QUEJA 87/2019. 3 DE ABRIL DE 2019. UNANIMIDAD DE VOTOS. PONENTE: JOSÉ MARTÍN HERNÁNDEZ SIMENTAL. SECRETARIO: ARTURO PEDROZA ROMERO.

• Que no se ejecuten los efectos del Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa de Apoyo para el Bienestar de la Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, por lo que deberá estarse a las Reglas de Operación para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho, del Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras, porque en este último acuerdo se reconoció la garantía de impulso a las estancias infantiles y la autoridad emitió un acto administrativo, que es el comprobante de incorporación e inscripción favorable a los menores, cuya vigencia culmina hasta que cumplan la edad límite señalada en las Reglas de Operación, lo que evitará que la estancia infantil suba sus costos.

• Que es procedente otorgar a la quejosa, titular de la estancia infantil como beneficiaria del programa, los apoyos que le corresponden conforme a las cantidades y modalidad establecidas en las Reglas de Operación para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho, a efecto de que pueda seguir prestando el servicio a los menores que ya se encuentran registrados como beneficiarios del programa.

• El Programa de Estancias Infantiles, en su modalidad de impulso a las estancias infantiles, constituye una garantía de los derechos sociales establecidos a favor de los menores, por lo que no resulta constitucionalmente válido que en las Reglas de Operación para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve se haya eliminado dicha modalidad, ni resulta válida la reducción en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve.

Sentado lo anterior, ahora es menester indicar que el Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras se encuentra sujeto a la expedición de sus Reglas de Operación, en términos de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y del Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación.

Así, estas Reglas de Operación del Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho, según su artículo 3.2.3,(3) tienen una población, objetivo al que va dirigido dicho programa, la cual se divide en dos modalidades:

• La primera, se encuentra encaminada al apoyo a madres trabajadoras, padres solos y tutores que trabajan, buscan empleo o estudian, cuyo ingreso per cápita no rebasa la línea de bienestar y declaran que no tienen acceso a servicios de cuidado y atención infantil a través de instituciones públicas de seguridad social u otros medios, y que tienen bajo su cuidado al menos a una niña o a un niño de entre un año y hasta un día antes de cumplir los cuatro años, o entre un año y hasta un días antes de cumplir los seis años, en caso de menores con alguna discapacidad; y,

• La segunda, ocupada al impulso a los servicios de cuidado y atención infantil, cuya población consiste en las personas que deseen establecer y operar una estancia infantil, o que cuenten con los espacios en los que se brinde o pretenda brindar el servicio de cuidado y atención infantil para la población de la primera modalidad, conforme a los criterios y requisitos establecidos en el numeral 5 (modalidad de impulso a los servicios de cuidado y atención infantil) de esas Reglas de Operación y sus anexos.

Respecto a la segunda modalidad descrita, se desprenden los criterios y requisitos que marca el citado precepto, de los que debe decirse que constituyen las bases para que las personas físicas puedan afiliarse al programa, a través del establecimiento u operación de una estancia infantil, mismos a los que éstas se comprometerán para obtener la autorización correspondiente y, una vez obtenida a través de un convenio de concertación, se verán vinculadas a acatar todas las obligaciones inherentes a la autorización; asimismo, se aprecian los derechos otorgados a los responsables de las estancias infantiles con motivo de la celebración del aludido convenio.

En ese tenor, si la quejosa se ubica en la segunda modalidad de población objetivo del mencionado programa, pues celebró un convenio de concertación para operar una estancia infantil en los términos de la autorización correspondiente, el cual fue aprobado por el delegado federal de la Secretaría de Desarrollo Social en el Estado de Chihuahua, que en copias certificadas corre agregado a fojas 52 a 56 del incidente de suspensión; además, se aportaron los comprobantes de incorporación e inscripción de dos mil diecisiete, de los cuales se desprende que, en el caso de **********, obtuvo la incorporación del menor de iniciales **********, hasta el dieciocho de agosto de dos mil veinte, **********, obtuvo la incorporación del menor de iniciales **********, hasta el veinticuatro de noviembre de dos mil diecinueve y ********** obtuvo la incorporación del menor de iniciales **********, hasta el cuatro de febrero de dos mil veinte (fojas 57, 59 y 61), por lo que acredita su interés suspensional, ya que al materializarse el acto de autoridad, modificó situaciones jurídicas en forma unilateral y obligatoria, que la promovente tenía.

Dichas documentales resultan aptas para acreditar el interés suspensional de la quejosa, toda vez que en el Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho, publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta de diciembre de dos mil diecisiete, precisamente en la regla 4.4.1., punto 5, fue establecido que: "en caso de que la respuesta sea afirmativa, el personal designado por la delegación federal de la SEDESOL registrará a la persona solicitante como beneficiaria del programa y le entregará el comprobante de incorporación que la acredita como tal (anexo C.1.1.)". De esta forma, tenemos que la quejosa acreditó su carácter de beneficiaria del programa, precisamente al haberle sido expedida la autorización del modelo del programa anexado a su demanda de amparo.

No es obstáculo que la quejosa **********, no acredite en el juicio que actualmente sea beneficiaria del Programa de Estancias Infantiles para el ejercicio dos mil diecinueve, según sostiene el a quo, pues conforme a los artículos transitorios tercero y cuarto del Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, la Secretaría de Bienestar otorgará a las personas beneficiarias del Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, el apoyo correspondiente a los meses de enero y febrero de ese año y, además, las personas que se afiliaron al programa en el ejercicio fiscal dos mil dieciocho, en la modalidad de impulso a los servicios de cuidado y atención infantil y no han cumplido el año calendario prestando los servicios de cuidado y atención infantil, con niñas(os) inscritas(os) deben realizar el reintegro a la Tesorería de la Federación (TESOFE) del apoyo inicial que se les otorgó con motivo de la afiliación al programa en el ejercicio fiscal dos mil dieciocho, como se corrobora de su transcripción:

"Tercero. La Secretaría de Bienestar otorgará a las personas beneficiarias del Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras para el ejercicio fiscal 2019, el apoyo correspondiente a los meses de enero y febrero del 2019, la entrega de dicho apoyo se realizará a más tardar el último día hábil del mes de marzo de ese año mediante el mecanismo que establezca la Secretaría de Bienestar.

"Cuarto. Las personas que se afiliaron al programa en el ejercicio fiscal 2018 en la modalidad de impulso a los servicios de cuidado y atención infantil y no han cumplido el año calendario prestando los servicios de cuidado y atención infantil, con niñas(os) inscritas(os) y con la finalidad de evitar se incurra en la conducta denominada ‘uso indebido de recursos públicos, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 71 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas’, por la realización de actos mediante los cuales se apropie, haga uso indebido o desvíe del objeto para el que estén previstos los recursos federales o que omita la rendición de cuentas de la comprobación de los recursos destinados a la afiliación al programa, se ordena que, la persona responsable deberá realizar el reintegro a la Tesorería de la Federación (TESOFE) del apoyo inicial que se le otorgó con motivo de la afiliación al programa en el ejercicio fiscal 2018, conforme lo establecido en la tabla siguiente:

"En el caso de que haya concluido el plazo del reintegro y no se tenga la comprobación del depósito realizado a la cuenta de TESOFE, la Secretaría de Bienestar, por conducto de las delegaciones de programas para el desarrollo reguladas en el Art. 17 Ter de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, girará un oficio a la persona responsable remisa en el reintegro indicándole una fecha precisa para el depósito del recurso junto con las cargas financieras que se hayan generado. En el caso de no haberse realizado el reintegro del apoyo inicial y las cargas financieras previo al requerimiento anterior, las referidas delegaciones turnarán por las vías jurisdiccionales correspondientes la petición del reintegro más cargas financieras."

Consecuentemente, no es válido exigir a la quejosa que exhiba el convenio de afiliación al Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras para dos mil diecinueve, pues la modalidad en la que se ubicaba la quejosa hasta dos mil dieciocho fue modificada en los términos mencionados.

Ahora bien, el artículo 107, fracción X, de la Constitución General de la República, en lo que interesa estatuye:

"Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo a las bases siguientes:

"...

"X. Los actos reclamados podrán ser objeto de suspensión en los casos y mediante las condiciones que determine la ley reglamentaria, para lo cual el órgano jurisdiccional de amparo, cuando la naturaleza del acto lo permita, deberá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y del interés social.

"Dicha suspensión deberá otorgarse respecto de las sentencias definitivas en materia penal al comunicarse la promoción del amparo, y en las materias civil, mercantil y administrativa, mediante garantía que dé el quejoso para responder de los daños y perjuicios que tal suspensión pudiere ocasionar al tercero interesado. La suspensión quedará sin efecto si este último da contragarantía para asegurar la reposición de las cosas al estado que guardaban si se concediese el amparo y a pagar los daños y perjuicios consiguientes."

Como se advierte del precepto constitucional transcrito, los actos reclamados en el juicio de amparo pueden ser objeto de suspensión en los casos y mediante las condiciones y garantías que determine la ley.

Para decretar la medida, el órgano jurisdiccional de amparo, cuando la naturaleza del acto lo permita, deberá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y del interés social.

Lo que se traduce en sopesar el perjuicio que pueda resentir el interés social con la aplicación de la medida; es decir, si dicho perjuicio es mayor a los daños y perjuicios de difícil reparación que pueda sufrir el quejoso, caso en el cual deberá negarse la suspensión solicitada, ya que la preservación del orden público o del interés de la sociedad está por encima del interés particular afectado.

Ahora bien, la suspensión es considerada por la doctrina como una medida o providencia cautelar, toda vez que su finalidad consiste en conservar la materia del amparo, impidiendo que el acto de autoridad impugnado en la vía constitucional se ejecute o produzca sus efectos, característica que proporciona la nota distintiva entre dicha medida y la sentencia concesoria del amparo, pues a través de esta última se reparan los daños ya sufridos, invalidando los actos que los originaron y restituyendo al quejoso en el goce de la garantía violada.

En efecto, la suspensión se estructura en torno a la idea de conservar la materia del proceso para evitar que resulte inútil por falta de contenido; constituye, por su objeto, una medida para superar el peligro en el retardo para anular el acto inconstitucional.

Además, conviene destacar que de acuerdo con el marco constitucional y legal actual, la suspensión ha dejado de tener efectos meramente preservantes y/o excepcionalmente restitutorios, para sustentar una postura provisionalmente anticipatoria del probable sentido de la sentencia, proporcional a la solidez de la apariencia del buen derecho.

De acuerdo con la redacción del artículo 147 de la Ley de Amparo, no limita los efectos a los preservantes o excepcionalmente restitutorios, sino que al ser el eje del juicio de amparo la protección de los derechos humanos y sus garantías, lo trascendente es que las cosas se mantengan en el estado que guarden y, de ser posible material y jurídicamente, restablecer provisionalmente al quejoso en el goce del derecho violado, en tanto se resuelve el juicio en lo principal. Esto no es sino que tenga efectos anticipatorios la suspensión, similares a los de una sentencia provisional, con independencia de que para ello los efectos de la suspensión deban ser preservantes, restitutorios, conservativos o incluso anticipatorios, pues ello dependerá de lo necesario para la protección del derecho humano o garantía y de la apariencia del buen derecho, en relación al cual será proporcional la medida cautelar de la suspensión.

En lógica congruencia con lo anterior, los numerales 128 y 129 de la Ley de Amparo, en lo que importa al caso establecen:

"Artículo 128. Con excepción de los casos en que proceda de oficio, la suspensión se decretará, en todas las materias salvo las señaladas en el último párrafo de este artículo, siempre que concurran los requisitos siguientes: