QUEJA 258/2022. SUBDIRECTOR DE RECURSOS ADMINISTRATIVOS ADSCRITO A LA OFICINA DE LA ABOGADA GENERAL DE LA SECRETARÍA DE SALUD, EN REPRESENTACIÓN DEL SECRETARIO DE SALUD FEDERAL. 17 DE JUNIO DE 2022. UNANIMIDAD DE VOTOS. PONENTE: CLAUDIA ALEJANDRA ALV

Por otra parte, en términos de la Ley General de Salud, en nuestro país existen dos esquemas de vacunación: el Programa de Vacunación Universal y los programas extraordinarios derivados de las medidas de seguridad en materia de salud, que la antes citada norma contempla para condiciones excepcionales.

Respecto al primero, en los lineamientos generales 2022(41) se precisa que el Programa de Vacunación Universal es una política pública de salud, cuyo objetivo es otorgar protección específica a la población contra enfermedades que son prevenibles a través de la aplicación de vacunas, señalando entre sus metas y objetivos que se pretende alcanzar y mantener el 95 % de cobertura de vacunación por entidad federativa con cada uno de los biológicos.

Sobre la Ley General de Salud y su regulación en relación con las vacunas, debe resaltarse que el legislador suele incorporar en las leyes ordinarias el desarrollo de los principios que contienen derechos humanos de manera eficiente, implementando así principios y reglas en la ley que, como en la especie, desarrollan y protegen desde el ámbito de la legislación ordinaria el derecho humano a la salud, en su vertiente de las vacunas, superando disposiciones administrativas que no pueden coartar o limitar, bajo el pretexto de la interpretación, el derecho humano consagrado constitucional y convencionalmente e instrumentado y ampliado por el Poder Legislativo, pues de acuerdo con el principio de progresividad, el derecho humano ha sido potencializado y no debe retrotraerse, también acorde al principio pro persona. De allí que, como se verá a continuación, si en la Ley General de Salud se prevén una serie de reglas y principios que amplían el derecho a la salud, en materia de vacunas, ello debe ser la premisa de donde parta el análisis jurídico del tema que nos ocupa.

Ahora, si bien es cierto que, según criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (registro digital: 161368),(42) por lo común los derechos fundamentales tienen la estructura de principios, porque siendo en su definición más básica pretensiones jurídicas destinadas a establecer los límites que los representantes de los ciudadanos no pueden traspasar en el desarrollo de sus responsabilidades normativas, no son en sí mismos ilimitados, también lo es que se puede sostener que hay reglas contenidas en la ley secundaria que desarrollan dichos derechos fundamentales, compartiendo con ello la naturaleza de éstos. En efecto, la estructura normativa típica de los derechos fundamentales no es, por lo común, la propia de las reglas –normas jurídicas con condiciones de aplicación razonablemente detalladas y determinadas que se aplican mediante razonamientos subsuntivos–, sino la que caracteriza a los principios, que son imperativos jurídicos con condiciones de aplicación definidas de modo muy abierto, lo cual los destina naturalmente a entrar en interacción, en los casos concretos, con otras normas con contenidos jurídicos que apuntan en direcciones no idénticas.

Es por eso que suele decirse que los derechos fundamentales operan en el razonamiento jurídico como mandatos de optimización, porque su protección y reconocimiento en los textos constitucionales presuponen naturalmente que sus exigencias normativas entrarán en conflicto con otras en los casos concretos, supuesto en el que será necesario desarrollar un ejercicio de ponderación para articular el resultado de su aplicación conjunta en esos casos. Sin embargo, también es cierto y permisible en las democracias constitucionales actuales que la resolución jurídica de los conflictos que involucran derechos fundamentales no parte cada vez de cero, sino que el sistema jurídico contiene un abanico más o menos aceptado de reglas (emitidas por el legislador) que expresan lo que puede o no considerarse un equilibrio adecuado entre ellos en distintos contextos o escenarios aplicativos.

Así, algunas de estas reglas están consagradas expresamente en los tratados de derechos humanos, en las Constituciones mismas o en la ley secundaria, y otras se van explicitando a medida que la justicia constitucional va resolviendo casos, incluidos aquellos en los que se juzga la constitucionalidad de los límites a los derechos incluidos en las leyes. De ahí que el legislador es competente genéricamente para emitir normas como las que nos ocupan, en relación con las vacunas en la Ley General de Salud, que regulen derechos derivados de los fundamentales, pero no puede hacerlo como prefiera, sino bajo determinadas condiciones relacionadas tanto con fines como con medios, en tanto que su labor normativa –llegado el caso– debe ser cuidadosamente examinada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación para garantizar que los límites que de ella derivan estén justificados por la necesidad de proteger, a su vez, derechos e intereses constitucionalmente amparados, y no haya sido adoptada sobre bases arbitrarias o insuficientemente sensibles a su impacto en las condiciones de goce del derecho involucrado.

Esa interpretación debe hacerse a partir del principio pro personae que es un criterio hermenéutico que informa todo el derecho internacional de los derechos humanos, en virtud del cual debe acudirse a la norma más amplia o a la interpretación más extensiva cuando se trata de reconocer derechos protegidos (tesis 2000263).(43) Este tribunal no advierte que haya extralimitado el derecho humano a la salud el legislador, por lo que dicha legislación, Ley General de Salud, debe tomarse en consideración al resolver sobre la apariencia del buen derecho en la ponderación con el interés social en la suspensión del acto reclamado solicitado por el quejoso en el presente asunto. Lo anterior se demostrará a continuación:

En efecto, en los artículos 144, 157 Bis 1, 157 Bis 2, 157 Bis 3, 157 Bis 4, 157 Bis 5, 157 Bis 6, 157 Bis 7, 157 Bis 8, 157 Bis 9, 157 Bis 10, 157 Bis 11, 157 Bis 12, 157 Bis 13, 157 Bis 14, 157 Bis 15, 157 Bis 16, 404 y 408 de la Ley General de Salud se contienen principios y reglas sobre el derecho humano a la salud (derivados del artículo 4o. constitucional) y que, a través de una ingeniería legislativa, lo desarrollan en dicha ley, los cuales disponen lo siguiente:

"Artículo 144. La vacunación contra enfermedades transmisibles, prevenibles por ese medio de inmunización, que estime necesaria la Secretaría de Salud, será obligatoria en los términos que fije dicha dependencia y de acuerdo con lo previsto en la presente ley."

"Artículo 157 Bis 1. (Principio de vacunación universal y regla gratuita) Toda persona residente en el territorio nacional tiene derecho a recibir de manera universal y gratuita en cualquiera de las dependencias y entidades de la administración pública, tanto federal como local, del Sistema Nacional de Salud, las vacunas contenidas en el Programa de Vacunación Universal, de conformidad con esta ley, independientemente del régimen de seguridad social o protección social al que pertenezca.

"Las personas que ejerzan la patria potestad, tutela, guarda o, en términos generales, sean responsables de menores o incapaces, estarán obligados a tomar todas las medidas necesarias para que éstos reciban las vacunas contenidas en el Programa de Vacunación Universal."

"Artículo 157 Bis 2. Las dependencias y entidades de la administración pública, tanto federal como local, que forman parte del Sistema Nacional de Salud, deberán instrumentar mecanismos necesarios para garantizar la vacunación de las personas que forman parte de los grupos de población cautiva.

"Para efectos de esta ley, por grupo de población cautiva se entiende al conjunto de personas que se encuentran bajo custodia en instituciones del Estado cuyo servicio es de cuidado, capacitación, control o que comparten de manera, tanto temporal como permanente, un área geográfica específica.

"Los responsables de las instituciones a que se refiere este artículo darán todas las facilidades y colaborarán en el desarrollo de las actividades de vacunación y control de las enfermedades prevenibles por vacunación."

"Artículo 157 Bis 3. Las dependencias y entidades de la administración pública, tanto federal como local, y las personas físicas o morales de los sectores social y privado que constituyen el Sistema Nacional de Salud, en el ámbito de sus respectivas competencias, y de acuerdo con los lineamientos que al respecto establezca la Secretaría de Salud, deberán llevar a cabo campañas de comunicación permanentes, con el fin de informar a la población en general sobre los beneficios de las vacunas y el riesgo que representa tanto para la persona, como para la comunidad la falta de inmunización oportuna."