SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1036/2005-R

   SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1036/2005-R

Sucre, 29 de agosto de 2005

                           Expediente:                      2005-10899-22-RAC

                   Distrito:                             La Paz

                   Magistrado Relator:         Dr. Walter Raña Arana

En revisión la Resolución 09/2005, cursante de 74 a 75 vta., pronunciada el 28 de enero por la Sala Penal Segunda de la Corte  Superior del Distrito Judicial de La Paz, dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por Fernando Figueroa Quezada  contra  Juan Carlos Montaño Kenning, Director Ejecutivo Nacional de la Administración de Aeropuertos y Servicios Auxiliares a la Navegación Aérea (AASANA), alegando la vulneración de sus derechos a la seguridad jurídica, al trabajo, y a formular peticiones,  consagrados en el  art. 7 incs. a), d) y h) de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido del recurso

I.1.1. Hechos que motivan el recurso

En los memoriales  presentados  el 21 y 26 de enero de 2005 (fs. 22 a 23 vta., 52  a 53 vta.), el recurrente afirma que el 3 de diciembre de 2004, después de más de siete meses desde el inicio de un proceso interno y la imposición de medidas preventivas por demás cuestionables como un ilegal cambio de funciones, reclamó insistentemente sin tener resultado favorable, el Juez Sumariante de AASANA emitió Resolución final rechazando la denuncia interpuesta en su contra y resolvió que no existe responsabilidad alguna. El 5 de enero de este año, dicha autoridad declaró ejecutoriado ese fallo y ordenó se levanten las medidas precautorias. Mediante nota de 7 de enero de 2005 y  por iniciativa  propia, solicitó al Director Ejecutivo recurrido para que, en cumplimiento de lo dispuesto por el art. 32 del Decreto Supremo (DS) 23318-A, ordene al Director Regional de El Alto, proceda a la restitución inmediata de sus funciones como “Jefe Centro Administrativo”, pero hasta la fecha no se cumple la Resolución antes referida, ni recibe respuesta alguna a su petitorio.

Agrega que al seguirle procesos sin fundamento, uno de ellos por cuestiones reñidas con la moral, se ha dañado su dignidad y la de su familia, y le han ocasionado problemas laborales y familiares, se le ha quitado la capacidad de mando sobre sus dependientes, se ha borrado el número de ítem de su tarjeta de asistencia como si no fuera funcionario o le hubieran quitado el cargo, encontrándose actualmente asistiendo a su fuente laboral para brindarse “a ayudar en lo que sea posible” porque no le restituyen sus funciones.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

El recurrente estima que se han vulnerado sus derechos a la seguridad jurídica, al trabajo, y a formular peticiones,  consagrados en los arts.  7 incs. a), d) y h) de la CPE.

I.1.3. Autoridad recurrida y petitorio

Por lo anotado, interpone  recurso de amparo constitucional contra Juan Carlos Montaño Kenning, Director Ejecutivo Nacional de AASANA, solicitando sea declarado procedente, se restablezcan sus derechos, deberes y garantías constitucionales indebidamente restringidos, ordenando que el recurrido instruya y ejecute la restitución a su cargo de “Jefe Centro Administrativo”, en forma inmediata, sujeto a todos los derechos que le corresponden por ley, con costas, daños y perjuicios  que alcanzan a Bs6.072.-

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de amparo constitucional

En la audiencia pública de amparo constitucional realizada el 28 de enero de 2005 (fs. 71 a 73), se suscitaron las siguientes actuaciones:

I.2.1. Ratificación  y ampliación del recurso

El recurrente ratificó los términos de su demanda y agregó que no es posible que  pese a que la Resolución final del sumario administrativo que ha declarado la inexistencia de responsabilidad en su persona, se mantenga la medida precautoria de suspensión de funciones, lo que además significa que el interinato de quien está ocupando su cargo se ha extendido por más del tiempo que señala el art. 21 del DS  26115.

I.2.2. Informe de la autoridad recurrida

Los apoderados de Juan Carlos Montaño Kenning, Director Ejecutivo Nacional de AASANA, sostuvieron lo siguiente: a) a consecuencia de una denuncia por acoso sexual de una de las funcionarias de AASANA de El Alto  contra el recurrente, se inició proceso administrativo en el que se  dispuso su destitución, decisión contra la que el actor interpuso recurso de revocatoria y posteriormente el jerárquico, que dio lugar a la anulación de obrados por vicios en el procedimiento pues el Juez  Sumariante dictó Resolución fuera de término y perdió competencia; b) el Juez Sumariante de La Paz asumió conocimiento del proceso y  en Resolución dejó “sin efecto cualquier indicio de culpabilidad en infracción administrativa” del recurrente, o sea que no estableció ningún tipo de responsabilidad,  rechazó la denuncia por acoso sexual por no existir pruebas; c) la Resolución mencionada “es clara, solamente rechaza la denuncia pero no se pronuncia sobre levantar las medidas precautorias” (sic), y lo que correspondía era que el  interesado pida complementación; d)  el Juez Sumariante en  5 de enero de 2005 dictó un simple proveído en el que declaró ejecutoriada su Resolución y dispuso el levantamiento de las medidas dispuestas contra el recurrente, pero este decreto no fue notificado al Director Ejecutivo de AASANA, que no podía cumplir una determinación que no conocía, motivo por el que  mantuvo al actor en el cargo de meteorólogo; e) la carta que remitió el  recurrente a la autoridad que representan, debió dirigirse al Juez para que levante las medidas administrativas; f) la máxima autoridad ejecutiva es el Director Regional porque AASANA es una entidad desconcentrada, de modo que sus pedidos debió dirigirlos el actor al Director Regional de El Alto; g) el recurso de amparo no es sustitutivo de la  vía laboral, pues AASANA es una institución descentralizada que se encuentra dentro del ámbito de la Ley General del Trabajo; h) actualmente existe otro proceso contra el recurrente en el que está suspendido por treinta días  sin goce de haberes, nunca se le ha quitado su ítem, seguía con el salario de “Jefe Centro Administrativo”. Solicitaron se declare improcedente el amparo  constitucional.

Luego de escuchado el informe precedente, el Presidente del Tribunal de amparo decretó cuarto intermedio en la audiencia.

I.2.3. Resolución        

La  Resolución 09/2005, cursante de fs. 74 a 75 vta., pronunciada el 28 de enero por la Sala Penal Segunda de la Corte  Superior del Distrito Judicial de La Paz, declara improcedente el recurso, sin costas, con estos fundamentos: 1) en antecedentes no cursa la notificación a la Dirección Regional de AASANA de El Alto, de la que depende el recurrente, con la Resolución Sumarial 004/2004, Resolución que no se encuentra ejecutoriada, por lo que la providencia de 5 de enero de 2005 emitida por el Juez Sumariante, resulta ilegal; 2) el proceso administrativo contra el recurrente no ha concluido, teniendo él la oportunidad de presentar ante el Sumariante la solicitud para que se levanten las medidas precautorias o pedir su reincorporación  a su cargo original.

II. CONCLUSIONES

Hecha la debida revisión y compulsa de los antecedentes, se llega a las conclusiones que se señalan seguidamente:

II.1.  De acuerdo al certificado de trabajo expedido en 25 de enero de 2005 por el Jefe de Personal a.i. de AASANA Regional La Paz (fs. 34), Fernando Figueroa Quezada presta servicios en esa entidad desde el 22 de agosto de 1983. Conforme al certificado de 27 de enero emitido por el  mismo funcionario (fs.57), el actor actualmente se encuentra desempeñando las funciones de Observador en Meteorología, en razón de la Resolución YHYD/036/2004 (Auto Inicial del Sumario).

Por memorando YGYA/804/02 YGYC/588/02, de 2 de diciembre de 2002 (fs. 35), el  Director Regional de AASANA - La Paz, comunicó al recurrente que a partir de esa fecha  fue promovido al cargo de “Jefe Centro Administrativo”, con el ítem 141, nivel 6.

II.2.  Dentro del proceso administrativo  seguido contra el actor, por Resolución de 29 de julio de 2004 (fs. 4 a 8), el Director Ejecutivo Nacional de  AASANA, en el recurso jerárquico planteado por Fernando Figueroa Quezada, anuló obrados  hasta el vicio más antiguo, por haber pronunciado el Sumariante Resolución fuera del plazo legal, por lo que dispuso se remita el caso al Tribunal Sumariante de la Regional más próxima.

II.3.  En 28 de octubre de 2004 (fs. 10  y 11), el Sumariante de La Paz emitió el Auto Inicial de sumario interno YHYD 036/2004, contra el actor, por la denuncia sobre supuesto acoso sexual  presentada por María Liz Lobo, en el que dispuso que “mientras dure la sustanciación del proceso, se ponga al involucrado a disposición de la Oficina de Personal, para fines de que se le asigne funciones en el área de su especialidad”.

         A través del memorando YGYA/877/04 YGYC/690/04, de 9 de noviembre de 2004 (fs. 40),  el Director Regional a.i. de AASANA Regional-La Paz, comunicó al actor que  desde esa fecha quedaba a disposición de la Oficina de Recursos Humanos sin perjuicio de mantener su ítem 141 nivel 6, mientras dure el proceso.

II.4.  Luego del trámite correspondiente, dicha autoridad emitió la Resolución 004/2004, de 3 de diciembre (fs. 13 a 15), por la que  rechazó la denuncia “en base a la insuficiente y poca consistencia legal presentada en calidad de prueba” por la denunciante, “por lo que no se establece ningún tipo de responsabilidad, debiendo archivarse obrados”. No cursa notificación con la referida Resolución a  la máxima autoridad ejecutiva de AASANA.

II.5.  Por decreto de 5 de enero de 2005 (fs. 36), el Sumariante declaró ejecutoriada la Resolución 004/2004, “al no haber interpuesto recurso alguno el involucrado”,  y dejó sin efecto las medidas que se le impusieron durante la sustanciación del proceso. El 6 de enero se notificó al  interesado con el citado proveído. No figura en el cuaderno procesal notificación con dicho decreto a la  máxima autoridad ejecutiva de la institución.

II.6.  Mediante  nota presentada el 7 de enero de 2005 (fs. 17), invocando el art. 32 del DS 23318-A, el recurrente solicitó al Director Ejecutivo Nacional de AASANA, instruya donde corresponda, se lo restituya a sus funciones al haber sido notificado con el “Auto” de ejecutoria de la Resolución 004/2004. No consta en el  expediente de amparo  respuesta alguna al citado pedido.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El actor aduce que en el proceso administrativo que se le siguió: a) se le impuso ilegalmente como medida precautoria, el cambio de funciones, por lo que reclamó sin recibir ninguna respuesta favorable; b) la Resolución del Sumariante rechazó la denuncia planteada en su contra, decisión que cobró ejecutoria, motivo por el cual solicitó al recurrido ser restituido en sus funciones; sin embargo, no se procedió de esa forma, manteniéndolo sin labores específicas; con todo lo que considera que se han conculcado sus derechos a la dignidad, a la seguridad jurídica, al trabajo, y a formular peticiones. Consecuentemente, en revisión, se debe analizar si en la especie es pertinente otorgar la tutela pretendida.

III.1. El art. 12.I del DS 23318-A (Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública), modificado por DS 26237 de 29 de junio de 2001, determina que la autoridad legal competente es: a) la prevista en las normas específicas de la entidad o en su defecto, el servidor público designado por el máximo ejecutivo en la primera semana hábil del año; b) el máximo ejecutivo  de la entidad que ejerce tuición o el servidor público que corresponda para  los casos señalados en el art. 67 de dicho Reglamento (procesamiento de autoridades superiores, abogados y auditores); c)  el Superintendente del Servicio Civil o el máximo ejecutivo de la entidad, según corresponda a funcionarios de carrera o a funcionarios provisorios, para conocer de los recursos jerárquicos.

El art. 18, modificado por  DS 26237, establece que el proceso interno es el procedimiento administrativo que se incoa a denuncia, de oficio o en base a un dictamen dentro de una entidad, a un servidor o ex servidor público a fin de determinar si es responsable de alguna contravención y de que la autoridad competente lo sancione, cuando así corresponde. Consta de dos etapas: sumarial y de impugnación, que a su vez se constituye por los recursos de revocatoria y jerárquico.

         El art. 21 del citado Reglamento, también modificado por DS 26237,  expresa que el sumariante es la autoridad legal competente, encontrándose entre sus facultades: b) cuando así lo crea necesario adoptar a título provisional la medida  precautoria de cambio temporal de funciones; c) notificar a las partes con la resolución de apertura del sumario; h) notificar cualesquiera de sus resoluciones al procesado o procesados; i) conocer los recursos de revocatoria que sean interpuestos con motivo de las Resoluciones  que emita dentro de los procesos disciplinarios que conoce.  El art. 22, al   fijar los plazos a los que debe sujetarse el  proceso administrativo interno, señala  en su inciso d) tres días hábiles a partir de su notificación para que el procesado interponga recurso de revocatoria en contra de la resolución emitida por el sumariante; y en el inciso e), determina el mismo plazo a partir de la notificación con la resolución que resuelve la revocatoria para que el procesado interponga recurso jerárquico, añadiendo en forma expresa en el último párrafo de este artículo, que: “La resolución del sumariante quedará ejecutoriada en caso de no ser interpuesto el recurso de revocatoria en el plazo citado. La sanción establecida entrará en vigencia y las medidas precautorias serán levantadas”.

         De las disposiciones anotadas precedentemente se  concluye que el DS 26237 al modificar el DS 23318-A, no sólo ha cambiado algunas normas sobre la tramitación del proceso administrativo interno, sino que ha cambiado la concepción misma del trámite, entendiéndose que la notificación con la Resolución del Sumariante debe ser obligatoriamente puesta en conocimiento del  procesado, quien tiene la potestad de  formular recurso de revocatoria y contra la resolución de éste, recurso jerárquico. Dicho de otro modo, el DS 26237, en una cabal interpretación del alcance y naturaleza jurídica del proceso administrativo interno  o  sumario administrativo como también es conocido, establece que la persona objeto de proceso es la que tiene el derecho de impugnar sus decisiones, si así creyere conveniente,  y por ello el Decreto mencionado ha modificado expresa y claramente el art. 21 inc. h) del DS 23318-A, al  quitar la  obligación del sumariante de  notificar a la máxima autoridad ejecutiva con cualesquiera de sus resoluciones, quedando subsistente esa obligación respecto del procesado o procesados, pues, además, la máxima autoridad ejecutiva  ya no tiene facultad de objetar las decisiones del proceso administrativo. 

III.2. En el caso ahora analizado, en primer término cabe dejar claro que, conforme a la potestad que le confiere el art. 21 inc. b) del DS 23318-A, modificado por DS 26237, el Sumariante puede adoptar, a título provisional, la medida precautoria de cambio temporal  de funciones.

En ese sentido, la orden del Sumariante asumida en  el Auto Inicial de Sumario Interno YHHD 036/2004 de 28 de octubre de 2004,  de “poner al involucrado a disposición de la Oficina de Personal, para fines de que se le asigne funciones en el área de su especialidad”, es una determinación que se encuentra dentro de la esfera legal de competencias del Sumariante, por una parte, y por otra, si  el  procesado, hoy  recurrente, consideraba que esa medida no era adecuada a su caso o que afectaba sus derechos, debió plantear reclamo ante el propio Sumariante, extremo que no se evidencia de los datos que informan el  expediente, constando solamente las notas de 5 y 13 de octubre de 2004, remitidas a la fiscalizadora AASANA Regional El Alto en las que pedía la restitución a sus funciones como emergencia de la anulación de obrados, pero no existe solicitud alguna al Sumariante sobre la medida  que éste  dispuso por Auto Inicial de Sumario Interno YHHD 036/2004 de 28 de octubre, razón por la que no puede ahora pretender que esa medida sea revertida a través del amparo constitucional, máxime si se considera que ello ya ha sido dispuesto por el Sumariante en el decreto de 5 de enero de 2005  por el que declaró ejecutoriada la Resolución final en la que rechazó la denuncia  presentada contra el  recurrente, aspecto que se estudia  en el  numeral siguiente.

III.3. A través de la Resolución 004/2004, de 3 de diciembre, el Sumariante   rechazó la denuncia que se interpuso contra el actor “en base a la insuficiente y poca consistencia legal presentada en calidad de prueba” por la denunciante,  en virtud de lo cual no estableció responsabilidad alguna contra Fernando  Figueroa Quezada, y ordenó el archivo de obrados.

        

Con la antedicha decisión se notificó al procesado, que no planteó recurso alguno para impugnarla -cabe mencionar que no existía razón para hacerlo, ya que la Resolución le fue favorable- acarreando su ejecutoria, toda vez que el último párrafo del art. 22 del DS 23318-A, anotado en  el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia, es absolutamente claro e inequívoco cuando dice que la resolución del sumariante quedará ejecutoriada en caso de no ser interpuesto el recurso de revocatoria en el plazo citado (tres días a partir de la notificación), a cuyo efecto se debe remarcar que por imperio del art. 22 incs. d) y e) es el procesado el que puede plantear recursos de revocatoria o jerárquico, lo que concuerda con el art. 23 del Decreto referido, que manifiesta que es el servidor público -que está siendo objeto de proceso- quien puede impugnar las resoluciones emitidas por el sumariante en un proceso interno interponiendo los recursos de revocatoria o jerárquico, según su orden. O sea que la máxima autoridad ejecutiva no puede plantear impugnación alguna, y ése -se reitera- ha sido uno de los puntos centrales de la modificación que el DS 26237 ha efectuado al DS 23318-A, porque este último permitía a la máxima autoridad ejecutiva  interponer  el recurso de apelación, lo que ya no existe como tampoco existe esa potestad.

         Entonces, no es evidente la afirmación de la Corte de amparo en sentido que la Resolución 004/2004 de 3 de diciembre de 2004, emitida por el Sumariante, no haya cobrado ejecutoria, puesto que el procesado no planteó el recurso de revocatoria, lo cual ha dado lugar precisamente a que esa decisión se ejecutorie pasado el término que aquel  tenía para objetar, todo ello en el marco de las normas citadas.

En ese contexto, lo que correspondía al Sumariante era comunicar a la máxima autoridad ejecutiva, que la Resolución que pronunció cobró ejecutoria y que por decreto de 5 de enero de este año, dispuso el levantamiento de la medida precautoria que  asumió en el Auto Inicial del Sumario, para que se  restituya al funcionario a las funciones que tenía antes de comenzar el  proceso, pero no  procedió de esa forma; ante lo cual el recurrente debió acudir ante la autoridad sumariante solicitando el cumplimiento de su determinación,  de acuerdo a lo sostenido por la uniforme jurisprudencia constitucional, son las propias autoridades judiciales o administrativas las que tienen potestad de  hacer cumplir sus decisiones. Así la SC 302/2005-R, de 5 de abril, ha señalado:

 

“El recurso de amparo constitucional, ha sido establecido contra los actos ilegales o las omisiones indebidas de los funcionarios o particulares que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos y garantías de la persona, siempre que no hubiere otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos, lo que le otorga carácter subsidiario; en tal sentido, al Tribunal Constitucional, en el ámbito de las competencias asignadas por las normas previstas por el art 120 de la CPE y la Ley del Tribunal Constitucional, no le está fijada la atribución de hacer cumplir las resoluciones firmes de otros órganos jurisdiccionales de la jurisdicción común, o las que emerjan de un procedimiento administrativo, sino que son éstos los que tienen que hacerlas cumplir, así como resolver los incidentes que se presenten en su ejecución. Consiguientemente, una vez agotada la vía administrativa, los recurrentes deben acudir ante el órgano competente para que, en ejecución de esos fallos, haga cumplir los mismos, no siendo el recurso de amparo constitucional la vía idónea para ese fin, habida cuenta que se activa solamente ante la vulneración clara y efectiva de un derecho fundamental; así, se ha establecido una línea jurisprudencial en los casos en que se solicitó la ejecución de sentencias pasadas con autoridad de cosa juzgada, en el sentido de que el carácter subsidiario del recurso de amparo constitucional, impide conocer un asunto en el que se impetre la ejecución de una sentencia, resolución o fallo, pues esa labor le corresponde al órgano que lo emitió (SSCC 0354/2003-R, 0889/2004-R y 1911/2004-R)”  (las negrillas son nuestras).

Por ende, no es posible otorgar la tutela impetrada

III.4. Finalmente, si bien es cierto que los funcionarios de AASANA están inmersos dentro del ámbito de la Ley General del Trabajo, no puede exigírsele al actor que previamente acuda a la judicatura laboral  para  formular el reclamo  presentado en este recurso constitucional, porque si se constata la infracción de derechos fundamentales, una vez concluida la vía administrativa, se abre la posibilidad de su tutela mediante el recurso de amparo constitucional para reparar tal lesión en esa misma instancia -administrativa-, siendo la jurisdicción  ordinaria  una vía diferente, a más que en el caso, el Sumariante, como autoridad legal competente, ya ha ordenado la restitución del recurrente a sus funciones, restando a la máxima autoridad ejecutiva, cumplir esa determinación de manera que no es necesario que el  actor ocurra a la judicatura laboral para pedir el cumplimiento de lo dispuesto por el Sumariante, que llevó adelante un proceso administrativo interno en su contra.

De todo lo expuesto, se concluye que la Corte de amparo al haber declarado improcedente el recurso, aunque con otros fundamentos, ha evaluado correctamente los datos del proceso y las normas aplicables al mismo.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los arts. 19.IV y 120.7ª de la CPE; arts. 7 inc. 8) y 102.V de la ley del Tribunal Constitucional (LTC), con los fundamentos expuestos, APRUEBA la Resolución 09/2005, cursante de fs. 74 a 75 vta., pronunciada el 28 de enero por la Sala Penal Segunda de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz.

Se llama la atención al Tribunal del recurso por haber decretado cuarto intermedio en  la audiencia de amparo, en contra de lo dispuesto por los arts. 19.IV de la CPE y 101 de la LTC.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional

No intervienen los Magistrados, Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas y Dr. José Antonio Rivera Santivañez, por encontrarse con licencia.

Fdo. Dr. Willman Ruperto Durán Ribera

PRESIDENTE

Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Artemio Arias Romano

MAGISTRADO

Fdo. Dr. Walter Raña Arana

MAGISTRADO