Suprema Corte de Justicia de la Nación

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 210/2019. MUNICIPIO DE OTHÓN P. BLANCO, ESTADO DE QUINTANA ROO. 8 DE ABRIL DE 2021. PONENTE: JUAN LUIS GONZÁLEZ ALCÁNTARA CARRANCÁ. SECRETARIOS: FERNANDO SOSA PASTRANA Y MONSERRAT CID CABELLO.

Fecha: 17-Mar-2023

El Referido Argumento Es Infundado Por Las Siguientes Razones

78. Como ya quedó apuntado en párrafos anteriores, el artículo 115 constitucional, en su fracción III, establece que los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos de: agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales; alumbrado público; limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos; mercados y centrales de abasto; panteones; rastro; calles, parques y jardines y su equipamiento; seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; y todos los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera (fracción III).

79. De dicha fracción se advierte cuáles son las funciones y servicios públicos que están a cargo de los Municipios, de las cuales no se advierte que entre ellas se encuentre la facultad para regular en materia de control de la venta, expendio y consumo de bebidas alcohólicas y, en particular, para emitir un dictamen de anuencia.

80. Como se desprende de los antecedentes antes señalados, el Congreso Local, desde la emisión del Decreto Número 300, el diez de enero de dos mil diecinueve, estableció que los Ayuntamientos únicamente tendrían competencia en lo relativo a licencias de funcionamiento, determinación de zonas turísticas y uso de suelo y que el dictamen de anuencia, como requisito indispensable para que la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado de Quintana Roo autorizara la extensión de los horarios de venta de alcohol en los establecimientos previstos en la ley, sería validado por la Secretaría de Seguridad Pública del Estado(35) (artículo 5, párrafos segundo y tercero); así como los establecimientos donde se expenden bebidas alcohólicas de acuerdo a su clasificación por lugar de consumo, los horarios ordinarios y que la venta de estos productos en horario extraordinario debía ser solicitado a la secretaría señalada, previa anuencia de la Secretaría de Seguridad Pública Estatal (artículo 25 Bis).

81. Al respecto, se adicionó la fracción VIII del artículo 4 de la ley relativa y se definió al dictamen de anuencia como el documento que acredita el cumplimiento de los lineamientos mínimos de Seguridad Técnica y los Protocolos de Seguridad Interna.

82. Con la emisión del Decreto 315 reclamado se reconoce, en el artículo 5, párrafos segundo y tercero, de la ley relativa, la competencia de los Ayuntamientos para, además de las ya señaladas y previstas, autorizar la venta de bebidas alcohólicas en horario extraordinario. Aunado a lo anterior, se establece que el dictamen de anuencia es requisito indispensable para que los Ayuntamientos autoricen la venta de estas bebidas en los establecimientos contemplados en los giros que contienen las fracciones I (venta de bebidas alcohólicas en envase abierto o al copeo, exclusivamente con alimentos) y II (venta de bebidas alcohólicas en envase abierto o al copeo) del artículo 17 de la ley referida y que el funcionario o autoridad municipal deberá verificar que dichos establecimientos cuenten con tal dictamen ya que de no hacerlo, incurrirá en falta administrativa grave con la responsabilidad prevista en el párrafo segundo de la fracción IV del artículo 160 de la Constitución Política de la entidad federativa aludida.

83. Además, la fracción II, inciso j) del artículo 15 de la ley relativa establece como requisito al presentar la solicitud por escrito dirigida al Ejecutivo Local para obtener la licencia de bebidas alcohólicas, acompañar diversa documentación tal como el original y copia simple del dictamen de anuencia validado por la Secretaría de Seguridad Pública Estatal, únicamente cuando se trate de los giros previstos en las fracciones I y II del artículo 17 del ordenamiento citado.

84. En ese sentido, se advierte que el dictamen de anuencia de la Secretaría de Seguridad no es un acto arbitrario, pues desde su emisión se reconoció que el consumo de bebidas alcohólicas ocupa el tercer lugar entre los factores de mala salud en el mundo y que los problemas sanitarios, de seguridad y socioeconómicos achacables al consumo del alcohol se pueden reducir eficazmente mediante medidas normativas eficaces y la infraestructura necesaria para aplicarlas correctamente. Además, del proceso legislativo del Decreto 315 reclamado se advierte que se retomó la premisa fundamental de la gestión gubernamental para establecer una estrategia integral de prevención del delito y combate a la delincuencia y se consideró que la anuencia de la Secretaría de Seguridad obedecía al mapa geo delictivo que tiene a su cargo con la finalidad de salvaguardar el bien jurídico que implica cuidar de la integridad de los gobernados.

85. En ese sentido, si el Decreto 315 impugnado establece la obligación de contar con el dictamen de anuencia, ello atendió a que, desde la perspectiva del legislador local y en ejercicio de la facultad prevista por el artículo 117 constitucional, este instrumento es una medida eficaz para combatir el alcoholismo mediante la regulación de los establecimientos que venden y comercializan bebidas alcohólicas, lo cual está encaminado a su control y correcto funcionamiento.

86. En ese mismo sentido, a juicio de este Tribunal Constitucional, persigue la misma finalidad de evitar problemas sanitarios, de seguridad y socioeconómicos derivados del consumo del alcohol, el que la fracción IV del artículo 26 haya establecido la prohibición de otorgar la licencia de bebidas alcohólicas al solicitante que pretenda domiciliar dicha licencia cerca de determinados lugares, tales como escuelas y hospitales, exceptuando de lo anterior a los establecimientos que se ubiquen en zonas turísticas y plazas comerciales. Así, como que se haya establecido en el artículo 29 como obligación a cargo de los titulares de licencias de bebidas alcohólicas, en la fracción IV, hacer del conocimiento de la autoridad competente aquellos actos que pongan en peligro la seguridad e integridad de los habitantes del área en la que se ubique su establecimiento y, en su fracción V, no vender, bajo ninguna circunstancia, este tipo de bebidas a menores de dieciocho años ni permitirles la entrada a los establecimientos que se ubiquen en los giros referidos en las fracciones I y II del artículo 17 del ordenamiento citado

87. De igual forma al prever en el artículo 32 como infracción en la fracción III, la venta al mayoreo de bebidas alcohólicas para su comercialización a personas que no cuenten con la licencia o permiso correspondiente y en la fracción XXI, no contar con el dictamen de anuencia y sus refrendos respectivos, se advierte que ello no transgrede la autonomía municipal, pues busca inhibir que no se cumplan con las medidas regulatorias antes descritas y así lograr combatir el alcoholismo y proteger la salud de la comunidad, sin con ello invadir alguna de las facultades constitucionales previstas para el orden municipal.

88. Con base en lo antes expuesto, contrario a lo señalado por el Municipio actor, se justifica la intervención de la Secretaría de Seguridad Pública del Estado de Quintana Roo en la aplicación y cumplimiento de la Ley sobre Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas en dicha entidad federativa, por cuanto hace a la validación del dictamen de anuencia que se requiere para operar en horarios extraordinarios en términos de los artículos impugnados, pues como quedó precisado, la Legislatura del Estado de Quintana Roo cuenta con atribuciones que derivan directamente del artículo 117, último párrafo, de la Constitución Federal para emitir normas generales tendentes a combatir el alcoholismo, por lo que la expedición del decreto impugnado no transgrede la autonomía municipal.

89. Por otra parte, es infundado el argumento relativo a que la intervención de la Secretaría de Seguridad Local, para otorgar la anuencia respecto de la autorización de venta de bebidas alcohólicas constituye una violación al artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal, pues la situación regulada en la ley, ya fue contemplada mediante el "reglamento que organiza la administración pública municipal".

90. Contrario a lo afirmado por el Municipio actor, no existe violación a las facultades municipales previstas en el artículo 115, fracción II, constitucional. La facultad reglamentaria ahí prevista se ha interpretado por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación,(36) en el sentido de que los Municipios pueden expedir bandos, reglamentos, circulares y disposiciones de observancia general que comparten las características de estar compuestos por normas generales, abstractas e impersonales y normalmente pueden ser modificados o derogados por el propio Ayuntamiento que los expidió, sin más formalidades que las que se hayan seguido para su emisión. Sin embargo, se ha reconocido que los Ayuntamientos, en ejercicio de su facultad regulatoria, deben respetar ciertos imperativos, a saber: 1) los bandos y reglamentos no pueden estar en oposición a la Constitución General ni a las de los Estados, así como tampoco a las leyes federales o locales y 2) deben versar sobre materias, funciones o servicios que le correspondan constitucional o legalmente, a los Municipios.

91. Además, en dicho precedente se precisó que los Ayuntamientos pueden expedir dos tipos de normas reglamentarias: a) el reglamento tradicional de detalle de las normas, en los cuales la extensión normativa y su capacidad de innovación se encuentra limitada, puesto que el principio de subordinación jerárquica, exige que el reglamento esté precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificación y medida y b) los reglamentos derivados de la fracción II del artículo 115 constitucional, esto es, "bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal", que tienen una mayor extensión normativa y en donde los Municipios pueden regular más ampliamente aquellos aspectos específicos de la vida municipal en el ámbito de sus competencias.

92. Así, contrario a lo señalado por el Municipio actor, la facultad de emitir la autorización de venta de bebidas alcohólicas en horario extraordinario, sujetándolo al dictamen de anuencia no se encontraba prevista en el "reglamento que organiza la función municipal", es decir, en el Reglamento de la Administración Pública del Municipio de Othón P. Blanco, Quintana Roo(37) ya que como quedó precisado el servicio consistente en autorizar la venta de bebidas alcohólicas es un servicio distinto a los atribuidos en la fracción III del artículo 115 constitucional, por lo que la Legislatura cuenta con libertad configurativa para emitir una regulación normativa específica y en ese sentido desde enero de dos mil diecinueve, mediante la emisión del Decreto 300 (antecedente del impugnado) previó la intervención de la Secretaría de Seguridad local en la emisión del dictamen de anuencia, que no supedita el ejercicio de facultades municipales previstas en dicho precepto. Esto es, el ejercicio de las facultades previstas en ese numeral, no se ve subordinado al dictamen emitido por la secretaría.

93. En ese sentido, tampoco le asiste la razón a la parte actora al afirmar que la Secretaría de Seguridad Pública del Estado es un ente intermedio. 94. Del artículo 115, fracción I, constitucional(38) se advierte que cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, que las competencias que la Constitución Federal otorga al Gobierno Municipal se ejercerán por el propio Ayuntamiento de manera exclusiva y que no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado.

95. A propósito del tema en estudio, este Alto Tribunal ha interpretado la expresión de autoridad intermedia al resolver la citada controversia constitucional 8/2002 y entre otras,(39) en los criterios contenidos en las jurisprudencias números P./J. 10/2000 y P./J. 47/2001, cuyos rubros y textos, respectivamente, versan en lo siguiente:

"AUTORIDAD INTERMEDIA. INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. El artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, establece que cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado. El análisis de los antecedentes históricos, constitucionales y legislativos que motivaron la prohibición de la autoridad intermedia introducida por el Constituyente de mil novecientos diecisiete, lo cual obedeció a la existencia previa de los llamados jefes políticos o prefectos, que política y administrativamente se ubicaban entre el gobierno y los Ayuntamientos y tenían amplias facultades con respecto a estos últimos, puede llevar a diversas interpretaciones sobre lo que en la actualidad puede constituir una autoridad de esta naturaleza. Al respecto, los supuestos en que puede darse dicha figura son los siguientes: a) Cuando fuera del Gobierno Estatal y del Municipal se instituye una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos; b) Cuando dicha autoridad, cualquiera que sea su origen o denominación, lesione la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento; y, c) Cuando esta autoridad se instituye como un órgano intermedio de enlace entre el Gobierno del Estado y del Municipio, impidiendo o interrumpiendo la comunicación directa que debe haber entre ambos niveles de gobierno."(40)

"CONTADURÍA MAYOR DE HACIENDA DEL CONGRESO DEL ESTADO DE TAMAULIPAS. NO CONSTITUYE UNA AUTORIDAD INTERMEDIA ENTRE EL GOBIERNO DEL ESTADO Y LOS MUNICIPIOS. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en relación con la prohibición de la existencia de una autoridad intermedia entre el Gobierno del Estado y los Municipios, contenida en el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, ha sostenido el criterio de que tal figura puede presentarse cuando fuera del Gobierno Estatal y del Municipal se instituya una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos, o que dicha autoridad, cualquiera que sea su origen o denominación, lesione la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento, o bien, cuando aquélla se instituya como un órgano intermedio de enlace entre el Gobierno del Estado y del Municipio, impidiendo o interrumpiendo la comunicación directa entre ambos niveles de gobierno. En congruencia con lo anterior, debe decirse que la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado de Tamaulipas, como dependencia, órgano técnico y organismo superior de fiscalización y control gubernamental del mencionado cuerpo legislativo, no constituye una autoridad intermedia entre el Gobierno del Estado y los Municipios. Ello es así, porque, por un lado, dicha contaduría no es un ente ajeno a la estructura orgánica del Estado, particularmente del Poder Legislativo, sino que, por el contrario, forma parte de éste y actúa dentro del ámbito de facultades del mismo; y, por el otro, porque aunque aquélla tiene como objetivo fundamental revisar las cuentas públicas estatal y municipal, así como practicar auditorías, visitas e inspecciones y, en general, realizar las investigaciones necesarias para ese efecto, tales facultades no afectan la autonomía municipal, pues la citada contaduría no posee atribuciones de decisión o ejecución sobre ninguna materia específica cuya determinación corresponda al Ayuntamiento. Además, la referida dependencia tampoco impide la comunicación directa entre el Municipio y el Gobierno del Estado, en virtud de que no tiene una posición de supremacía frente a los Municipios, pues no se le reconocen facultades unilaterales de decisión o ejecutividad que le permitan actuar por encima de ellos, sino que se trata de un órgano técnico que actúa a instancia y por mandato del Congreso del Estado, en términos de lo dispuesto en los artículos 58, fracción VI, de la Constitución Local, 46 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Tamaulipas, así como 1o. y 5o. de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso de dicha entidad federativa."(41)

96. De los criterios jurisprudenciales reproducidos, se advierte que para determinar la existencia de una autoridad intermedia entre un Municipio y su Gobierno Estatal, se pueden presentar los siguientes supuestos:

a) Cuando fuera de la esfera del Gobierno Estatal y del Municipal se instituya una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos.

b) Cuando esa autoridad, cualquiera que sea su origen o denominación, lesione la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento; y,

c) Cuando esa autoridad se instituya como un órgano intermedio de enlace entre el Gobierno del Estado y el Municipio, impidiendo o interrumpiendo la comunicación directa que debe haber entre ambos niveles de gobierno.

97. En términos de los artículos 19, fracción XVI, y 46, fracción XXX, ambos de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Quintana Roo,(42) la Secretaría de Seguridad Pública del Estado de Quintana Roo forma parte de la administración pública central local, cuya competencia se finca, además de las diversas atribuciones enumeradas en el artículo 46, en las que le encomienden expresamente las leyes y reglamentos estatales (como lo es la Ley sobre Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas en el Estado de Quintana Roo).

98. En estrecha vinculación con lo anterior, los artículos 1 a 3 de la Ley de Seguridad Pública del Estado de Quintana Roo(43) establecen que esta ley se aplicará atendiendo a las disposiciones que en la materia establecen, además de las enunciadas en la misma, otras diversas que determine u otros ordenamientos legales aplicables (como lo es la Ley sobre Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas en dicha entidad federativa), además de que conforme a las bases que establece el artículo 21 de la Constitución Federal, las instituciones de seguridad pública del Estado y los Municipios, en el ámbito de su competencia y en los términos de esta ley, deberán coordinarse para, entre otras actividades, realizar varias acciones que sean necesarias para incrementar la eficacia en el cumplimiento de los fines de la seguridad pública (como lo son validar el dictamen de anuencia en los términos y de acuerdo a lo dispuesto en la Ley sobre Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas de dicho Estado).

99. Precisado lo anterior, y partiendo de los tres supuestos que dan una distinta interpretación de lo que debe entenderse por autoridad intermedia ya señalados, se tiene que la Secretaría de Seguridad Pública del Estado de Quintana Roo como dependencia que forma parte de la administración pública central cuya finalidad es auxiliar al titular del Poder Ejecutivo Local en el despacho de los temas de su competencia, no constituye una autoridad intermedia entre el Gobierno del Estado y el Municipio actor.

100. Ello es así, toda vez que por un lado, dicha Secretaría de Seguridad Pública no es un ente ajeno a la estructura orgánica del Estado, particularmente de la administración pública central local, sino que, por el contrario, forma parte de éste y actúa dentro del ámbito de facultades del mismo; y, por el otro, porque aunque aquélla tiene entre otras atribuciones, en términos de la Ley sobre Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas en el Estado de Quintana Roo, el de validar el dictamen de anuencia respecto de los establecimientos contemplados en los giros que venden bebidas alcohólicas en envase abierto o al copeo, el cual es requisito indispensable para que el Ayuntamiento autorice la venta de dichas bebidas en horarios extraordinarios; tal facultad no afecta la autonomía municipal, pues la citada dependencia no posee atribuciones de decisión o ejecución sobre ninguna materia específica cuya determinación corresponda al Ayuntamiento, pues lo anterior tiene que ver con la materia de seguridad pública que es concurrente y bajo la cual se coordinan ambos órdenes de gobierno.

101. De ahí que, su intervención se limita a validar el dictamen de anuencia respectivo, habida cuenta de que en dicho documento se acredita el cumplimiento de los lineamientos mínimos de Seguridad Técnica y los Protocolos de Seguridad Interna, los cuales constituyen acciones encaminadas a prevenir la comisión de delitos y combatir la delincuencia como fines que persigue la función de seguridad pública cuya participación de los tres niveles de gobierno es concurrente.

102. Asimismo, la referida secretaría tampoco impide la comunicación directa entre el Municipio actor y el Gobierno del Estado, en virtud de que no tiene una posición de supremacía frente al Municipio, pues no se le reconocen facultades unilaterales de decisión o ejecutividad que le permitan actuar por encima de ellos, sino que se trata de una dependencia que en materia de venta y consumo de bebidas alcohólicas actúa a instancia y por mandato del Congreso del Estado, como ya se vio, en términos de lo dispuesto en los artículos 5, 8, fracción X y 9 Bis, fracción I, de la ley de la materia; 19, fracción XVI y 46, fracción XXX, de la Ley Orgánica de la Administración Pública de dicha entidad federativa; y, 1 a 3 de su Ley de Seguridad Pública que regula la coordinación en materia de seguridad pública que deben llevar a cabo el Gobierno del Estado y sus Municipios en términos de este último ordenamiento.

103. Por lo antes expuesto, contrario a lo señalado por el Municipio actor, se justifica la intervención de la Secretaría de Seguridad Pública del Estado de Quintana Roo en la aplicación y cumplimiento de la Ley sobre Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas en dicha entidad federativa, por cuanto hace a la validación del dictamen de anuencia que se requiere para operar en horarios extraordinarios en términos de los artículos impugnados, en la medida en que los fines que ello persigue son los de prevenir la comisión de delitos y combatir la delincuencia, máxime que la función de seguridad pública es concurrente, por lo que no debe considerarse como autoridad intermedia. De ahí lo infundado del argumento sujeto a análisis.