CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 137/2020. PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE SINALOA. 30 DE NOVIEMBRE DE 2022. PONENTE: LUIS MARÍA AGUILAR MORALES. SECRETARIA: MARÍA CRISTINA VILLEDA OLVERA.

a. I. Los acuerdos impugnados hacen nugatorio el ejercicio de las facultades expresas y regladas que el Poder Ejecutivo tiene conferidas para formular observaciones a los decretos aprobados por el Poder Legislativo, en contravención al principio de división de poderes previsto en el artículo 116 de la Constitución Federal y 19 de la Constitución Política del Estado de Sinaloa.

b. En efecto, los artículos 46, fracciones III, IV, V y VI, y 65, fracción XXV, de la Constitución Local, en relación con los artículos 209, 210, 211, 212 y 213 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado, otorgan al titular del Poder Ejecutivo la facultad-obligación de formular observaciones a las leyes y los decretos aprobados por la Legislatura del Estado, lo cual tiene relevancia a partir de tres vertientes: 1) constituye un medio de control constitucional que tiene como fin establecer un sistema de equilibrio, frenos y contrapesos entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo; 2) se trata de un acto de colaboración y un mecanismo idóneo para evitar que un Poder se sobreponga a otro; 3) a través de la "facultad de veto", el Ejecutivo participa en el procedimiento de producción del decreto, lo cual lo habilita para allegar al Poder Legislativo información, objeciones y cuestionamientos adicionales, a fin de evidenciar la falta de consentimiento del decreto por vicios de inconstitucionalidad, por defectos o por resultar inconveniente.

c. En el caso, el Congreso Local decidió denominar e instrumentar los actos reclamados como acuerdos y no como decretos, contrario a lo exigido en la Ley Orgánica del Congreso y la Ley de Auditoría Superior del Estado de Sinaloa, con el único propósito de impedir y hacer nugatorio el derecho del Poder Ejecutivo Estatal de manifestar su falta de consentimiento por vicios de inconstitucionalidad, defectos o inconveniencia de tales decisiones.

d. La decisión de emitir un instrumento legislativo como acuerdo o decreto no es una potestad ni una facultad discrecional del Congreso Estatal, sino que se trata de procedimientos reglados establecidos en la normativa vigente aplicable.

e. En efecto, conforme al sistema de revisión y fiscalización de la cuenta pública en el orden jurídico estatal, a partir de la reforma de dos mil diecisiete, cuya finalidad fue transitar de un esquema politizado a uno de naturaleza técnica jurídica, sin despojar al Poder Legislativo de su facultad de fiscalización, se lleva a cabo, en un primer momento, por la Comisión de Fiscalización del Congreso del Estado, la cual, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 54 Bis y 54 Bis A de la Ley de Auditoría Superior del Estado, cuando detecte errores en los informes generales e individuales o considere necesario profundizar en algunos puntos, podrá solicitar al titular de la auditoría información para aclararla, o bien citarlo cuando resulte preciso, lo que, conjuntamente con el análisis pormenorizado de la comisión, debidamente sustentado en conclusiones técnicas, se debe integrar al dictamen que se someterá a la aprobación del Pleno del Congreso del Estado; mientras que los artículos 70 a 72 del referido ordenamiento establecen expresamente que la determinación de aprobar o rechazar las cuentas públicas, debe instrumentarse a través de decretos.

f. No obstante, con independencia de la denominación que intencionalmente les haya conferido el demandado, debe atenderse al contenido material de la resolución para determinar su verdadera naturaleza jurídica.

g. Al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha definido al decreto como "aquella resolución que regula situaciones particulares, concretas e individuales", cuya particularidad consiste en que está dirigido a una situación concreta y una vez aplicado, se extingue.

h. Los actos reclamados no reúnen las características cualitativas de "acuerdos", en términos de lo dispuesto en los artículos 138, 139 y 140 de la Ley Orgánica del Congreso; aunado a que fue el propio demandado el que los remitió al Ejecutivo para que se publicaran en el Periódico Oficial, como corresponde a la naturaleza propia de un decreto.

i. En ese sentido, si fue el propio demandado quien les dio la especial característica de que debían ser publicados en el órgano de difusión oficial, implica que no reúnen los requisitos de procedencia de un acuerdo, puesto que la denominación del acto no cambia su verdadera naturaleza jurídica.

j. Máxime que, en años anteriores, sistemáticamente se habían emitido, mediante decretos, las resoluciones en las que el Congreso aprobó o rechazó las cuentas públicas y ahora pretende darles una naturaleza jurídica distinta, como acuerdos, a pesar de que se trata de determinaciones que afectan la esfera jurídica de personas jurídicas públicas y trascienden a la vida constitucional del Estado de Sinaloa.

k. En efecto, la aprobación o rechazo de la cuenta pública tiene implicaciones en personas físicas y morales –públicas– que van más allá de la esfera jurídica del Congreso del Estado, razón por la cual es claro que la naturaleza de ese tipo de resolución es la de un decreto y no de un acuerdo.

l. Adicionalmente, en los actos impugnados se estableció, sin motivación ni fundamentación alguna, que surtirían efectos a partir de su aprobación por el Pleno del Congreso, siendo que en el ejercicio inmediato anterior se determinó que el decreto entraría en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial.

m. Las observaciones que el Ejecutivo puede formular –reitera– se basan en un sistema de equilibrio constitucional de frenos y contrapesos y una evaluación ex ante a ciertas resoluciones del Poder Legislativo, con el propósito de que sean revisadas y en su caso, corregidas para evitar perjuicios a sus destinatarios, sin tener que llegar a un control judicial; ello, sin perjuicio de que dichas observaciones puedan ser superadas por una mayoría calificada del propio Congreso dentro del propio esquema de equilibrio constitucional entre ambos Poderes.

n. El derecho de veto del Ejecutivo, previsto en el artículo 46 de la Constitución de Sinaloa, no está sujeto a ningún principio que limite su ejercicio, siempre y cuando se trate de actos que, materialmente, sean leyes o decretos y, de existir limitaciones, al ser el veto un medio de control constitucional no jurisdiccional, éstas deben interpretarse en forma estricta, pero en el caso no se actualiza ninguna excepción o restricción, por lo que hacer nugatoria la facultad del Poder Ejecutivo es por sí mismo, violatorio del principio de división de poderes.

o. Por las mismas razones, los actos no pueden entrar en vigor antes de su fecha de publicación en el Periódico Oficial ni de la conclusión del ejercicio de veto del Poder Ejecutivo, por lo que debe existir un plazo razonable para su entrada en vigor.

p. II. Los actos impugnados se encuentran indebidamente fundados y motivados y resultan contrarios al régimen legal de atribuciones en materia de la revisión y la fiscalización de la cuenta pública, toda vez que el Poder demandado excede la opinión de la Auditoría Superior, sin agotar las formalidades previstas en la Constitución Local y en la ley reglamentaria en esa materia, en contravención a los principios de legalidad y seguridad jurídica, consagrados en el artículo 16 constitucional.

q. No se cuestiona si el Poder Legislativo cuenta con facultades relativas a la revisión, discusión, aprobación o, en su caso, de rechazo de los dictámenes y las determinaciones presentadas por la Auditoría Superior del Estado sobre la cuenta pública del Estado y de los Gobiernos Municipales, sino que dichas atribuciones no se realizaron en estricto apego al marco jurídico constitucional y legal aplicable.

r. Lo anterior, toda vez que, en términos de lo dispuesto en el artículo 53 de la Constitución de Sinaloa, para que el Poder Legislativo se pronuncie sobre la aprobación o rechazo de las cuentas públicas "... citará al Auditor Superior del Estado, para comparecer ante el pleno del Congreso, con respecto a la información presentada en los informes de la revisión y fiscalización de la cuenta pública del Gobierno del Estado y de los Gobiernos Municipales, en un plazo no mayor a 30 días naturales y no menor a 20 días naturales a partir de su presentación", al tratarse del órgano especializado en esa materia; inclusive, la Comisión de Fiscalización tiene facultades para solicitar a dicho órgano que realice las aclaraciones pertinentes cuando se detecten errores o considere necesario profundizar el contenido de los informes, conforme a los numerales 54 Bis y 54 Bis A de la Ley de la Auditoría Superior del Estado de Sinaloa.

s. Sin embargo, como se advierte de los acuerdos impugnados, dichas formalidades fueron omitidas, sin que mediara fundamentación y motivación alguna por parte del Poder Legislativo.

t. El Congreso del Estado, al determinar el rechazo de la aprobación de los informes individuales de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, tenía la obligación de llevar a cabo un test de proporcionalidad y aplicar una motivación reforzada y precisa del porqué el rechazo de la totalidad de los informes, lo cual no aconteció; además, que no se acompañaron los dictámenes emitidos por la Comisión de Fiscalización del Congreso cuando se remitieron los acuerdos impugnados al Poder Ejecutivo.

u. El parámetro de motivación reforzada se justifica en que los actos impugnados que determinan el rechazo de la cuenta pública: a) constituyen una violación directa al principio de división de poderes; b) trascienden en una afectación inmediata y directa al Estado en materia de deuda pública, incluyendo a la transparencia y publicidad de su sistema de contabilidad; c) conllevan la imposición de consecuencias gravosas para el Gobierno del Estado y en su caso, de los Municipios, en su carácter de acreditados de los financiamientos de deuda pública.

v. Ante la indebida fundamentación y motivación de los acuerdos reclamados, procede declarar su invalidez.

4. Admisión y trámite. Por acuerdo de siete de septiembre de dos mil veinte, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la controversia constitucional 137/2020 y, al advertir que se impugnaban actos de contenido similar a los impugnados en la diversa controversia 331/2019, se turnó por conexidad al Ministro Luis María Aguilar Morales, para que instruyera el procedimiento.

5. Posteriormente, mediante proveído de veintidós de septiembre siguiente, el Ministro instructor admitió a trámite la demanda y tuvo como demandado al Poder Legislativo del Estado de Sinaloa, a quien se solicitó emplazar a efecto de que formulara su contestación. Asimismo, se dio vista a la Fiscalía General de la República y a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal, para que, hasta antes de la celebración de la audiencia de ley, manifestaran lo que a su representación o a su esfera competencial conviniera.

6. Contestación de demanda del Poder Legislativo del Estado de Sinaloa. Mediante escrito presentado vía electrónica a través del Sistema Electrónico de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el veintitrés de noviembre de dos mil veinte, la diputada Roxana Rubio Valdez, en su carácter de presidenta de la Mesa Directiva de la Sexagésima Tercera Legislatura del Congreso del Estado de Sinaloa, dio contestación a la demanda de controversia constitucional, medularmente, en los siguientes términos: