CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 210/2019. MUNICIPIO DE OTHÓN P. BLANCO, ESTADO DE QUINTANA ROO. 8 DE ABRIL DE 2021. PONENTE: JUAN LUIS GONZÁLEZ ALCÁNTARA CARRANCÁ. SECRETARIOS: FERNANDO SOSA PASTRANA Y MONSERRAT CID CABELLO.

"Artículo 61. Cometerá tráfico de influencias el servidor público que utilice la posición que su empleo, cargo o comisión le confiere para inducir a que otro servidor público efectúe, retrase u omita realizar algún acto de su competencia, para generar cualquier beneficio, provecho o ventaja para sí o para alguna de las personas a que se refiere el artículo 52 de esta ley."

"Artículo 62. Será responsable de encubrimiento el servidor público que cuando en el ejercicio de sus funciones llegare a advertir actos u omisiones que pudieren constituir faltas administrativas, realice deliberadamente alguna conducta para su ocultamiento."

"Artículo 63. Cometerá desacato el servidor público que, tratándose de requerimientos o resoluciones de autoridades fiscalizadoras, de control interno, judiciales, electorales o en materia de defensa de los derechos humanos o cualquier otra competente, proporcione información falsa, así como no dé respuesta alguna, retrase deliberadamente y sin justificación la entrega de la información, a pesar de que le hayan sido impuestas medidas de apremio conforme a las disposiciones aplicables."

"Artículo 63 Bis. Cometerá nepotismo el servidor público que, valiéndose de las atribuciones o facultades de su empleo, cargo o comisión, directa o indirectamente, designe, nombre o intervenga para que se contrate como personal de confianza, de estructura, de base o por honorarios en el ente público en que ejerza sus funciones, a personas con las que tenga lazos de parentesco por consanguinidad hasta el cuarto grado, de afinidad hasta el segundo grado, o vínculo de matrimonio o concubinato."

"Artículo 64. Los servidores públicos responsables de la investigación, sustanciación y resolución de las faltas administrativas incurrirán en obstrucción de la justicia cuando:

"I. Realicen cualquier acto que simule conductas no graves durante la investigación de actos u omisiones calificados como graves en la presente ley y demás disposiciones aplicables;

"II. No inicien el procedimiento correspondiente ante la autoridad competente, dentro del plazo de treinta días naturales, a partir de que tengan conocimiento de cualquier conducta que pudiera constituir una falta administrativa grave, faltas de particulares o un acto de corrupción; y,

"III. Revelen la identidad de un denunciante anónimo protegido bajo los preceptos establecidos en esta ley.

"Para efectos de la fracción anterior, los servidores públicos que denuncien una falta administrativa grave o faltas de particulares, o sean testigos en el procedimiento, podrán solicitar medidas de protección que resulten razonables. La solicitud deberá ser evaluada y atendida de manera oportuna por el ente público donde presta sus servicios el denunciante."

"Artículo 64 Bis. Son faltas administrativas graves las violaciones a las disposiciones sobre fideicomisos establecidas en la Ley Federal de Austeridad Republicana."

118. De los artículos preinsertos con antelación se desprende que las faltas administrativas graves están estrechamente relacionadas con conductas constitutivas de delitos cometidos en la administración pública o hechos de corrupción, tales como el cohecho, peculado, desvío de recursos públicos, utilización indebida de información, abuso de funciones, actuación bajo conflicto de interés, contratación indebida, enriquecimiento oculto u ocultamiento de conflicto de interés, simulación de acto jurídico, tráfico de influencias, encubrimiento, desacato y nepotismo, así como las violaciones a las disposiciones sobre fideicomisos establecidas en la Ley Federal de Austeridad Republicana.

119. Por tanto, es claro que el Congreso Estatal creó un nuevo supuesto al catálogo de faltas administrativas graves en que pueden incurrir los servidores públicos, lo que no sólo repercute de manera directa en una posible contraposición con los preceptos antes transcritos de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, sino que trasciende inmediatamente a los aspectos intrínsecos de la competencia, en tanto que, la calificación de las faltas graves es lo que determina si la sustanciación la realizará el órgano fiscalizador correspondiente y la resolución el Tribunal Federal de Justicia Administrativa o su homólogo local o, en su caso, si la sustanciación se llevará por los órganos internos de control o dependencias de mérito, mismos que podrán resolver en caso de faltas administrativas no graves.

120. Al respecto, en los precedentes ya citados, este Tribunal Pleno ha sustentado que el sistema de anticorrupción se basa en una distribución competencial que permite, desde las leyes generales, homologar los aspectos relacionados, entre otros, con responsabilidades administrativas y fiscalización. En ese sentido, el Constituyente previó como facultad exclusiva del Congreso de la Unión, la emisión de normas de carácter general que establecieran de manera clara la competencia de los órganos referentes en la materia y fijara las bases necesarias para que las autoridades adecuaran de manera integral su legislación, con observancia absoluta de los principios constitucionales de distribución exclusiva y residual de competencias legislativas entre Federación y Estados.

121. En ese sentido, las Legislaturas Locales no pueden modificar aspectos relacionados íntimamente con la competencia y, por tanto, no deben prever supuestos diversos de faltas graves a los ya previstos por la Ley General de Responsabilidades Administrativas en tanto que dichas disposiciones podrían trastocar las competencias de órganos y su correlación dentro del Sistema Anticorrupción.

122. En tales consideraciones, la porción normativa del párrafo tercero del artículo 5 de la Ley sobre Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas en el Estado de Quintana Roo que establece: "... Incurrirá en falta administrativa grave con la responsabilidad a que se refiere el párrafo segundo, fracción IV, del artículo 160 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Quintana Roo, el funcionario o autoridad que autorice la extensión de horario para la venta de alcohol sin verificar que el establecimiento cuente con el dictamen de anuencia correspondiente ..." es inconstitucional, toda vez que el Congreso Local no tiene facultades para establecer o crear supuestos distintos a los dispuestos en la Ley General de Responsabilidades Administrativas, tal como lo hace la porción normativa preinserta. De ahí lo fundado de esta parte del concepto de invalidez sujeto a análisis.

C) Restricción de la competencia del Ayuntamiento para regular el establecimiento de expendios dedicados a la venta y/o consumo de alcohol.

123. Asimismo, el Municipio actor señala que los artículos impugnados restringen sus facultades reglamentarias en materia de venta y consumo de bebidas alcohólicas. La facultad del Ayuntamiento para aplicar su reglamento en materia de venta y consumo de bebidas alcohólicas, se ve privilegiada por el artículo 115 constitucional por encima de la ley respectiva. Ello, pues tiene competencia para autorizar o negar las licencias o permisos especiales, emitir criterios para el otorgamiento de dichas licencias y permisos, otorgar refrendos, autorizar o negar el cambio de titular de los establecimientos o expendios respectivos; así como contar con un padrón de establecimientos dedicados a la venta, consumo o expendio de bebidas alcohólicas. Además de que tiene reglamentado lo relativo a la clasificación de los establecimientos y locales en donde se podrán vender o consumir estas bebidas, los horarios a los que deberán sujetarse, su ubicación, así como la prohibición de su venta y consumo en lugares públicos, por lo que las reformas mediante el decreto impugnado contravienen su reglamento.

124. Las reformas restringen horarios de venta de estas bebidas afectando bares y centros nocturnos, tasando horarios en que los giros comerciales deben abrir o cerrar sus negocios, sin considerar a los sectores restaurantero y privado, razón por la que se invade su facultad reglamentaria en tanto que constituyen lineamientos generales en la materia que ya han sido reglamentados por ese Municipio.

125. El decreto impugnado pretende regular modalidades específicas de licencias y permisos para el funcionamiento de los establecimientos que se dediquen a la venta y permitan el consumo de bebidas alcohólicas, así como el procedimiento para su obtención, no obstante que a él le corresponde establecer dichas atribuciones en el reglamento que para tal efecto expidió. Ello, toda vez que la Constitución Federal faculta a las Legislaturas Estatales para expedir leyes que establezcan las bases generales de la administración pública municipal sin que aquéllas puedan ocuparse de particularidades que tocan reglamentar a los Municipios, por lo que cualquier disposición estatal en materia municipal que rebase esas limitantes será contraria a la fracción II del artículo 115 constitucional.

126. Los anteriores argumentos son infundados. Como quedó precisado de acuerdo con el artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal los Ayuntamientos están facultados para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que expidan las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal. 127. El Municipio actor afirma que al establecer los horarios de venta de bebidas alcohólicas y la modalidad de permisos de horas extras a partir de horarios establecidos se invade su facultad reglamentaria, al constituir lineamientos que ya han sido reglamentados por el Municipio actor.

129. Así, si por virtud del Decreto 315 impugnado se facultó a los Ayuntamientos únicamente en lo que corresponda a licencias de funcionamiento, determinación de zonas turísticas, uso de suelo y autorización de venta de bebidas alcohólicas en horario extraordinario y se modificaron los horarios de funcionamiento de los establecimientos que expenden bebidas alcohólicas no le asiste la razón al Municipio actor al señalar que se invaden competencias, pues como quedó precisado es a la Legislatura, a quien compete legislar en todo lo concerniente al combate al alcoholismo, por lo que cuenta con libertad legislativa en la materia.

130. Por otro lado, el artículo 115, fracción V, incisos a), c) y d), faculta a los Municipios, en términos de las leyes federal y estatales, para autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo en su jurisdicción territorial, entre otras, lo que significa que los Municipios tienen que considerar que existe legislación federal y estatal que debe ser tomada en cuenta al otorgar los usos de suelo.

131. Sin embargo, contrario a lo señalado por el Municipio actor, el artículo 25 Bis de la Ley sobre Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas en el Estado de Quintana Roo establece los horarios de funcionamiento atendiendo al lugar de consumo y el artículo 26, fracción IV, de la referida ley únicamente establece una limitante para domiciliar la licencia de bebidas alcohólicas para determinados establecimientos, lo que de ninguna forma modifica los tipos de uso de suelo que pueda establecer el Municipio donde se establezcan ese tipo de negocios.(56) Así, de ninguna forma se alteran las atribuciones municipales para zonificar el territorio y determinar las correspondientes provisiones usos de suelo, reservas y destinos de áreas y predios que regulan la propiedad en los centros de población.

132. Este Tribunal Pleno reitera que el Congreso del Estado de Quintana Roo cuenta con atribuciones que derivan directamente del artículo 117, último párrafo, de la Constitución Federal para emitir normas generales tendentes a combatir el alcoholismo en dicha entidad federativa por lo que la expedición del decreto impugnado no transgrede la autonomía municipal, dado que la materia de combate al alcoholismo está asignada constitucionalmente al Congreso de la Unión y a las Legislaturas de los Estados.

133. No obsta a dicha determinación, lo aducido por el Municipio actor en el sentido de que los preceptos reformados no están encaminados a combatir el alcoholismo, toda vez que como se aprecia de la exposición de motivos que dio lugar al Decreto Número 300, en particular la iniciativa propuesta con el fin de reformar el artículo 5 y adicionar el diverso 25 Bis, ambos de la Ley sobre Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas en el Estado de Quintana Roo, el cual constituye el antecedente legislativo inmediato del diverso Decreto Número 315 ahora controvertido y con el cual está estrechamente relacionado, su finalidad consistió en reducir el uso nocivo del alcohol mediante el establecimiento de medidas eficaces como lo es la regulación de horarios en los que se podrán vender bebidas alcohólicas, anteponiendo un clasificador que contemple su lugar de consumo, así como fijar los horarios en los que se podrán realizar actividades de distribución, expendio o consumo acordes con el giro comercial que tengan.

135. El artículo 25(57) de la ley (reformado mediante el Decreto 300) señala qué establecimientos pueden vender bebidas alcohólicas atendiendo a sus características y fines. Atendiendo a dicha clasificación, se adicionó el artículo 25 Bis (mediante el Decreto 300) para establecer los grupos en que se clasifican los establecimientos que expenden bebidas alcohólicas en razón de su lugar de consumo y se fijaron los horarios ordinarios de funcionamiento y únicamente para los establecimientos que expenden u ofrecen bebidas alcohólicas para su consumo en el mismo lugar, los cuales se clasificaron en restaurante, restaurante-bar y bar, se previó la autorización para la venta de bebidas alcohólicas en horario extraordinario y se reguló un horario especificó para los establecimientos ubicados en zona turística.

136. El Decreto 315 impugnado modificó los horarios previstos en el artículo 25 Bis, incorporó que los establecimientos que expenden bebidas alcohólicas para su consumo en otro lugar puedan operar en horario extraordinario y modificó el horario previsto para establecimientos que expenden u ofrecen bebidas alcohólicas para su consumo en el mismo, en atención a la clasificación previamente establecida restaurante, restaurante-bar y bar.

137. Así, contrario a lo señalado por el Municipio actor, no se modificaron horarios de todos los giros, sino únicamente para los establecimientos que expenden bebidas alcohólicas y se atendió a las características de los establecimientos establecidos (sic) desde el Decreto 300 en el artículo 25, de ahí que no se tasen por igual. Además, como quedó precisado en ejercicio de la facultad para emitir leyes tendentes a combatir el alcoholismo el legislador local señaló desde la emisión del Decreto 300 que la finalidad era reducir el uso nocivo del alcohol mediante el establecimiento de medidas eficaces como la regulación de horarios. Y, en términos del proceso legislativo del Decreto 315 reclamado, este se emitió para mantener un equilibrio e impulsar la seguridad en los establecimientos donde se realice la actividad de venta de este tipo de productos y que a la par de ello, se mantengan fortalecidas las arcas municipales en el rubro de cobro de horarios extraordinarios, de ahí que resulta razonable que para cumplir estas finalidades se reformaran los horarios previamente establecidos en el artículo 25 Bis de la ley citada.