REVISIÓN FISCAL 441/2012. ADMINISTRADOR DE LO CONTENCIOSO "5" DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DE LO CONTENCIOSO DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL JURÍDICA DEL SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA, UNIDAD ADMINISTRATIVA ENCARGADA DE LA DEFENSA JURÍDICA DEL J

"CONTROL DIFUSO DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS GENERALES. NO LO AUTORIZA EL ARTÍCULO 133 DE LA CONSTITUCIÓN."

Así, la petición en comento motivó la formación del expediente denominado solicitud de modificación de jurisprudencia 22/2011, resuelto mediante ejecutoria aprobada en sesión de veinticinco de octubre de dos mil once, en los términos que a continuación se reproducen:

"TERCERO. Estudio de fondo. 4. Análisis sobre la vigencia del contexto constitucional del que derivan las tesis jurisprudenciales cuya modificación se solicita. Como se advierte de los precedentes de los que derivan las tesis jurisprudenciales P./J. 73/99 y P./J. 74/99, cuya modificación se solicita, es decir, del amparo en revisión 1878/93 y de los amparos directos en revisión 1954/95, 912/98, 913/98 y 914/98, la conclusión consistente en que el control judicial de la constitucionalidad es atribución exclusiva del Poder Judicial de la Federación, dado que el control difuso no es autorizado por el artículo 133 constitucional, se sustenta en que lo dispuesto en este último numeral debe interpretarse sistemáticamente en relación con lo previsto en diversos numerales de la propia Constitución, de los cuales deriva que el control de la constitucionalidad en el orden jurídico del Estado Mexicano se realiza por vía de acción, a través del juicio de amparo, cuyo conocimiento se encomienda exclusivamente al Poder Judicial de la Federación, el cual ejerce facultades de control constitucional que le son encomendadas de manera exclusiva. Por otra parte, como se indica en el escrito del que deriva esta solicitud de modificación de jurisprudencia, el marco constitucional que rige la actuación de todos los órganos del Estado Mexicano ha sufrido una modificación trascendental con motivo de la entrada en vigor del decreto por el que se modifica la denominación del capítulo I del título primero y reforma diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el diez de junio de dos mil once, específicamente con lo establecido en los párrafos segundo y tercero del artículo 1o. constitucional, los cuales indican: ‘Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia. Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.’. De los previsto en estos párrafos se advierte que con motivo de su entrada en vigor, por una parte, todas las disposiciones relacionadas con los derechos humanos, como es el caso de las que rigen el acceso a la justicia, deben interpretarse favoreciendo en todo tiempo la protección más amplia a los sujetos de derecho que se someten al orden jurídico del Estado Mexicano y, por otra parte, que todas las autoridades, sin excepción alguna, en ejercicio de sus competencias tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos. En ese tenor, a juicio de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el criterio plasmado en las tesis jurisprudenciales cuya modificación se solicita ha perdido su asidero constitucional, ya que los mandatos constitucionales contenidos en los párrafos segundo y tercero antes transcritos dan lugar a concluir, atendiendo al principio de supremacía constitucional derivado de lo previsto en los artículos 15, 29, párrafo último, 40, 41, párrafo primero y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que los Jueces del Estado Mexicano, al conocer de los asuntos de su competencia, deben hacer prevalecer los derechos humanos reconocidos en esa Norma Fundamental y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, a pesar de las disposiciones en contrario que puedan preverse en los ordenamientos que les corresponda aplicar para resolver los asuntos de su competencia. 5. Consecuencias de la pérdida de asidero constitucional del criterio contenido en las tesis jurisprudenciales cuya modificación se solicita. En virtud de la trascendente modificación constitucional antes referida, en aras de tutelar el derecho a la seguridad jurídica, este Alto Tribunal determina que han quedado sin efecto las tesis jurisprudenciales P./J. 73/99 y P./J. 74/99, de rubros: ‘CONTROL JUDICIAL DE LA CONSTITUCIÓN. ES ATRIBUCIÓN EXCLUSIVA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN.’ y ‘CONTROL DIFUSO DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS GENERALES. NO LO AUTORIZA EL ARTÍCULO 133 DE LA CONSTITUCIÓN.’, por lo que resulta innecesario pronunciarse sobre los argumentos que sustentan la presente modificación de jurisprudencia. ..."

De lo anterior se advierte que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, estimó que el criterio plasmado en las tesis jurisprudenciales cuya modificación se solicitó había perdido su asidero constitucional, ya que los mandatos constitucionales contenidos en los párrafos segundo y tercero del artículo 1o. constitucional, reformados mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el diez de junio de dos mil once, dan lugar a concluir, atendiendo al principio de supremacía constitucional, derivado de lo previsto en los artículos 15, 29, párrafo último, 40, 41, párrafo primero y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que los Jueces del Estado Mexicano, al conocer de los asuntos de su competencia, deben hacer prevalecer los derechos humanos reconocidos en esa Norma Fundamental y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, a pesar de las disposiciones en contrario que puedan preverse en los ordenamientos que les corresponda aplicar para resolver los asuntos de su competencia.

Así, se formó la tesis aislada P. I/2011 (10a.), visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro III, Tomo 1, diciembre de 2011, página 549, que dice:

"CONTROL DIFUSO. Con motivo de la entrada en vigor de los párrafos segundo y tercero del artículo 1o. constitucional modificados mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el diez de junio de dos mil once, debe estimarse que han quedado sin efectos las tesis jurisprudenciales P./J. 73/99 y P./J. 74/99, de rubros: ‘CONTROL JUDICIAL DE LA CONSTITUCIÓN. ES ATRIBUCIÓN EXCLUSIVA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN.’ y ‘CONTROL DIFUSO DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS GENERALES. NO LO AUTORIZA EL ARTÍCULO 133 DE LA CONSTITUCIÓN.’."

Con base en lo anterior, es infundado el argumento de la recurrente en cuanto a que el control de convencionalidad difuso analizado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación no sea aplicable al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, y que sólo lo pueda llevar a cabo el Poder Judicial.

Es así, porque la interpretación sistemática del artículo 133, en relación con el 1o., ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, permite advertir que actualmente existen dos grandes vertientes dentro del modelo de control de constitucionalidad en el orden jurídico mexicano; por una parte, el control concentrado en los órganos del Poder Judicial de la Federación, con vías directas de control: acciones de inconstitucionalidad, controversias constitucionales y amparo directo e indirecto; por otra, el control por parte del resto de los Jueces del país en forma incidental durante los procesos ordinarios en los que son competentes, esto es, sin necesidad de abrir un expediente por cuerda separada, debiéndose entender por incidental, no la apertura de un expediente por cuerda separada sino la posibilidad de inaplicación durante el proceso correspondiente.

Debiendo entenderse por el señalamiento contenido en la ejecutoria del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consistente en que los Jueces no pueden hacer una declaración general sobre la invalidez o expulsar del orden jurídico las normas que consideren contrarias a los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los tratados (como sí sucede en las vías de control directas establecidas expresamente en los artículos 103, 107 y 105 de la Constitución), pero sí están obligados a dejar de aplicar estas normas inferiores dando preferencia a los contenidos de la Constitución y de los tratados en esta materia, como dirigido, entre otros, a los tribunales federales de naturaleza administrativa, como es el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Lo anterior, tal como se corrobora de lo resumido por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el cuadro denominado modelo de la ejecutoria relatada, en donde se especifica que dentro de los tribunales que ejercerán el control de convencionalidad difuso se encuentran no sólo Juzgados de Distrito y Tribunales Unitarios, sino también tribunales federales administrativos, como es el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

De ahí que, aunque no exista una referencia expresa en la ejecutoria de mérito al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, lo cierto es que sí se refirió a que el control difuso lo ejercerían no sólo el Poder Judicial de la Federación sino también, entre otros, los tribunales federales administrativos, como lo es el antes mencionado.

Lo anterior se confirma con lo que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sostuvo al resolver la solicitud de modificación de jurisprudencia 22/2011, en el sentido de que los mandatos constitucionales contenidos en los párrafos segundo y tercero del artículo 1o. constitucional, reformados mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el diez de junio de dos mil once, dan lugar a concluir, atendiendo al principio de supremacía constitucional derivado de lo previsto en los artículos 15, 29, párrafo último, 40, 41, párrafo primero y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que los Jueces del Estado Mexicano, al conocer de los asuntos de su competencia, deben hacer prevalecer los derechos humanos reconocidos en esa Norma Fundamental y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, a pesar de las disposiciones en contrario que puedan preverse en los ordenamientos que les corresponda aplicar para resolver los asuntos de su competencia.

Determinación que ameritó dejar sin efecto las jurisprudencias P./J. 73/99 y P./J. 74/99, en donde el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación había concluido, por una parte, que si bien los tres Poderes de la Unión deben observar la Ley Suprema, no puede afirmarse que por esta razón las autoridades puedan, por sí y ante sí, en el ejercicio de funciones materialmente jurisdiccionales, examinar la constitucionalidad de sus propios actos o de los ajenos, toda vez que, al respecto, la propia Constitución consagra, en sus artículos 103 y 107, un medio de defensa ex profeso, por vía de acción, como es el juicio de amparo, y lo encomienda, en exclusiva, al Poder Judicial de la Federación, sentando las bases de su procedencia y tramitación; por otra, que el artículo 133 constitucional no es fuente de facultades de control constitucional para las autoridades que ejercen funciones materialmente jurisdiccionales, respecto de actos ajenos, como son las leyes emanadas del propio Congreso, ni de sus propias actuaciones, que les permitan desconocer unos y otros, pues dicho precepto debe ser interpretado a la luz del régimen previsto por la propia Carta Magna para ese efecto.

En consecuencia, es infundado que dicho tribunal no pueda llevar a cabo un control de convencionalidad difuso por considerarse que dicho control es de la competencia exclusiva de los órganos del Poder Judicial de la Federación.

Consiguientemente, también es infundado que la Suprema Corte de Justicia de la Nación adicionó al método de control de constitucionalidad que se había ejercido de manera exclusiva por el Poder Judicial de la Federación a través del amparo directo e indirecto (control concentrado), el método de control de convencionalidad ex officio (control difuso), obligatorio para todo el Poder Judicial mas no para el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, y que ello se corrobore del noveno considerando del fallo emitido al resolver el expediente varios 912/2010, así como de las tesis aisladas P. LXX/2011 (9a.) y P. LXIX/2011 (9a.).

Lo anterior dado que, como se advierte de los elementos anteriormente narrados, el método de control de convencionalidad ex officio no fue reservado exclusivamente para órganos del Poder Judicial, sino también para tribunales administrativos federales y, en el ámbito local, para tribunales judiciales, administrativos y electorales; por tanto, dentro de dichos órganos jurisdiccionales y con funciones de tal naturaleza que pueden hacer uso de dicho control, se encuentra el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

En primer lugar, dado que en el noveno considerando, incluso, se precisó que en relación al párrafo 339 de la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, todos los Jueces del Estado Mexicano, de conformidad con el artículo 1o. constitucional -precepto que en su caso no hace una referencia particular a los juzgadores del Poder Judicial de la Federación-, están facultados para inaplicar las normas generales que, a su juicio, consideren transgresoras de los derechos humanos contenidos en la propia Constitución Federal y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano es parte; agregándose que, para concretar el efecto anterior, era necesario que un Ministro del Tribunal Pleno solicitara la modificación de la jurisprudencia P./J. 74/99 en la que se interpretó el artículo 133 de la Constitución Federal, en el sentido de que el control difuso de la constitucionalidad de normas generales no está autorizado para todos los Jueces del Estado Mexicano.

En segundo lugar, dado que en las tesis emanadas del asunto varios 912/2010, no se señala que el Poder Judicial de la Federación, que venía ejerciendo de manera exclusiva el control concentrado, actualmente también lo ejerza de forma exclusiva respecto del método de control de convencionalidad ex officio, ni tampoco que este último método no lo puedan aplicar, entre otros, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa; por el contrario, este control, como ahí se indica, deberá llevarse a cabo por todos los Jueces del Estado Mexicano.

La anterior aseveración, se desprende del contenido de las tesis de mérito, sustentadas por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visibles en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro III, Tomo 1, diciembre de 2011, páginas 552, 551, 535 y 557, identificadas bajo los número P. LXIX/2011 (9a.), P. LXVIII/2011 (9a.), P. LXVII/2011 (9a.) y P. LXX/2011 (9a.) que, respectivamente, son del rubro y texto siguientes:

"PASOS A SEGUIR EN EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS. La posibilidad de inaplicación de leyes por los Jueces del país, en ningún momento supone la eliminación o el desconocimiento de la presunción de constitucionalidad de ellas, sino que, precisamente, parte de esta presunción al permitir hacer el contraste previo a su aplicación. En ese orden de ideas, el Poder Judicial al ejercer un control de convencionalidad ex officio en materia de derechos humanos, deberá realizar los siguientes pasos: a) Interpretación conforme en sentido amplio, lo que significa que los Jueces del país -al igual que todas las demás autoridades del Estado Mexicano-, deben interpretar el orden jurídico a la luz y conforme a los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los cuales el Estado Mexicano sea parte, favoreciendo en todo tiempo a las personas con la protección más amplia; b) Interpretación conforme en sentido estricto, lo que significa que cuando hay varias interpretaciones jurídicamente válidas, los Jueces deben, partiendo de la presunción de constitucionalidad de las leyes, preferir aquella que hace a la ley acorde a los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los que el Estado Mexicano sea parte, para evitar incidir o vulnerar el contenido esencial de estos derechos; y, c) Inaplicación de la ley cuando las alternativas anteriores no son posibles. Lo anterior no afecta o rompe con la lógica de los principios de división de poderes y de federalismo, sino que fortalece el papel de los Jueces al ser el último recurso para asegurar la primacía y aplicación efectiva de los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los cuales el Estado Mexicano es parte."

"PARÁMETRO PARA EL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS. El mecanismo para el control de convencionalidad ex officio en materia de derechos humanos a cargo del Poder Judicial debe ser acorde con el modelo general de control establecido constitucionalmente. El parámetro de análisis de este tipo de control que deberán ejercer todos los Jueces del país, se integra de la manera siguiente: a) todos los derechos humanos contenidos en la Constitución Federal (con fundamento en los artículos 1o. y 133), así como la jurisprudencia emitida por el Poder Judicial de la Federación; b) todos los derechos humanos contenidos en tratados internacionales en los que el Estado Mexicano sea parte; c) los criterios vinculantes de la Corte Interamericana de Derechos Humanos derivados de las sentencias en las que el Estado Mexicano haya sido parte, y d) los criterios orientadores de la jurisprudencia y precedentes de la citada Corte, cuando el Estado Mexicano no haya sido parte."

"CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN UN MODELO DE CONTROL DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDAD. De conformidad con lo previsto en el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, todas las autoridades del país, dentro del ámbito de sus competencias, se encuentran obligadas a velar no sólo por los derechos humanos contenidos en la Constitución Federal, sino también por aquellos contenidos en los instrumentos internacionales celebrados por el Estado Mexicano, adoptando la interpretación más favorable al derecho humano de que se trate, lo que se conoce en la doctrina como principio pro persona. Estos mandatos contenidos en el artículo 1o. constitucional, reformado mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de 10 de junio de 2011, deben interpretarse junto con lo establecido por el diverso 133 para determinar el marco dentro del que debe realizarse el control de convencionalidad ex officio en materia de derechos humanos a cargo del Poder Judicial, el que deberá adecuarse al modelo de control de constitucionalidad existente en nuestro país. Es en la función jurisdiccional, como está indicado en la última parte del artículo 133 en relación con el artículo 1o. constitucionales, en donde los Jueces están obligados a preferir los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los tratados internacionales, aun a pesar de las disposiciones en contrario que se encuentren en cualquier norma inferior. Si bien los Jueces no pueden hacer una declaración general sobre la invalidez o expulsar del orden jurídico las normas que consideren contrarias a los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los tratados (como sí sucede en las vías de control directas establecidas expresamente en los artículos 103, 105 y 107 de la Constitución), sí están obligados a dejar de aplicar las normas inferiores dando preferencia a las contenidas en la Constitución y en los tratados en la materia."

"SISTEMA DE CONTROL CONSTITUCIONAL EN EL ORDEN JURÍDICO MEXICANO. Actualmente existen dos grandes vertientes dentro del modelo de control de constitucionalidad en el orden jurídico mexicano, que son acordes con el modelo de control de convencionalidad ex officio en materia de derechos humanos a cargo del Poder Judicial. En primer término, el control concentrado en los órganos del Poder Judicial de la Federación con vías directas de control: acciones de inconstitucionalidad, controversias constitucionales y amparo directo e indirecto; en segundo término, el control por parte del resto de los Jueces del país en forma incidental durante los procesos ordinarios en los que son competentes, esto es, sin necesidad de abrir un expediente por cuerda separada. Ambas vertientes de control se ejercen de manera independiente y la existencia de este modelo general de control no requiere que todos los casos sean revisables e impugnables en ambas. Es un sistema concentrado en una parte y difuso en otra, lo que permite que sean los criterios e interpretaciones constitucionales, ya sea por declaración de inconstitucionalidad o por inaplicación, de los que conozca la Suprema Corte para que determine cuál es la interpretación constitucional que finalmente debe prevalecer en el orden jurídico nacional. Finalmente, debe señalarse que todas las demás autoridades del país en el ámbito de sus competencias tienen la obligación de aplicar las normas correspondientes haciendo la interpretación más favorable a la persona para lograr su protección más amplia, sin tener la posibilidad de inaplicar o declarar su incompatibilidad."

De los criterios citados se obtiene, en esencia, que es en la función jurisdiccional, como está indicado en la última parte del artículo 133, en relación con el artículo 1o., ambos constitucionales, en donde los Jueces están obligados a preferir los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los tratados internacionales, aun a pesar de las disposiciones en contrario que se encuentren en cualquier norma inferior.

Función jurisdiccional que no se trata exclusivamente de la que ejercen los diversos órganos que conforman el Poder Judicial de la Federación, sino también, en lo que hace al ámbito federal, los tribunales administrativos y, en el ámbito local, el poder judicial, los tribunales administrativos y electorales.

Sin que pase inadvertido que en las tesis se sostenga que todas las demás autoridades del país, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de aplicar las normas correspondientes haciendo la interpretación más favorable a la persona para lograr su protección más amplia, sin tener la posibilidad de inaplicar o declarar su incompatibilidad, pues dicha referencia, derivada exclusivamente de lo previsto por el artículo 1o. constitucional, está dirigida a todas las autoridades del Estado Mexicano, distintas de las autoridades que ejercen una función jurisdiccional, pues la actuación de estas últimas en dicho ámbito, se regula con los mandatos contenidos tanto en el artículo 1o. como en el 133 constitucionales.

Lo anterior es así, ya que es en la función jurisdiccional, como está indicado en la última parte del artículo 133, en relación con el 1o., ambos constitucionales, en donde los Jueces están obligados a preferir los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los tratados internacionales, aun a pesar de las disposiciones en contrario que se encuentren en cualquier norma inferior.

Por tanto, si bien las autoridades que realicen funciones jurisdiccionales, dentro de los cuales se encuentra el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, no pueden hacer una declaración general sobre la invalidez o expulsar del orden jurídico las normas que consideren contrarias a los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los tratados (como sí sucede en las vías de control directas establecidas expresamente en los artículos 103, 105 y 107 de la Constitución), sí están obligados a dejar de aplicar las normas inferiores dando preferencia a las contenidas en la Constitución y en los tratados en la materia.

En estas condiciones, resulta infundado el argumento en estudio, consistente en que el método de control de convencionalidad ex officio (control difuso), es sólo obligatorio para el Poder Judicial mas no para el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, a quien únicamente le corresponde llevar a cabo la interpretación más favorable.

Así, si bien es exacto que el control difuso que puede ejercer el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa no significa que esté facultado para hacer una declaratoria de inconstitucionalidad de un precepto legal, sí está facultado para inaplicar las normas generales que, a su juicio, considere transgresoras de los derechos humanos contenidos en la propia Constitución Federal y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano es parte, sin que para ello sea necesaria una declaratoria previa de inconstitucionalidad por parte del Poder Judicial de la Federación.