SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0037/2003-R
Fecha: 15-Ene-2003
SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0037/2003-R
Sucre, 15 de enero de 2003
Expediente: 2002-05624-11-RAC
Distrito: Tarija
Magistrada Relatora: Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
En revisión la Sentencia de 15 de noviembre de 2002, cursante de fs. 90 vta. a 94, dictada por el Juez Segundo de Partido Mixto Liquidador de Yacuiba, del Distrito Judicial de Tarija, dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por Marco Sosa Soruco y Marco Antonio Medina, en representación de Hugo Fausto Sosa Burgos contra Gastón Mostajo Tardío, Fiscal de Materia, Ivar Flores F., Administrador de la Aduana de Yacuiba y Freddy Rocha Orozco, Jefe de la Unidad de Servicio a Operadores de la Aduana Nacional, alegando la vulneración de la garantía del debido proceso, el principio de legalidad, los derechos al trabajo, a la defensa y a la seguridad jurídica.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido del recurso.
I.1.1 Hechos que motivan el recurso.
En la demanda presentada el 14 de noviembre de 2002 (fs. 33 a 35), los recurrentes aducen que el 4 de septiembre de este año, el Administrador de la Aduana de Yacuiba informó a su mandante que por Comunicación Múltiple de 3 del mismo mes, por instrucciones del Fiscal Gastón Mostajo Tardío, Fiscal en Materia Aduanera, se dispuso la suspensión temporal forzosa del ejercicio de actividades de la Agencia Despachante de Aduana “Hugo Sosa y Cía” S.R.L., y su Despachante de Aduana Hugo Sosa Burgos, conminándolo a abstenerse a partir de esa fecha, y a futuro, a presentar DUI's o DMI para sus comitentes, en tanto no exista comunicación oficial expresa de situación contraria.
Alegan que la suspensión temporal forzosa del ejercicio de la Agencia Despachante de Aduana debe aplicarse solamente luego de un procedimiento administrativo, según determina el art. 67 del Reglamento de la Ley General de Aduanas, lo que no se ha dado en el presente caso, en el que no se ha instaurado el proceso que prevé el art. 242 de la Ley General de Aduanas (LGA.).
Agregan que el requerimiento del Fiscal Gastón Mostajo Tardío es ilegal y arbitrario, puesto que dentro de un proceso penal instaurado contra varias personas, esa autoridad rechazó la denuncia mediante resolución fundamentada, de manera que consideró que el delito no existió, o que no está tipificado como tal, que el imputado no participó en los hechos, o que la investigación no aportó los elementos suficientes para fundar la acusación, empero, ordenó la suspensión forzosa de la Agencia Despachante de su representado.
I.1.2 Derechos y garantías supuestamente vulnerados.
Los recurrentes estiman que se ha vulnerado la garantía del debido proceso, el principio de legalidad y los derechos de su representado al trabajo, a la defensa y a la seguridad jurídica.
I.1.3 Autoridades recurridas y petitorio.
De acuerdo a lo expuesto, interponen recurso de amparo constitucional contra Gastón Mostajo Tardío, Fiscal de Materia, Ivar Flores F., Administrador de la Aduana de Yacuiba y Freddy Rocha Orozco, Jefe de la Unidad de Servicio a Operadores de la Aduana Nacional, pidiendo sea declarado procedente y se restablezca el derecho conculcado, con la inmediata apertura y funcionamiento de la Agencia Despachante de Aduana “Hugo Sosa y Cía”.
I.2 Audiencia y Resolución del Juez de amparo constitucional.
En 15 de noviembre de 2002 se realizó la audiencia pública, conforme se advierte del acta que cursa de fs. 86 a 90, en la cual se suscitaron las siguientes actuaciones:
I.2.1 Ratificación y ampliación del recurso.
Los recurrentes ratificaron los términos de la demanda, agregando que no es de competencia del Ministerio Público suspender el ejercicio de sus funciones y actividades a una Agencia Despachante de Aduana.
I.2.2 Informe de los recurridos.
Asistió a la audiencia de amparo el Fiscal Freddy Ponce, toda vez que el Fiscal Gastón Mostajo Tardío ya no cumple funciones en Yacuiba, quien informó lo siguiente: a) no se puede decir que el Fiscal Mostajo haya cometido actos ilegales, pues el Ministerio Público cumple funciones de protección de los intereses del Estado; b) un requerimiento fiscal constituye sólo una opinión, y dentro del proceso penal instaurado por “ZOFRY” por evasión de pago de impuestos, se involucró a la Agencia Despachante de Aduana “Sosa”, pero, al haberse eximido de responsabilidad penal, el Fiscal recurrido consideró haberse producido una contravención administrativa, de manera que vigilando los intereses del Estado, emitió su requerimiento ante la Unidad de Servicio a Operadores de Aduana (USO), instancia que debió considerar tal requerimiento como el inicio de un proceso administrativo; c) el requerimiento no es una resolución que afecte los intereses el representado de los recurrentes.
A su turno, el Administrador interino de la Aduana de Yacuiba, informó que: a) el recurrido Ivar Flores fue transferido a Bermejo, mientras que el Jefe de la USO no tiene domicilio en Yacuiba; b) el Fiscal recurrido, precautelando los intereses del Estado, dispuso el cierre definitivo y forzoso de la Agencia Despachante de Aduana “Sosa”, pues en las declaraciones tomadas a su propietario, en el proceso penal “ZOFRY”, su propietario, que tiene más de 87 años, indicó que no recuerda nada de lo que ha hecho o firmado; c) por su avanzada edad, el representado de los actores ya no tiene capacidad de discernimiento, siendo un riesgo que trabaje como Despachante de Aduana y emita documentos aduaneros de mucha importancia, por lo que le correspondería jubilarse; d) no es cierto que el Administrador de Aduanas de Yacuiba haya clausurado la Agencia señalada, sino que obedeció la instrucción de la USO, que es la instancia donde se registra a las Agencias y se controla el funcionamiento de las mismas; e) la Unidad referida, comunicó a la Administración de la Aduana de Yacuiba para que proceda a la suspensión temporal y forzosa del ejercicio de actividades de la Agencia despachante “Hugo Sosa y Cía”, lo que fue comunicado al Sr. Hugo Sosa; f) el nuevo Fiscal Freddy Ponce requirió en sentido de que se suspenda la resolución dictada contra la Agencia “Sosa”, dejando sin efecto el requerimiento de su antecesor, aunque luego la Aduana presentó objeción, solicitando se remitan antecedentes al Fiscal de Distrito. Pidió se declare improcedente el recurso.
I.2.3 Resolución.
La Sentencia de 15 de noviembre de 2002, cursante de fs. 90 vta. a 94, dictada por el Juez Segundo de Partido Mixto Liquidador de Yacuiba, declara PROCEDENTE el recurso, respecto de los funcionarios de la Aduana, e IMPROCEDENTE con relación al Fiscal co-recurrido, con estos fundamentos: 1) las contravenciones aduaneras deben comprobarse en procedimiento administrativo, sobre la base de los principios del debido proceso, informalismo, economía, impulso de oficio y publicidad; 2) la sanción de suspensión temporal forzosa debe ser aplicada por Resolución Administrativa, luego del proceso administrativo correspondiente; 3) el Fiscal recurrido no dispuso el cierre definitivo de la Agencia Despachante del recurrente, limitándose a expresar la edad del Agente, que hubiera provocado deficiencias en los trámites aduaneros, por lo que requirió al Jefe de la USO, disponga el cierre de actividades, 4) de manera ilegal, y usurpando funciones, el Jefe de la USO dispuso la suspensión temporal forzosa de la Agencia Despachante citada y de su Despachante de Aduana, Hugo Sosa Burgos.
Por la procedencia así decretada, el Juez del recurso dispuso el reinicio de las actividades de la Agencia Despachante “Sosa”; y por la improcedencia, determinó el pago de costas y de una multa de Bs400.-
II. CONCLUSIONES
Hecha la debida revisión y compulsa de los antecedentes, se llega a las conclusiones que se señalan seguidamente:
II.1 De acuerdo a la Resolución Administrativa DNDA UN 1823/99 de 28 de mayo de 1999 (fs. 14), la Agencia Despachante de Aduanas “Hugo Sosa y Cía” S.R.L., cuenta con Licencia reconocida por Resolución Administrativa 135/98 de 12 de febrero de 1998, y el Código de Registro 5055334.
II.2 El Fiscal Gastón Mostajo Tardío, por requerimiento de 26 de julio de 2002 (fs. 5), emitido al concluirse la investigación del proceso penal aduanero seguido contra Firmo Soruco Lizárraga y otros (caso denominado “ZOFRY”), solicitó al Jefe de la Unidad de Servicio a Operadores de la Aduana Nacional, “con el objeto de garantizar los trámites de las operaciones aduaneras previstas en la Ley General de Aduanas y su Reglamento y evitar se cause mayor daño al Estado”, “se sirva disponer” el cierre definitivo de las operaciones de los Agentes Despachantes de Aduana Eliseo Crespo Beltrán y Hugo Sossa, de las Agencias Despachantes de Aduana “Pilcomayo” y “Sosa”, respectivamente, al haber evidenciado que por su avanzada edad de 87 años “no recuerdan los motivos porque firmaron memoriales de solicitud de reexpediciones de mercancía, con destino final la República del Paraguay”.
II.3 La Comunicación Múltiple A.N. USO GC Nº 187/2002 de 3 de septiembre de 2002 (fs. 10), está suscrita por Freddy Rocha Orozco, Jefe de Servicio a Operadores de la Gerencia General de la Aduana Nacional (USO), y dirigida a la Gerencia Regional Tarija: Administración Aduana Yacuiba, Administración Aduana Zona Franca Comercial Yacuiba, haciéndole conocer que “para su control y estricto cumplimiento, en conformidad al alcance del artículo 67º del Reglamento de la Ley General de Aduanas...y por instrucción del Dr. Gastón Mostajo Tardío, Fiscal de Materia Aduanera”, procédase a la suspensión temporal forzosa del ejercicio de actividades de la Agencia Despachante de Aduana “Pilcomayo”, y su Despachante de Aduanas, Eliseo Crespo Beltrán.
II.4 Ivar Flores F., en su condición de Administrador Regional de la Aduana Nacional de Yacuiba, remitió a Hugo Fausto Sosa Burgos, Agente Despachante “Hugo Sosa y Cía” S.R.L., la nota GRT-YACTF-0949/02 de 4 de septiembre (fs. 9), mediante la que le informó el contenido de la Comunicación Múltiple A.N. USO GC Nº 187/2002 de 3 de septiembre del mismo año; y, le conminó abstenerse a partir de esa fecha y a futuro, presentar DUIs o DMI, para sus comitentes, en tanto no exista comunicación oficial expresa de una situación contraria.
II.5 El Fiscal de Materia Freddy Ponce, el 2 de octubre de 2002 (fs. 17), a solicitud del interesado, emitió un requerimiento por el que -expresando que “ningún Fiscal de Materia, que por imperio del artículo 45 de la Ley Orgánica del Ministerio Público tiene sus atribuciones delimitadas, puede disponer la suspensión de una Agencia de Aduana, al no existir Resolución Ejecutoriada, teniéndose únicamente un proceso en etapa preparatoria, sin sentencia condenatoria”- dispuso la suspensión de la Resolución AN USO G.IO. 822/2002 de 3 de septiembre de 2002, por ser atentatoria y un abuso de autoridad.
Jesús Vargas Cruz, Administrador Regional a.i. de la Aduana en Yacuiba, por nota de 4 de octubre (fs. 74), objetó la resolución antedicha, manifestando que esa autoridad fiscal no está adscrita a la Aduana ni tiene conocimiento del fondo de las investigaciones que arrojó el proceso seguido contra personeros, ex-funcionarios, Agentes Despachantes de Aduana y otros en el caso llamado “Zofry”, por lo que pidió remita antecedentes a la Fiscal de Distrito, para que revoque esa determinación.
II.6 La Fiscal Adscrita a la Aduana Nacional en Yacuiba, María Esther Hoyos Gonzáles, en 29 de octubre de 2002 (fs. 77 y 78), requirió al Juez Cautelar que, dentro de la reapertura de la investigación en el caso denominado “Zofry”, disponga como medida cautelar, la suspensión provisional de actividades de las Agencias Despachantes de Aduanas “Pilcomayo”, de Eliseo Crespo Beltrán, y “Sosa” de Hugo Sosa Burgos. No figura en el expediente remitido a este Tribunal la determinación del Juez al respecto.
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El presente amparo es planteado por los recurrentes, alegando que las autoridades ahora demandadas, han dispuesto la suspensión temporal de la Agencia Despachante de su representado, sin que se le haya seguido proceso administrativo previo, y sin que se tome en cuenta que en el proceso penal instaurado contra varias personas implicadas en el caso “Zofry”, se ha rechazado la denuncia en su contra, todo lo que acarrea la conculcación de la garantía del debido proceso, el principio de legalidad y los derechos al trabajo, a la defensa y a la seguridad jurídica. Corresponde analizar si tales extremos dan lugar al otorgamiento de la tutela que brinda este recurso.
III.1 El amparo constitucional ha sido instituido como un recurso extraordinario que protege contra los actos ilegales y las omisiones indebidas de autoridades o particulares que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir derechos y garantías fundamentales de la persona, reconocidos por la Constitución y las Leyes.
III.2 El art. 42 LGA, conceptúa al Despachante de Aduanas como la persona natural y profesional que es auxiliar de la función pública aduanera; es autorizado por la Aduana Nacional previo examen de suficiencia, para efectuar despachos aduaneros y gestiones inherentes a operaciones de comercio exterior, por cuenta de terceros. El segundo párrafo del art. 44 LGA, señala que la licencia de Despachante de Aduana será otorgada por la Aduana Nacional mediante Resolución de Directorio y deberá ser personal, indelegable e intransferible; en ningún caso la licencia podrá otorgarse en forma provisional o temporal. El Despachante de Aduana tiene las funciones y atribuciones que el art. 45 le reconoce.
El Reglamento de dicha Ley, aprobado por DS 25870 de 11 de agosto de 2002, publicado el 18 del mismo mes y año, en su art. 41 expresa que el auxiliar de la función pública aduanera tiene como fin principal, colaborar con la Aduana Nacional en la correcta aplicación de las normas legales relacionadas con el comercio exterior para la adecuada ejecución de los regímenes aduaneros y demás procedimientos o actividades en materia aduanera. El art. 49, última parte, de ese Decreto Supremo, dice que la Licencia que se otorga a los Despachantes de Aduana, es indelegable, intransferible y de duración indefinida.
El art. 186 LGA establece que comete contravención aduanera quien en el desarrollo de una operación o gestión aduanera, incurra en actos u omisiones que infrinjan o quebranten dicha Ley y disposiciones administrativas de índole aduanera que no constituyan delitos aduaneros, describiendo en sus siguientes ocho incisos, las conductas que configuran tales contravenciones. El art. 187-b) LGA señala como una de las sanciones a las contravenciones aduaneras, la suspensión temporal de actividades de los auxiliares de la función pública aduanera y de los operadores de comercio exterior, por un tiempo de diez a noventa días.
El art. 242 de la mencionada Ley, determina que el procedimiento administrativo que aplicará la Aduana Nacional procederá sobre la base de los principios de debido proceso, informalismo, economía, impulso de oficio y publicidad. El art. 243, señala que cuando la Administración Aduanera tenga conocimiento de la comisión de una contravención aduanera, iniciará proceso administrativo de investigación, el cual deberá ser notificado a los contraventores, señalando día y hora de audiencia en la que se valorarán las pruebas de descargo, emitiéndose resolución en el mismo acto (arts. 244 y 245 LGA). La resolución, puede ser objeto del recurso de revocatoria, y la resolución de éste, a su vez, del recurso jerárquico, conforme a los arts. 246 a 248 LGA.
El Reglamento de la Ley General de Aduanas -DS 25870- en su art. 67 determina: “sin perjuicio de la aplicación de sanciones que correspondan por la comisión de delitos aduaneros, la Aduana Nacional podrá imponer a los Despachantes de Aduanas y Agencias Despachantes, la sanción administrativa de suspensión temporal de ejercicio en los casos previstos en el artículo 186 de la Ley, previa Resolución Administrativa Ejecutoriada”.
III.3 De las disposiciones legales anotadas, se concluye que al determinar la suspensión temporal de ejercicio de la Agencia Despachante “Hugo Sosa y Cía” y del Agente Despachante Hugo Fausto Sosa Burgos, se ha cometido un acto ilegal, ya que tal suspensión única y exclusivamente puede determinarse luego de seguirse un proceso administrativo en el que se dicte la Resolución Administrativa correspondiente y una vez que la misma cobre ejecutoria; es decir, después que el interesado haya tenido la oportunidad de defenderse, y, en su caso, plantear los recursos de revocatoria y jerárquico, dentro de un debido proceso legal.
Si bien el Fiscal recurrido, sin tener atribución alguna, requirió al Jefe de la Unidad de Servicio a Operadores, disponga el “cierre definitivo” de las operaciones del representado del recurrente como Agente Despachante sin que invoque ninguna de las conductas que el art. 186 LGA señala como contravenciones, no es menos evidente que tal requerimiento no pasa de ser una solicitud, la misma que la indicada autoridad aduanera podía desestimar, pero, contrariamente al marco legal referido, en un acto de abuso de poder, dispuso la suspensión temporal de las operaciones de la Agencia Despachante “Hugo Sosa y Cía” y de su Agente Despachante, sin la instauración de un proceso previo, lo que es, a todas luces, ilegal.
Consecuentemente, Freddy Rocha Orozco, Jefe de la Unidad de Servicio a Operadores, al determinar la suspensión temporal forzosa de la Agencia aludida y de su Agente Despachante de Aduana, ha conculcado los derechos del representado de los recurrentes, a la defensa, al trabajo, a la seguridad jurídica, la garantía del debido proceso y el principio de legalidad, lo que hace procedente el amparo en su contra.
La actuación de Ivar Flores F., Administrador Regional de la Aduana en Yacuiba, se redujo a poner en conocimiento del representado del recurrente, la decisión del Jefe de la Unidad de Servicio a Operadores, es decir, dio cumplimiento a lo decidido por esa autoridad, con lo que se evidencia que carece de legitimación pasiva en el presente recurso, calidad que de acuerdo a lo sostenido por el Tribunal Constitucional en sus fallos 255/2001-R, 829/2001-R, 1349/2001-R, 984/2002-R, y muchos otros, se adquiere por la coincidencia que se da entre la autoridad que presuntamente causó la violación a los derechos y aquélla contra quien se dirige la acción, lo que no ocurre en el presente caso, no pudiendo responsabilizarse de las irregularidades a quien no las cometió, resultando por ello, improcedente el amparo constitucional respecto suyo.
III.4 Resulta imprescindible anotar que, no obstante que tal conducta no da lugar a la declaratoria de procedencia del amparo contra el Fiscal Gastón Mostajo Tardío, por la razón antes consignada -el requerimiento fiscal no es una orden, sino una solicitud o una opinión- esa autoridad no tiene atribución alguna para requerir el cierre definitivo de las operaciones de Agencia Despachante de Aduana alguna, dado que ello deberá ser dispuesto por la autoridad llamada por ley, sea administrativa o jurisdiccional, según corresponda, teniendo el interesado la potestad de acudir en queja o denuncia ante la instancia respectiva, en relación a la actuación del Fiscal co-recurrido.
Del análisis efectuado, se concluye que el Juez de amparo, al haber declarado procedente el recurso, respecto de ambos funcionarios de la Aduana recurridos, e improcedente con relación al Fiscal co-recurrido, no ha evaluado correctamente los datos del proceso y las normas aplicables al mismo. Asimismo, a criterio de este Tribunal, no es pertinente la aplicación de costas y multa al recurrente por la declaratoria de improcedencia, al tratarse de un fallo mixto.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los arts. 19-IV y 120-7ª) de la Constitución Política del Estado, 7.8ª y 102-V de la Ley 1836, del Tribunal Constitucional con los fundamentos expuestos:
1º REVOCA EN PARTE la Sentencia de 15 de noviembre de 2002, cursante de fs. 90 vta. a 94, dictada por el Juez Segundo de Partido Mixto Liquidador de Yacuiba;
2º DECLARA IMPROCEDENTE el recurso en relación a Ivar Flores F., manteniendo la PROCEDENCIA únicamente respecto de Freddy Rocha Orozco; y,
3º DEJA SIN EFECTO, la imposición de costas y multa contra el recurrente.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.
No interviene el Presidente Dr. René Baldivieso Guzmán, por encontrarse en uso de su vacación anual.
Fdo. Dr. Willman Ruperto Durán Ribera
PRESIDENTE EN EJERCICIO
Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
DECANA EN EJERCICIO
Fdo. Dr. Felipe Tredinnick Abasto
MAGISTRADO
Fdo.Dr. José Antonio Rivera Santivañez
MAGISTRADO
Fdo. Dr. Rolando Roca Aguilera
MAGISTRADO