo que interesa, que se entienden como familiares derechohabientes, entre otros, a los ascendientes que dependan económicamente de la persona trabajadora o pensionada, lo cual se acreditará mediante pruebas documentales y/o testimoniales.

24. Así, dicho tribunal sostuvo que la redacción de las normas de seguridad social de la Ley del ISSSTE no apuntan a una dependencia económica legal, sino de facto. Por lo que estarían incluidos aquellos ascendientes que de hecho dependan económicamente del trabajador, no así los ascendientes que son susceptibles de serlo por requerir de alimentos, pero que no los gozan ya sea porque los reciben de diversa fuente (por ejemplo, otros hijos) o porque no exigieron, en vida del trabajador, la obligación de alimentos respectiva; o, con mayor razón, aquellos ascendientes económicamente activos.

25. Con motivo de lo anterior, validó la conclusión del Juez de Distrito en el sentido de que el artículo 25, fracción VII, y último párrafo, del Reglamento de Servicios Médicos para los Trabajadores del Estado, no trasgrede los derechos humanos de igualdad y no discriminación, reconocidos en el artículo 1o. constitucional, pues la cónyuge y el padre no pueden ser sujetos de comparación, por no ser jurídicamente iguales, no compartir la misma posición en el núcleo familiar, ni un mismo estado civil y tampoco contraer las mismas obligaciones y derechos ante la ley, dando paso a un trato diferenciado que no puede catalogarse como un acto de tinte discriminatorio. Al respecto, citó la jurisprudencia 2a./J. 42/2010, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, registro digital: 164779, de rubro: "IGUALDAD. CRITERIOS QUE DEBEN OBSERVARSE EN EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS QUE SE ESTIMAN VIOLATORIAS DE DICHA GARANTÍA."

26. Lo anterior, debido a que los principios de igualdad y no discriminación no implican que todos los individuos deban encontrarse siempre en condiciones de absoluta igualdad, sino que frente a la ley reciban el mismo trato que aquellos que se encuentran en similar situación de hecho; de manera que no toda desigualdad de trato es violatoria de derechos constitucionales, sino sólo cuando distingue entre situaciones iguales, sin que exista para ello una justificación razonable y objetiva.

27. En otro orden de ideas, el Tribunal Colegiado declaró infundados los agravios de la quejosa en contra la concesión del amparo por los vicios propios del acto de aplicación y, por ende, confirmó la sentencia recurrida.

IV.2 Criterio sustentado por el Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito (amparo en revisión 620/2021).

28. Una persona derechohabiente de Pensiones Civiles del Estado de Chihuahua, promovió el juicio de amparo indirecto 1553/2020-V, del índice del Juzgado Octavo de Distrito en el Estado de Chihuahua, en el que señaló como actos reclamados (i) la inconstitucionalidad del artículo 25, fracción VII, y último párrafo, del Reglamento de Servicios Médicos para los Trabajadores del Estado de Chihuahua; (ii) el artículo 27, fracción V, del Estatuto Orgánico de Pensiones Civiles del Estado de Chihuahua; y, (iii) el Manual de Procedimientos de Estudio Socioeconómico para la Afiliación de Beneficiarios al Servicio Médico Asistencial de Pensiones Civiles del Estado de Chihuahua; (iv) todo ello con motivo de su primer acto de aplicación consistente en el oficio CJ-769/2020, de diecisiete de septiembre de dos mil veinte, mediante el cual se determinó la improcedencia de la solicitud de afiliación de su madre ********** y su cónyuge **********, como beneficiarios de la quejosa en el servicio médico asistencial que brinda dicho instituto de seguridad social.

29. Así, en sentencia engrosada el doce de febrero de dos mil veintiuno, el secretario en funciones de Juez Octavo de Distrito en el Estado de Chihuahua, determinó –respecto al tema que nos ocupa– que los artículos impugnados (del citado reglamento, manual y estatuto) no vulneran los derechos de igualdad y no discriminación, reconocidos en los numerales 1o., párrafo tercero, 4o., párrafo primero, en relación con el 123, apartado B, fracción XI, inciso d), de la Constitución Federal, en virtud de que las personas "cónyuge" y "madre" sujetas a comparación, no son jurídicamente iguales y, por ende, se justifica que a la segunda de las nombradas se le exija depender económicamente de la derechohabiente. Por tanto, negó el amparo por lo que se refiere a las normas generales reclamadas.

30. Por otro lado, en cuanto al acto de aplicación impugnado, el Juez de Distrito determinó que sí se encuentra fundado y motivado, por lo que también negó el amparo en ese aspecto. 31. En otro orden de ideas, el juzgador de amparo determinó que el artículo 1o. del Manual de Procedimientos de Estudio Socioeconómico para la Afiliación de Beneficiarios al Servicio Médico Asistencial de dicho organismo, es violatorio de los principios de igualdad y no discriminación –en razón de género–, al exigir mayores requisitos al cónyuge varón que a la mujer, por lo que concedió el amparo y protección de la Justicia de la Unión únicamente en ese tópico.(4)

32. Inconforme con la negativa del amparo, la parte quejosa interpuso recurso de revisión, del cual correspondió conocer al Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito, bajo el toca 620/2021, y en sentencia de diez de marzo de dos mil veintidós, emitió el criterio contendiente en el que modificó la sentencia recurrida, en los siguientes términos:

33. En cuanto al fondo del asunto,(5) una vez sentada la premisa de procedencia de la suplencia de la queja deficiente, delimitó que de la causa de pedir de la quejosa, es válido obtener que el parámetro de comparación efectivamente planteado que evidencia un trato diferenciado es aquel existente entre ascendientes que, debido a la regulación existente, (1) dependen económicamente del derechohabiente, y (2) aquellos ascendientes que, también por la regulación prevista, no dependen económicamente de éste.

34. Luego, precisó que los derechos a la igualdad y no discriminación, reconocidos en el artículo 1o. constitucional, permean todo el ordenamiento jurídico, por lo que cualquier tratamiento que resulte discriminatorio es, per se, incompatible con éste. Sin embargo, recalcó que no toda diferencia en el trato hacia una persona o grupo de personas es discriminatoria, siendo jurídicamente diferentes la distinción y la discriminación, ya que la primera constituye una diferencia razonable y objetiva, mientras que la segunda constituye una diferencia arbitraria que redunda en detrimento de los derechos humanos.

35. Posteriormente, determinó que la normatividad aplicable para afiliar a los ascendientes pretensos beneficiarios en el servicio médico asistencial de Pensiones Civiles del Estado de Chihuahua, constituye un sistema normativo complejo integrado por el Reglamento de Servicios Médicos para los Trabajadores al Servicio del Estado de Chihuahua, el Estatuto Orgánico de Pensiones Civiles del Estado de Chihuahua y el Manual de Procedimientos de Estudios Socioeconómicos para la Afiliación de Beneficiarios al Servicio Médico Asistencial de Pensiones Civiles del Estado de Chihuahua.

36. Asimismo, estableció que dicho sistema normativo contiene cinco distinciones basadas en las categorías sospechosas de condición socioeconómica y estado civil, respectivamente, al exigir la comprobación de la dependencia económica con el asegurado, para lo cual se le pide que no cuente con una afiliación vigente a una diversa institución de seguridad social, no tenga actividad económica registrada ante el Servicio de Administración Tributaria, ni cuente con inmuebles inscritos a su nombre en el Registro Público de la Propiedad, así como que el ascendiente pretenso beneficiario no haya contraído nuevamente matrimonio posterior al divorcio, en su caso, con el otrora ascendiente del asegurado.

37. Atento lo anterior, dicho tribunal determinó que la regularidad constitucional de las citadas categorías sospechosas debería ser analizada bajo un test de igualdad en sentido estricto, con la finalidad de determinar (1) si la distinción basada en las categorías sospechosas cumple con una finalidad imperiosa desde el punto de vista constitucional; (2) si la distinción legislativa está estrechamente vinculada con la finalidad constitucionalmente imperiosa; y (3) si la distinción legislativa es la medida menos restrictiva posible para conseguir efectivamente la finalidad imperiosa desde el punto de vista constitucional.

38. Así, al desarrollar dicho test, determinó que no existe ninguna disposición de rango constitucional que establezca como finalidad constitucionalmente importante restringir la seguridad social, sino que, por el contrario, el artículo 123, apartado B, fracción XI, inciso d), constitucional, dispone que los familiares de los trabajadores tendrán derecho a asistencia médica y medicinas, en los casos y en la proporción que determine la ley; incluso, añadió que la protección de la salud es un objetivo que el Estado puede perseguir legítimamente, toda vez que se trata de un derecho fundamental reconocido en el artículo 4o. constitucional.

39. Agregó que el hecho de que la madre pretensa beneficiaria se haya divorciado del ascendiente biológico del trabajador y, posteriormente, se haya casado con una diversa persona, no constituye una razón válida para restringir el acceso al servicio médico asistencial, pues dicha prerrogativa obedece a su relación consanguínea con la trabajadora, para lo cual es jurídicamente irrelevante su estado civil.

40. Añadió que la acreditación de la dependencia económica con el asegurado (en correlación con su actividad económica, propiedades inmobiliarias y diversa seguridad social), a través de documentos o constancias, constituye una distinción que no sigue una finalidad imperiosa desde el punto de vista constitucional, pues si bien los artículos 25, segundo párrafo, y 134 constitucional, disponen que el Estado velará por la estabilidad de las finanzas públicas, lo cierto es que la medida en cuestión no tiene como finalidad imperiosa fortalecer las finanzas públicas del Estado, pues la seguridad social –en su vertiente de servicio médico a los familiares–, no constituye una prerrogativa cuya erogación corresponda totalmente al Estado, sino que se integra también por las aportaciones que le corresponde enterar al "patrón" y las cuotas que el trabajador entera a Pensiones Civiles del Estado.

41. Por lo que determinó que las distinciones normativas en estudio, no cumplen con una finalidad imperiosa desde el punto de vista constitucional, sino que, por el contrario, introducen distinciones injustificadas y, en vía de consecuencia, restringen injustificadamente el acceso a la seguridad social, en su vertiente de atención médica y medicinas.

42. Posteriormente, determinó que las categorías sospechosas en estudio, tampoco están estrechamente vinculadas con una finalidad constitucionalmente imperiosa, pues el hecho de que se restrinja la afiliación a ascendientes que, de acuerdo con la regulación cuestionada, no dependan económicamente del derechohabiente trabajador, no abona directamente a la consecución de unas finanzas públicas sanas, pues éstas se refieren a su buena administración, planeación y uso de los recursos públicos, y no propiamente a la necesidad de restringir el acceso de familiares de trabajadores a la asistencia médica y medicinas, al tener mucha mayor relevancia la forma en que se usa y dispone de la hacienda pública, en lo referente a pensiones y uso de los fondos de seguridad social por parte del Estado con fines diversos, entre otros, por citar algunos ejemplos.

43. Por otro lado, determinó que las distinciones normativas no son las medidas menos restrictivas posibles para conseguir efectivamente la finalidad imperiosa desde el punto de vista constitucional, pues la autoridad materialmente legislativa pudo optar por exigir mayores cuotas o aportaciones a los patrones equiparados y trabajadores derechohabientes que optaran por afiliar a sus ascendientes al servicio médico asistencial que brinda Pensiones Civiles del Estado, en vez de restringir o condicionar su acceso a la acreditación de una dependencia económica absoluta con el trabajador; alternativa que, definitivamente, sería menos lesiva que la distinción en estudio.

44. En consecuencia, el citado Tribunal Colegiado determinó que las distinciones en estudio (dependencia económica, en correlación con actividad económica, propiedades y afiliación a diversa seguridad social) no superan el test de igualdad bajo un escrutinio estricto y, por ende, vulneran el principio de igualdad y no discriminación, reconocido en el artículo 1o. constitucional.

45. Con independencia de lo anterior, el órgano jurisdiccional determinó que, aun al analizar de manera aislada la regularidad constitucional de la distinción consistente en que el pretenso beneficiario no cuente con una afiliación vigente a una diversa institución de seguridad social, lo cierto es que dicha medida tampoco supera el test de igualdad bajo un escrutinio estricto, toda vez que no existe ninguna disposición de rango constitucional que restrinja el acceso a la seguridad social –en su faceta de acceso al servicio médico– por parte de una sola institución de dicha naturaleza.

46. Pues la exigencia en estudio únicamente se sostiene cuando deriva de una prestación que sea completamente gratuita, tal y como lo dispone el artículo 4o., párrafo cuarto, constitucional, en relación con el sistema de salud para el bienestar (INSABI), cuya finalidad es garantizar la extensión progresiva, cuantitativa y cualitativa de los servicios de salud para la atención integral y gratuita de las personas que no cuenten con diversa seguridad social. Por lo que, agregó, si se cuenta con más de una afiliación a diversas instituciones de seguridad social, es porque se devengaron aportaciones que justifican dichas prerrogativas.

47. Además, precisó que los costos económicos de servicio médico, medicamentos derivados de operaciones, hospitalizaciones, intervenciones quirúrgicas, rehabilitación, entre otros, no pueden ser –en lo sustancial– de uso simultáneo.

48. En conclusión, el Tribunal Colegiado determinó que las distinciones en estudio (de índole socioeconómico y estado civil), contenidas en el sistema normativo que rige a la solicitud y trámite de afiliación a una ascendiente (madre) como beneficiaria de un derechohabiente del servicio médico asistencial de Pensiones Civiles del Estado, son violatorias de los derechos humanos a la igualdad y no discriminación, reconocidos en los artículos 1o., 4o. y 123, apartado B, fracción XI, inciso d), constitucionales, pues la libertad configurativa de las autoridades responsables se encuentra limitada por los derechos fundamentales a la igualdad y no discriminación, que operan de manera transversal a los demás derechos humanos.

49. Atento lo anterior, concedió el amparo y protección de la Justicia de la Unión para efecto de que –en el tópico que nos ocupa– las autoridades responsables (i) desincorporaran de la esfera jurídica de la quejosa los artículos 1o., párrafos primero y último, y 3o. del Manual de Procedimientos de Estudios Socioeconómicos para la Afiliación de Beneficiarios al Servicio Médico Asistencial de Pensiones Civiles del Estado de Chihuahua; 25, fracción VII, y último párrafo, del Reglamento de Servicios Médicos para los Trabajadores al Servicio del Estado; y 27, fracción V, del Estatuto Orgánico de Pensiones Civiles del Estado de Chihuahua, en las porciones relativas a las categorías sospechosas en cuestión; (ii) dejaran insubsistente el oficio en el que se declaró improcedente la afiliación de la madre de la quejosa; y, (iii) emitieran uno nuevo en el que prescindieran de exigir cualquier requisito que guarde relación con los preceptos declarados inconstitucionales y continuaran con el trámite de afiliación de la madre pretensa beneficiaria.