SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0020/2006

III.1. Al efecto, y toda vez que los fundamentos del recurso guardan relación con los fundamentos de otra demanda anterior planteada contra otras normas de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, que también están vinculadas con las hoy impugnadas de inconstitucionales, con carácter previo es preciso citar la SC 0011/2002, de 5 de febrero que a tiempo de identificar los problemas planteados por la parte recurrente, resolviendo la demanda de inconstitucionalidad planteada expuso los fundamentos siguientes:

”(…) para determinar el carácter constitucional o inconstitucional de las normas previstas por los arts. 66-6), 67 y Disposición Final XIV de la Ley Nº 1715, es necesario realizar una interpretación contextualizada de las mismas con relación a los alcances de su aplicación. A ese efecto, se debe tomar en cuenta que las disposiciones legales impugnadas regulan el proceso de saneamiento de la propiedad agraria para regularizar y perfeccionar ese derecho, a través de la titulación, el catastro legal, la conciliación de conflictos, la anulación de títulos, la convalidación de títulos afectados de vicios de nulidad relativa, esta última definida por el numeral 6 del referido artículo. Ahora bien, la norma prevista por el art. 66-6) de la Ley solamente define una de las formas en las que podría concluir el proceso de saneamiento, es decir, la convalidación de los títulos afectados de vicios de nulidad relativa, bajo la condición de que al momento de realizar el proceso de saneamiento de la tierra objeto del proceso esté cumpliendo la función económico social. De manera que esa norma no establece medida alguna que modifique una situación jurídica legalmente establecida y consagrada bajo la vigencia de una norma jurídica anterior; por lo mismo se puede afirmar que per se no tiene un efecto retroactivo.

(…) por otro lado conviene anotar que, conforme a las normas previstas por los arts. 64 y siguientes de la Ley Nº 1715, el proceso de saneamiento tiene la finalidad de regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria resolviendo todos los conflictos emergentes de la ocupación de la tierra, tramitaciones de titulación no concluidas, otorgación de títulos con vicios de nulidad absoluta o relativa, superposiciones, avances de linderos, despojos de parcelas, etc. En suma, se trata de resolver conflictos que, si bien se generaron en hechos pasados pero no se han consumado aún, es el caso de aquellas ocupaciones de hecho sobre parcelas de tierras que no tienen títulos, o trámites de titulación iniciados pero no concluidos; o que si en apariencia están consumados pero jurídicamente no han adquirido esa condición por estar viciados de nulidad. Ello significa que las disposiciones legales impugnadas se aplicarán al proceso de solución de dichos conflictos que se originan en el pasado y perviven en el presente, por lo que corresponde valorar si esa aplicación constituye, en sí mismo, un efecto retroactivo de las normas impugnadas.

Si en aplicación de las normas previstas por los arts. 66 y 67 de la Ley N° 1715, al culminar el proceso de saneamiento se emite una Resolución disponiendo la anulación del título afectado por vicios de nulidad absoluta, o de aquellos títulos afectados por vicios de nulidad relativa, en aquellos casos en los que la tierra objeto del título no esté cumpliendo la función económico-social, esa aplicación no puede calificarse como un efecto retroactivo de dichas disposiciones legales por las siguientes razones:

a) Porque las normas se aplicarán no para modificar un hecho, acto o relación jurídico legalmente constituidos y debidamente consumados, sino para resolver una situación de indefinición o conflicto jurídico que se origina en el incumplimiento o infracción de disposiciones legales que regulaban su constitución, lo que vicia de nulidad el hecho, acto o relación jurídica. Ahora bien, si la solución al conflicto jurídico importa la anulación de un título ejecutorial que está afectado por vicios de nulidad absoluta o relativa, la determinación de esos vicios no se efectuará sobre las causales establecidas en la Ley actual, es decir, la Ley Nº 1715, sino en la Ley pasada vigente en el momento de la otorgación del título, pues así lo establece la Disposición Final XIV de la Ley N° 1715 cuando señala que "la nulidad y anulabilidad de títulos ejecutoriales sometidos a saneamiento, se resolverá tomando en cuenta los requisitos contenidos en las disposiciones vigentes a tiempo de su otorgamiento.

b) Porque un acto viciado de nulidad no tiene validez legal, por lo mismo no surte efectos legales en el tiempo porque no nace a la vida jurídica. Entonces, un título ejecutorial otorgado sin cumplir con los requisitos y formalidades legales, referidos al procedimiento del trámite para su otorgación, la jurisdicción y competencia de la autoridad que la otorga, o la infracción de las prohibiciones establecidas por Ley, no tiene validez legal, por lo mismo no puede ser calificado como un hecho, acto o situación jurídico legalmente constituido y consumado.

(…) en conclusión, no puede calificarse de efecto retroactivo la aplicación de las normas impugnadas, pues debe recordarse que el verdadero sentido de la irretroactividad de la ley, consiste en la protección de quien ya ha sido amparado por el Derecho, ante la posible arbitrariedad de futuros legisladores que, por razones políticas o de otra índole, pudieran pretender atropellarlo, desconociendo sus derechos adquiridos. Tal institución no es ahora, y no lo fue jamás, una argucia para legitimar lo que siempre fue ilegítimo (…).”

Si bien es cierto que los fundamentos glosados, no están referidos a las facultades del Tribunal Agrario Nacional, no es menos cierto que tratan sobre la nulidad de actos y sobre la facultad otorgada al Instituto Nacional de Reforma Agraria de revisar en sede administrativa los títulos ejecutoriales, previo un proceso de saneamiento in visu de las propiedades agrarias, de manera que la doctrina emitida en dicha Sentencia de manera general deja expresamente claro que existe una entidad administrativa previa a la jurisdicción agraria que no sólo tiene facultad para realizar saneamiento de la propiedad agraria a través de las diferentes modalidades reconocidas en la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, sino también a emergencia de ello, revisar los títulos ejecutoriales. 

Resolviendo la segunda parte de la problemática planteada, referida a establecer si las normas establecidas por los arts. 66.6, 67 y disposición final XIV de la LSNRA, arts. 218, 222, 223 inc. b), 243, 245 y 248 del Reglamento de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, aprobado mediante DS 25763, eran inconstitucionales porque contradecían la norma prevista por el art. 175 de la CPE, este Tribunal haciendo una interpretación contextualizada del art. 175 -que hoy también se invoca como vulnerado por las normas impugnadas-, realizando una reseña de la doctrina autorizada sobre los actos administrativos efectuados y los efectos de actos administrativos viciados de nulidad, de forma amplia dejó establecida la doctrina constitucional siguiente:

”(…) con relación al segundo problema que plantea el Recurso, corresponde señalar que si bien el art. 175 de la Constitución dispone que el Servicio Nacional de Reforma Agraria tiene jurisdicción en todo el territorio de la República. Los Títulos Ejecutoríales son definitivos, causan estado y no admiten ulterior recurso, estableciendo perfecto y pleno derecho de propiedad para su inscripción definitiva en el Registro de Derechos Reales. Empero, el art. 166 del mismo cuerpo de normas constitucionales, dispone que 'El trabajo es la fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria...', por consiguiente, la condición para el ejercicio del derecho de propiedad agraria es el trabajo y el límite a ese ejercicio es la ausencia de trabajo, puesto que para mantener su derecho, el dueño de un fundo agrario debe cumplir con la función social a que hace referencia. De ahí que, concretamente, los arts. 66-6), Disposición Final Décimo Cuarta- II de la Ley Nº 1715, 218-b), c), d), e) y 223-b) del Decreto Reglamentario Nº 25763, prevén la posibilidad de convalidar Títulos Ejecutoriales afectados con vicios de nulidad relativa, siempre que la tierra se encuentre cumpliendo una función económico social y, por el contrario, disponen la anulación de Títulos Ejecutoriales en las mismas condiciones, o sea con vicios de nulidad relativa, cuando la tierra no está siendo trabajada. Por estas razones, la simple interpretación literal y exegética del art. 175 no puede desconocer el límite que la misma Constitución está determinando en su art. 166, debiendo realizarse una interpretación contextualizada y armónica de la Ley Fundamental del Estado.

(…) Por ello, es necesario discernir de dónde emana la facultad de revisar, modificar, convalidar o anular un Título Ejecutorial. A tal fin, se debe partir de la premisa de que la emisión de un Título Ejecutorial, encomendada constitucionalmente al Presidente de la República de acuerdo al art. 96 - 24ª, constituye un acto administrativo. El acto administrativo -según Roberto Dromi ('Derecho Administrativo', Ed. Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1997, pág. 221), es 'una declaración jurídica unilateral y concreta de la Administración Pública, en ejercicio de un poder legal, tendiente a realizar o a producir actos jurídicos, creadores de situaciones jurídicas subjetivas, al par que aplicar el derecho al hecho controvertido'.

La existencia del acto administrativo depende del cumplimiento de ciertos elementos esenciales: competencia, objeto, voluntad y forma, los cuales deben concurrir simultáneamente de acuerdo con el modo requerido por el ordenamiento jurídico. Además, debe contar con elementos de legitimidad que son los que se relacionan con el cumplimiento de las normas positivas atinentes al acto.

Los caracteres jurídicos del acto administrativo regular, son: legitimidad, que es la presunción de validez del acto mientras su posible nulidad no haya sido declarada por autoridad competente; ejecutividad, que se refiere a la obligatoriedad, derecho a la exigibilidad y deber de cumplimiento que el acto importa a partir de su notificación; ejecutoriedad, que es la atribución que el ordenamiento jurídico, en forma expresa o razonablemente implícita reconoce a la autoridad con funciones administrativas para obtener el cumplimiento del acto; estabilidad, que es la prohibición de revocación en sede administrativa de los actos que crean, reconocen o declaran un derecho subjetivo, una vez que han sido notificados al interesado; e impugnabilidad, ya que todo acto administrativo, aún cuando sea regular, es impugnable administrativamente por vía de recursos o reclamaciones.

(…) Si el saneamiento es el procedimiento técnico - jurídico transitorio destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria, válidamente puede decirse que el I.N.R.A., encargado de ejecutar dicho procedimiento, tiene la facultad de analizar si en la emisión de un Título Ejecutorial se han seguido los pasos legalmente establecidos, y que determinen la legalidad y la legitimidad de tal emisión, que -como se dijo- constituye un acto administrativo, del cual, en principio y por regla general, debe presumirse su legitimidad.

La presunción de legitimidad importa, en sustancia, una presunción de regularidad del acto, también llamada presunción de legalidad, de validez, de juridicidad; en síntesis, es la suposición de que el acto fue emitido conforme a Derecho, dictado en armonía con el ordenamiento jurídico. Así, la exclusión o inexistencia de los elementos esenciales o el incumplimiento total o parcial de ellos, expresa o implícitamente exigidos por el orden jurídico, constituyen la fórmula legislativa común para definir los vicios del acto administrativo. En otros términos, el acto viciado es el que no aparece en el mundo jurídico por no haber cumplido los requisitos esenciales que atañen a su existencia, validez o eficacia; el defecto, vicio o irregularidad afecta al acto en la medida o magnitud del incumplimiento del requisito concretamente violado.

La invalidez es la consecuencia jurídica del acto viciado, en razón de los principios de legalidad, justicia y eficacia; o sea que la nulidad es la consecuencia jurídica que se impone ante la transgresión al orden jurídico, las nulidades son un resultado obligado del antecedente: los vicios jurídicos. Las nulidades pueden ser absolutas, cuando el vicio es muy grave, o relativa, cuando es menos grave o leve.

En consecuencia, un acto que ha emergido de un procedimiento afectado con vicios de nulidad graves, en derecho, no ha nacido jurídicamente, y es, por tanto, nulo. En cambio, cuando un acto contiene vicios de nulidad relativa, dependiendo de cada caso, éstos pueden ser subsanados o puede convalidarse el acto siempre que se cumplan determinadas condiciones.

(…) en la línea establecida por la doctrina del Derecho Administrativo, que el legislador, a través de la Ley Nº 1715, ha concebido que cuando un Título Ejecutorial es resultado de un procedimiento afectado de vicios de nulidad absoluta, de conformidad al art. 50, dicho Título es nulo y se tendrá como si las tierras nunca habrían salido del dominio originario del Estado, esto en relación a lo dispuesto por el art. 165 de la Constitución Política del Estado. En cambio, para el caso de que el Título Ejecutorial presente vicios de nulidad relativa, el legislador ha previsto en la citada Ley la figura de la convalidación sujeta a la condición de que las tierras estén cumpliendo una función económico social, lo que nuevamente nos remite al art. 166 de la Constitución, cuando expresa que el trabajo -cumplimiento de una función económico social- es la fuente de adquisición y, en este caso, conservación del derecho a la propiedad agraria.

(…)  de todo lo referido se infiere que como el INRA tiene la potestad de ejecutar el saneamiento para regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria, esa facultad debe abarcar necesariamente la competencia de revisar Títulos Ejecutoriales, pues de la determinación de su validez, depende el resultado de dicho procedimiento.

Entonces, según la doctrina examinada, la declaratoria de nulidad de un Título Ejecutorial con vicios de nulidad absoluta, o la convalidación de uno con vicios de nulidad relativa cuando la tierra está siendo trabajada, no vulneran el mandato del art. 175 de la Constitución, porque esta norma, al establecer que los Títulos Ejecutoriales son definitivos, causan estado y no admiten ulterior recurso, se está refiriendo a los Títulos emitidos de acuerdo a los requisitos y siguiendo el procedimiento establecido en la Ley, en cuyo caso se establece ciertamente el 'perfecto y pleno derecho de propiedad'; pues como se tiene referido un Título Ejecutorial viciado, no puede causar estado, ni cobrar la ejecutoria, que alcanza otro que haya sido emitido conforme a Derecho”.