QUEJA 87/2019. 3 DE ABRIL DE 2019. UNANIMIDAD DE VOTOS. PONENTE: JOSÉ MARTÍN HERNÁNDEZ SIMENTAL. SECRETARIO: ARTURO PEDROZA ROMERO.

"De acuerdo con los resultados de las evaluaciones, la capacidad de las mujeres para tomar decisiones implica mejorar sus niveles de autonomía e independencia económica, puesto que pueden optar por salir al mercado laboral o estudiar para mejorar sus ingresos, ya que el tiempo dedicado al cuidado infantil no remunerado puede ser aprovechado en actividades remuneradas que se traduzcan en una mejor calidad de vida.

"Las evaluaciones realizadas al programa de estancias infantiles han mostrado resultados favorables. Por un lado, es efectivo para promover la participación en el mercado laboral de mujeres de escasos recursos con hijos pequeños, especialmente las que no trabajaban antes de entrar al programa. Se observa un aumento de 19 por ciento en la probabilidad que tienen estas mujeres de incorporarse a un empleo acompañado de un incremento de seis horas de trabajo a la semana (INSP 2011).

"El PEI representa un espacio de cuidado infantil para las familias de bajos recursos, puesto que un aumento en la participación y utilización de programas de cuidado infantil subsidiado por el gobierno reduce el uso de cuidado infantil brindado por redes familiares o de apoyo y brinda un espacio para mejorar el desarrollo infantil.

"Las evaluaciones también identifican mejoras en la sociabilización de los infantes y diversidad de su dieta. Las niñas y niños que tienen mayor exposición al programa cuentan con mejoras en el puntaje de la escala de comunicación. Las hijas e hijos de las titulares que no trabajaban antes de entrar al programa son los que más se benefician en cuanto al desarrollo del comportamiento individual-social, y este efecto es mayor conforme aumenta la exposición al programa.

"De acuerdo con el Índice Mexicano de Satisfacción del Usuario (IMSU), el nivel de satisfacción percibida por los beneficiarios registró calificaciones altas en las variables de satisfacción (94 puntos), calidad percibida (95 puntos), expectativas (87 puntos) y confianza (96 puntos)."

La relatoría anterior, a juicio de este tribunal, permite vislumbrar, aun de manera preliminar, que el programa social denominado Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras, cuenta con más de diez años de vigencia, en los cuales no sólo se han incrementado los apoyos para su subsistencia sino, incluso, se han tomado medidas que tienden a la especialización y al cuidado de los menores beneficiados, originando un derecho fundamental en beneficio del desarrollo de las niñas y niños y de sus madres, padres o tutores.

Respecto a las madres trabajadoras, se destacan los siguientes beneficios: a) es efectivo para promover la participación en el mercado laboral de mujeres de escasos recursos con hijos pequeños; b) los resultados muestran que el programa aumenta la probabilidad de empleo de las titulares, el número de horas que trabajan y su permanencia en el trabajo, al menos en el corto plazo; c) pueden optar por salir al mercado laboral o estudiar para mejorar sus ingresos, ya que el tiempo dedicado al cuidado infantil no remunerado puede ser aprovechado en actividades remuneradas que se traduzcan en una mejor calidad de vida; y, d) existe un aumento de 19% en la probabilidad que tienen estas mujeres de incorporarse a un empleo, acompañado de un incremento de seis horas de trabajo a la semana.

En cuanto a los menores de edad: a) no se encontraron efectos en diversidad de la dieta o desarrollo infantil; b) en términos del desarrollo infantil, el programa mejora el puntaje de la escala de comunicación en el subgrupo de niños con más exposición al programa; c) se benefician en cuanto al desarrollo del comportamiento individual-social, y este efecto es mayor conforme aumenta la exposición; d) se reportó una disminución del 3.1% en la proporción de niños con desarrollo normal a los tres años de edad, en comparación con niños de un año de edad; e) la permanencia en las estancias infantiles puede ser un factor protector para rezago/riesgo de problemas en el desarrollo; f) se identificó un impacto positivo en las áreas personal-social y de comunicación, y añadió un efecto positivo en las áreas motora gruesa, motora fina y cognitiva; g) el tiempo de permanencia en el programa, a partir de seis meses, incrementa de forma significativa y progresiva la probabilidad de tener un desarrollo normal independientemente del sexo y edad; y, h) se identifican mejoras en la sociabilización de los infantes y diversidad de su dieta.

Por lo cual, de un análisis preliminar puede sostenerse válidamente que se trata de una garantía para la protección de los derechos de las madres, padres solos y tutores, así como de los menores, que es congruente con el interés superior de estos últimos y que, incluso, se ha regido por el principio de progresividad, ya que los apoyos cada vez han sido mayores, como lo han sido las especificaciones técnicas para su funcionamiento.

Luego, es evidente que con la implementación del programa que nos ocupa se han obtenido beneficios multidimensionales en favor de los menores, así como de las madres trabajadoras, a partir de la exigencia de calidad en la prestación del servicio de estancias infantiles, tan es así que, como ya se señaló, se prevén apoyos con el propósito de que, a través de una evaluación, se obtenga una certificación del estándar de competencia de la calidad con la que deben funcionar dichos centros de atención infantil.

Lo que ha propiciado, según los estudios referidos, la adopción de medidas tendentes a la especialización y al cuidado de los menores beneficiados, lo anterior en beneficio del desarrollo de las niñas y niños y de sus madres, padres o tutores, por lo que se han destinado recursos económicos con la finalidad de tener un personal capacitado y profesional en el campo de la puericultura para lograr su sano desarrollo.

Esta postura se corrobora, incluso, si se toma en cuenta que desde el inicio del programa, la incorporación de los menores se da a través de un acto administrativo favorable, en el que la autoridad competente determina si admite o rechaza a un menor dentro del programa. Asimismo, este trámite cuenta con las herramientas técnico-operativas para salvaguardar el programa de conductas fraudulentas o desviadas de sus claros objetivos.

En efecto, del contenido del Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa de Estancias Infantiles para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho, se desprende que en la regla 4.4.1., punto 5, fue establecido que "en caso de que la respuesta sea afirmativa, el personal designado por la delegación federal de la SEDESOL registrará a la persona solicitante como beneficiaria del programa y le entregará el comprobante de incorporación que la acredita como tal (anexo C.1.1.)".

Mientras que en la regla 5.4.1., punto 7, quedó establecido lo siguiente: "en caso de que la delegación federal de la SEDESOL apruebe el presupuesto se convocará a la persona solicitante en un plazo no mayor de 10 días naturales a partir de la fecha en la que la delegación federal de la SEDESOL lo recibió y se procederá a la firma del convenio de concertación..."

Es importante destacar lo anterior, porque el acto administrativo denominado comprobante de incorporación, establece el límite de la vigencia que corresponde precisamente al máximo de años que se puede prestar el servicio a cada menor, por lo que se trata de un acto administrativo favorable al particular en el que la administración se comprometió a prestar el servicio por un tiempo establecido.

Ese acto administrativo (comprobante de incorporación) debe relacionarse necesariamente con el convenio de concertación que el representante de cada estancia infantil celebra, ya que estas últimas son el mecanismo a través del cual la administración se comprometió a prestar dicho servicio. Aunado al acta de nacimiento del menor, se establece la existencia física y edad de los beneficiados por el programa, que salvaguarda, entre otros medios, contra el desvío de recursos o actividades fraudulentas.

En ese orden de ideas, este tribunal considera que en un análisis preliminar puede sostenerse válidamente que el Programa de Estancias Infantiles para el Apoyo a Madres Trabajadoras, en la modalidad de impulso a las estancias infantiles, se constituyó como una garantía que el Estado implementó para satisfacer las necesidades de participación en el mercado laboral de las madres, padres solos y tutores, así como las básicas de los menores más desprotegidos e, incluso, en situación de discapacidad; esto es, como el medio idóneo para hacer efectivos sus derechos, por lo que, entonces, existe verosimilitud del derecho, no se trata de una mera expectativa, lo que, hasta este momento, justificaría el otorgamiento de la medida cautelar.

Es pertinente señalar que el principio de confianza legítima, cuya aplicación en el orden jurídico mexicano respecto de los actos administrativos delineó la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,(16) –el cual constituye una manifestación del principio de seguridad jurídica, en su faceta de interdicción o prohibición de la arbitrariedad o del exceso, en virtud de la cual, en caso de que la actuación de los poderes públicos haya creado en una persona interesada confianza en la estabilidad de sus actos, éstos no pueden modificarse de forma imprevisible e intempestiva, salvo el supuesto en que así lo exija el interés público– en el caso, con la aplicación del acto reclamado se estaría violentando el referido principio, toda vez que a través de los diversos actos de la administración pública se generó en los beneficiarios del programa y, en específico, de los responsables de las estancias infantiles, una serie de expectativas razonablemente creadas en su favor, las cuales persistieron en el tiempo, que llevaron a los particulares a estimar que existía estabilidad para la diversa toma de decisiones, como las de carácter económico, a partir del incremento de su inversión en las estancias infantiles referidas, por lo que, con motivo de un cambio súbito e imprevisible, sus expectativas se han visto quebrantadas en detrimento de su situación particular.

Ahora bien, en cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 107, fracción X, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para decretar la medida suspensional debe realizarse un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y del interés social.

Por lo cual, tal ponderación se traduce en sopesar el perjuicio que pueda resentir el interés social con la aplicación de la medida, es decir, si dicho perjuicio es mayor a los daños y perjuicios de difícil reparación que pueda sufrir el quejoso, caso en el cual deberá negarse la suspensión solicitada, ya que la preservación del orden público o del interés de la sociedad está por encima del interés particular afectado.

En este tipo de conflictos, Robert Alexy plantea que, a fin de decidir qué derecho debe prevalecer sobre otro, es factible aplicar la "ley de la ponderación".(17)