QUEJA 87/2019. 3 DE ABRIL DE 2019. UNANIMIDAD DE VOTOS. PONENTE: JOSÉ MARTÍN HERNÁNDEZ SIMENTAL. SECRETARIO: ARTURO PEDROZA ROMERO.

Ahora bien, el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve contempla una reducción considerable al monto aprobado para ese programa social, con relación a la cantidad autorizada en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho, como lo señala la quejosa.

No obstante, del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve no se desprende la justificación de la indicada reducción, lo que de suyo, en un análisis preliminar, corrobora la probable vulneración al principio de progresividad en el referido presupuesto.

A su vez, es en el Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, en el que se establece que el apoyo se dará a cada madre, padre o tutor a razón de $1,600.00 (un mil seiscientos pesos con cero centavos moneda nacional) por niño, o $3,600.00 (tres mil seiscientos pesos con cero centavos moneda nacional) tratándose de un niño o niña con discapacidad, de manera bimestral.

Lo anterior implica que el programa no contempla apoyos para la implementación de estancias infantiles, como lo hicieron los acuerdos que regularon los ejercicios fiscales que van desde dos mil siete hasta dos mil dieciocho, pese a que en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve se encuentran previsto como un programa de apoyo a las "estancias infantiles".

Pues bien, en líneas anteriores quedó establecido que en un análisis preliminar puede sostenerse que el programa social que nos ocupa, en la modalidad de impulso a las estancias infantiles, constituye una garantía implementada por el Estado Mexicano desde hace más de diez años para hacer efectivos los derechos de los menores en situación de vulnerabilidad.

En ese orden de ideas, puede afirmarse de manera preliminar que cualquier medida que tienda a restringir esa garantía, para no vulnerar el principio de progresividad, tiene que estar justificada conforme a los estándares que ha fijado el Máximo Tribunal del País, a saber: a) que se acredite la falta de recursos; b) que se demuestre que se realizaron todos los esfuerzos necesarios para obtenerlos sin éxito; y, c) que se demuestre que se aplicó el máximo de recursos, o que los recursos de que se disponía se aplicaron a tutelar otro derecho humano (y no cualquier otro objetivo social), y que la importancia relativa de satisfacerlo prioritariamente era mayor.

En el particular, de la lectura del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, y del Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, no se advierte que se hayan justificado los extremos anteriores de manera alguna, ni por el Poder Legislativo ni por el Poder Ejecutivo, simplemente se redujo el monto de apoyo al programa y fue eliminada una de las modalidades de su aplicación (impulso a estancias infantiles).

Por lo que puede afirmarse que, en un estudio preliminar, el Presupuesto de Egresos dos mil diecinueve y el acuerdo reclamado podrían traducirse en una vulneración al principio de progresividad y, con ello, afectar el interés superior de los menores, disminuyendo las garantías que ya habían adquirido para la protección de sus derechos.

Asimismo, en el particular, este órgano colegiado considera que no se afecta el interés social ni se contravienen disposiciones de orden público con el otorgamiento de la suspensión, ya que, como fue dicho en el apartado anterior, en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve se contempló el programa social que nos ocupa, por lo que la medida cautelar únicamente se referirá a la forma en que debe otorgarse el apoyo correspondiente y el monto del mismo, de manera que se permita el funcionamiento de las estancias infantiles ya autorizadas, para que presten el servicio a los menores incorporados a esta fecha al referido programa en la forma en que lo venían haciendo, ya que de lo contrario se violaría el principio de progresividad, respecto del cual la sociedad tiene interés.

En cuanto a las quejosas **********, en su carácter de madre del menor **********, **********, en su carácter de madre del menor ********** y **********, en su carácter de madre del menor **********, respecto a las cuales el a quo concedió la suspensión provisional,(20) dado que para dos mil diecinueve fue disminuido el monto del apoyo correspondiente y se dispuso su entrega directa a la madre, padre solo o tutor; para hacer congruente lo resuelto en esta sentencia respecto a la responsable de la estancia infantil, con la suspensión otorgada a las personas primeramente indicadas, deben modificarse los efectos de la suspensión otorgada por el a quo, para que la autoridad responsable, Secretaría de Bienestar, otorgue a las citadas quejosas, como beneficiarias del programa, los apoyos que le corresponden conforme a las cantidades y modalidad (apoyo a madres trabajadoras, padres solos y tutores que trabajan, buscan empleo o estudian) establecidas en las Reglas de Operación para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho.

No es óbice a lo anterior el contenido del artículo 126 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que dicha Norma Fundamental acepta que el presupuesto no debe ser estricto, inflexible, ni imposible de modificar, pues prevé la posibilidad de que pueda variarse, al establecer que no podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por ley posterior, de donde se desprende que en el propio texto de la norma constitucional referida subyace el principio de modificación presupuestaria, al permitir que el gasto pueda programarse en dos momentos, uno anterior y otro posterior, a saber: a) Al aprobarse el Presupuesto de Egresos; o, b) En ley posterior, la que por su cronología necesariamente sucede a aquel proyecto presupuestario original en el tiempo; de manera que el precepto constitucional en mención, en lugar de constituir un valladar insuperable para la autoridad responsable, prevé la posibilidad de modificación del presupuesto original para adecuarlo a las necesidades sobrevenidas; es decir, su virtud es la de establecer un remedio para los casos fortuitos, que le permite solicitar los ajustes presupuestarios necesarios para enfatizar las obligaciones pecuniarias del Estado, gasto que necesaria e ineludiblemente debe autorizarse, por tratarse del cumplimiento de un mandato de amparo cuya ejecución es impostergable. Además, si la autoridad ya tiene autorizado un presupuesto que le permite efectuar un pago, aun cuando no esté previsto específicamente en él, debe realizarlo si con ello da cumplimiento a un mandato de amparo, pues exclusivamente en esta hipótesis no podría considerarse jurídicamente que vulnera la prohibición contenida en el artículo 126 de la Constitución General de la República, en razón de que el cumplimiento de las sentencias de amparo no puede quedar condicionado a la determinación de si se aprueba o no una partida presupuestal para hacer frente a la obligación impuesta, dado que la supremacía de la Constitución Federal impone, categóricamente, que aquéllas sean cumplidas inexcusablemente por lo que únicamente en estas hipótesis no puede operar el principio de responsabilidad que deriva del mencionado artículo 126 constitucional, pues técnicamente no se estaría contraviniendo, sino que se actualizaría un caso de excepción en el que no sería punible la conducta de la autoridad. Asimismo, tal proceder tampoco contravendría el artículo 134 del Ordenamiento Fundamental, relativo al manejo de los recursos económicos con apego al principio de honradez, el cual se entiende como un actuar probo, recto, sin desvío alguno, pues no hay improbidad alguna en cumplir un mandato de suspensión del acto reclamado en un juicio de amparo; por el contrario, es un principio rector de los actos de la autoridad cumplir y hacer cumplir la Constitución y, por ende, los mandatos de amparo que derivan de ésta, cuya finalidad es el restablecimiento del orden constitucional.

Así lo interpretó el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis que a continuación se reproduce: Novena Época. Registro digital: 187083. Instancia: Pleno. Tesis: aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XV, abril de 2002. Materia: constitucional. Tesis: P. XX/2002. Página: 12. "SENTENCIAS DE AMPARO. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 126 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS TRATÁNDOSE DE LAS OBLIGACIONES DE PAGO DERIVADAS DE SU CUMPLIMIENTO.—La Suprema Corte de Justicia de la Nación, fundamentalmente en la Quinta y Sexta Épocas del Semanario Judicial de la Federación, emitió diversas tesis en las cuales sostuvo el criterio predominante de que tratándose de obligaciones de pago derivadas de sentencias de amparo a cargo de las autoridades responsables, no se sancionaría su incumplimiento cuando el pago no se encontrara previsto en el presupuesto autorizado, de manera que la responsabilidad de aquéllas quedaba limitada a la mera gestión ante los órganos competentes para que se autorizara el gasto correspondiente. En este sentido se orientan los siguientes criterios históricos, de rubros: ‘CASO EN QUE NO ES APLICABLE, DE MOMENTO, LA FRACCIÓN XI DEL ARTÍCULO 107 CONSTITUCIONAL. DEFECTO DE EJECUCIÓN.’; ‘SENTENCIAS DE AMPARO, EJECUCIÓN DE LAS.’; ‘SENTENCIAS DE AMPARO, INELUDIBLE EJECUCIÓN DE LAS.’ e ‘INCIDENTE DE INEJECUCIÓN DE SENTENCIA IMPROCEDENTE.’, publicados, respectivamente, en el Informe de 1941, página 131 y en el Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo XXXI, página 2277 y Tomo XLVII, página 4882, y Sexta Época, Volumen LXXVIII, Primera Parte, página 14. Sin embargo, estos criterios no deben prevalecer en la actualidad pues, por una parte, obedecen a la interpretación aislada del artículo 126 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (que originalmente era el 125) y, por otra, desconocen la fuerza vinculatoria de las ejecutorias de amparo cuya eficacia deriva del mandato constitucional. Lo anterior es así, pues si bien es cierto que el presupuesto de egresos se rige por el principio de anualidad, porque el ejercicio fiscal, por razones de política tributaria, comprende un periodo de un año, para el cual se planea precisamente el gasto público que implica la programación de actividades y cumplimiento de proyectos al menos durante ese tiempo, también lo es que el citado artículo 126 de la Norma Fundamental acepta que el presupuesto no debe ser estricto, inflexible, ni imposible de modificar, pues prevé la posibilidad de que pueda variarse al establecer que no podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por ley posterior, de donde se desprende que en el propio texto de la norma constitucional referida, subyace el principio de modificación presupuestaria, al permitir que el gasto pueda programarse en dos momentos, uno anterior y otro posterior, a saber: a) Al aprobarse el presupuesto de egresos; o, b) En ley posterior, la que por su cronología necesariamente sucede a aquel proyecto presupuestario original en el tiempo; de manera que el precepto constitucional en mención, en lugar de constituir un valladar insuperable para la autoridad responsable, prevé la posibilidad de modificación del presupuesto original para adecuarlo a las necesidades sobrevenidas, es decir, su virtud es la de establecer un remedio para los casos fortuitos, que le permite solicitar los ajustes presupuestarios necesarios para enfrentar las obligaciones pecuniarias del Estado, gasto que necesaria e ineludiblemente debe autorizarse por tratarse del cumplimiento de un mandato de amparo cuya ejecución es impostergable. Además, si la autoridad ya tiene autorizado un presupuesto que le permite efectuar un pago, aun cuando no esté previsto específicamente en él, debe realizarlo si con ello da cumplimiento a un mandato de amparo, pues exclusivamente en esta hipótesis no podría considerarse jurídicamente que vulnerara la prohibición contenida en el artículo 126 de la Constitución General de la República, en razón de que el cumplimiento de las sentencias de amparo no puede quedar condicionado a la determinación de si se aprueba o no una partida presupuestal para hacer frente a la obligación impuesta, dado que la majestad de la Constitución Federal impone categóricamente que aquéllas sean cumplidas inexcusablemente, por lo que únicamente en esta hipótesis no puede operar el principio de responsabilidad que deriva del mencionado artículo 126 constitucional, pues técnicamente no se estaría contraviniendo, sino que se actualizaría un caso de excepción en el que no sería punible la conducta de la autoridad. Asimismo, tal proceder tampoco contravendría el artículo 134 del Ordenamiento Fundamental, relativo al manejo de los recursos económicos con apego al principio de honradez, la cual se entiende como un actuar probo, recto, sin desvío alguno, pues no hay improbidad alguna en cumplir con un mandato de amparo, por el contrario, es un principio rector de los actos de la autoridad cumplir y hacer cumplir la Constitución y, por ende, los mandatos de amparo que derivan de ésta, cuya finalidad es el restablecimiento del orden constitucional.—Incidente de inejecución 493/2001. Francisco Arteaga Aldana. 28 de febrero de 2002. Once votos. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretario: Roberto Rodríguez Maldonado. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy diecinueve de marzo en curso, aprobó, con el número XX/2002, la tesis aislada que antecede; y determinó que la votación es idónea para integrar tesis jurisprudencial. México, Distrito Federal, a diecinueve de marzo de dos mil dos."

Igual criterio sostuvo este Tribunal Colegiado al resolver el recurso de queja 72/2019, con fecha veintisiete de marzo de dos mil diecinueve.

Dado el análisis sobre la procedencia de la medida cautelar recién efectuado, lo procedente es modificar el acuerdo recurrido y conceder la suspensión provisional en términos del artículo 147 de la Ley de Amparo, lo cual implica:

1. Que no se ejecute sobre la quejosa **********, responsable de la estancia infantil denominada **********, la reducción efectuada en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, respecto del programa social que nos ocupa, en los diferentes rubros en los cuales quedó contemplado.

2. En congruencia, que no se ejecuten los efectos del Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, sobre la quejosa, por lo que deberá estarse a las disposiciones del acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho.

Lo anterior, atendiendo a que se estima que dicho acuerdo, en el cual se establecen las Reglas de Operación del Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho, es el último acto administrativo donde se reconoció la garantía (impulso a estancias infantiles) a que se ha aludido a lo largo de esta resolución, aunado a que la autoridad competente emitió, según fue dicho, un acto administrativo (comprobante de incorporación e inscripción) favorable a los menores, cuya vigencia no culmina en un ejercicio fiscal determinado, sino hasta que cumplan la edad límite ahí señalada; por lo que debe entenderse que las Reglas de Operación para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho son aplicables mientras subsista el derecho de los menores que se busca proteger, al haberse paralizado los efectos del acto combatido, precisamente, por desconocer esa garantía.

3. Consecuentemente, se otorgue a la quejosa **********, como beneficiaria del programa, los apoyos que les corresponden conforme a las cantidades y modalidad (impulso a los servicios de cuidado y atención infantil) establecidas en las Reglas de Operación para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho, a efecto de que pueda continuar prestando el servicio a los menores que ya se encuentran registrados como beneficiarios del programa hasta esta fecha en esa estancia infantil, entre los que se encuentran, desde luego, los hijos menores del resto de las quejosas.

4. Para materializar lo anterior, la autoridad responsable, Secretaría de Bienestar, deberá realizar las gestiones pertinentes, a efecto de que se concrete lo señalado en el punto anterior a favor de la quejosa, bajo el entendido de que todas las autoridades que se encuentren relacionadas con el cumplimiento que deba darse a esta medida cautelar se encuentran vinculadas a la observancia de esta resolución.

5. En congruencia con lo anterior, se modifica la concesión de la suspensión que el a quo efectuó en favor de las quejosas **********, en su carácter de madre del menor **********, **********, en su carácter de madre del menor ********** y **********, en su carácter de madre del menor **********, para el efecto de que la autoridad responsable, Secretaría de Bienestar, otorgue a éstas y a sus hijos, como beneficiarias del programa, los apoyos que les corresponden conforme a las cantidades y modalidad (apoyo a madres trabajadoras, padres solos y tutores que trabajan, buscan empleo o estudian), establecidas en las Reglas de Operación para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho.

Por lo expuesto y fundado, con apoyo además en los artículos 97, fracción I, inciso b), 98, 100 y 101, último párrafo, de la Ley de Amparo, se resuelve: