SENTENCIA CONSTITUCIONAL 2306/2010-R

Sucre, 19 de noviembre de 2010

Expediente:                   2008-18811-38-RAC

Distrito:                         La Paz

Magistrado Relator:      Dr. Ernesto Félix Mur

En revisión la Resolución 166/2008 de 4 de noviembre, cursante de fs. 677 a 681, pronunciada por el Juez de Partido y de Sentencia de Achacachi, provincia Omasuyos del Distrito Judicial de La Paz, dentro del recurso de amparo constitucional, ahora acción de amparo constitucional, interpuesto por Eddy Rolo Loayza Guzmán contra Evelyn Herenia García Grandy de Hoyos, Efraín Anagua Copa, Leddy Machicado Miranda y Maria Capiona de la Vega, Concejales del Gobierno Municipal de Guanay, alegando la vulneración de sus derechos a la “seguridad jurídica”, a la defensa, al debido proceso y a ejercer el cargo de Alcalde Municipal de Guanay, citando al efecto los arts. 7 inc. a) y 16.II y IV de la Constitución Política del Estado abrogada (CPEabrg).

                                                                      

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido del recurso

Por memorial presentado el 23 de octubre de 2008, cursante de fs. 132 a 137 vta., el recurrente expone los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan el recurso

El 27 de agosto de 2008, la Concejala suplente, Maria Capiona de la Vega, le notificó con un Auto de apertura de proceso administrativo interno, pronunciado el 26 del mismo mes y año en su contra, por la Comisión de Ética del Concejo Municipal de Guanay, conformada por Efraín Anagua Copa, Presidente; y María Capiona de la Vega, Secretaria, instancia que reflejaba irregularidades en su composición, razón por la cual, mediante memorial de 1 de septiembre de 2008, observó su conformación, reclamo que nunca fue atendido, mas al contrario, prosiguieron con los trámites ulteriores, de tal manera que el 4 del referido mes y año, se determinó la apertura del término probatorio, mediante un l Auto de proceso administrativo interno, con el que se lo notificó el 4 del citado mes y año.

Agrega, que en virtud a que el memorial de reclamo de 1 de septiembre de 2008, no mereció respuesta alguna y el 8 del mismo mes y año, mediante otro escrito, reiteró su reclamo, pidiendo atención al tema; sin embargo, la Concejala suplente, María Capiona de la Vega, se negó a recepcionar el referido documento, negativa certificada por los testigos que presenciaron el acto irregular, para luego, la irregular Comisión de Ética, sin considerar las reglas del debido proceso, al concluir el plazo probatorio el 18 de septiembre del mismo año, en forma inmediata, sin haber dado respuesta a sus observaciones y pasando por alto la negativa a la recepción de su último memorial, emitió un informe final con sus conclusiones y recomendaciones, ante el Concejo Municipal de Guanay, el que fue considerado en sesión ordinaria de 26 de septiembre del citado año y como resultado, el ente deliberante, emitió la Resolución Municipal HCMG 061/2008 de 26 de septiembre, en la que dispuso: a) Aprobar el informe, con relación al proceso interno instaurado en base al requerimiento de destitución y sus antecedentes emitidos por la Contraloría General de la República; b) La aplicación del art. 49 de la Ley de Municipalidades (LM); c) Remitirse informe a la Contraloría General de la República y a las entidades públicas y privadas, sin perjuicio de las acciones judiciales correspondientes; y d) Encomendar su cumplimiento al Concejo Municipal de Guanay.

Sostiene que posterior a ello, el Concejo Municipal de Guanay, emitió la Resolución Municipal HCMG 064/2008 de 26 de septiembre, en cuya parte resolutiva designó a Leddy Machicado Miranda como Alcaldesa interina. Determinación contra la que formuló recurso de reconsideración con el argumento de que el procesamiento ante la ilegal Comisión de Ética, lo dejó en completo estado de indefensión; y a pesar de haber empleado todos los esfuerzos, los recurridos de nuevo rehusaron recepcionarle el memorial de solicitud de reconsideración, eludiendo franquearle fotocopias legalizadas de las Resoluciones por las que se lo destituyó del cargo de Alcalde Municipal y se designó a la Alcaldesa interina.

Finaliza expresando que la Comisión de Ética del Gobierno Municipal de Guanay no fue elegida al inicio de la gestión, por lo tanto, no cumplió con la previsión dispuesta por el art. 35.VII de la LM y por lo tanto, se encontraba impedida para substanciar cualquier denuncia contra el Alcalde Municipal y/o Concejal Municipal, siendo sus actos, nulos e ilegales. De ahí que sus determinaciones e informes, no pueden surtir sus efectos legales; en consecuencia, el proceso administrativo interno iniciado en su contra ante la Comisión de Ética del Concejo Municipal de Guanay, resulta ilegal; y al haberse observado en forma escrita su conformación irregular, se originó un incidente que con carácter previo a cualquier trámite, debió haber sido resuelto por dicha Comisión, y al no haberlo hecho, omitió el debido proceso, afectando su derecho a la defensa, incurriendo en un acto ilegal, cuya consecuencia, es la invalidez de las Resoluciones Municipales HCMG 061/2008 y HCMG 064/2008, al no contar con asidero jurídico.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Señala la vulneración de sus derechos a la “seguridad jurídica”, a la defensa, al debido proceso y a ejercer el cargo de Alcalde Municipal de Guanay, citando al efecto los arts. 7 inc. a) y, 16.II y IV de la CPEabrg.

I.1.3. Autoridades recurridas y petitorio

Con esos antecedentes, interpone recurso de amparo constitucional contra Evelyn Herenia García Grandy de Hoyos, Efraín Anagua Copa, Leddy Machicado Miranda y Maria Capiona de la Vega, Concejales del Gobierno Municipal de Guanay; solicitando que le conceda la tutela y en consecuencia: 1) Se lo restablezca como Alcalde Municipal de Guanay; 2) Se dejen sin efecto las Resoluciones Municipales HCMG 061/2008 y 064/2008 y otras que se mantienen en reserva respecto a la designación del Alcalde Municipal, así como el proceso administrativo interno, instaurado en su contra ante la Comisión de Ética del Concejo Municipal de Guanay; 3) Se remitan antecedentes al Ministerio Público; y 4) Se establezca responsabilidad civil.

I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías

Instalada la audiencia pública, a horas 10:30, del 4 de noviembre de 2008, conforme consta en el acta cursante de fs. 648 a 676, en presencia del recurrente asistido de su abogado, de las autoridades recurridas: Evelyn Herenia García Grandy de Hoyos, Efraín Anagua Copa, Leddy Machicado Miranda y Maria Capiona de la Vega, con su abogado y de los terceros interesados Sofía Ortega de Zeballos y Javier Edgar Laura Matta; y en ausencia del representante del Ministerio Público; se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación del recurso

El abogado del recurrente, presente en audiencia, ratificó los fundamentos del memorial de demanda y los amplió señalando que el derecho de petición de su defendido igualmente fue vulnerado por las autoridades correcurridas, quienes se negaron a entregar la documentación solicitada por su parte, así como recepcionar sus memoriales. Solicitó que la disposición de dejar sin efecto las Resoluciones solicitadas sea extensiva hasta la Resolución Municipal que dispuso la designación del Alcalde titular del Gobierno Municipal de Guanay, cuyo número desconocen, porque en varias oportunidades solicitaron que se les franquee, pero no les dieron curso.

I.2.2. Informe de las autoridades recurridas

El abogado de las autoridades recurridas, en informe escrito cursante de fs. 457 a 473 y presente en el acto, señaló que no es posible invocar en audiencia, más derechos supuestamente vulnerados de los que fueron desarrollados en el memorial de demanda, lo contrario significaría que se habría planteado un nuevo recurso, alterando el derecho a la defensa de los recurridos, en ese sentido, el derecho de petición argüido, debe ser rechazado.

Agregó que respecto a la conformación de la Comisión de Ética del Concejo Municipal, cabe resaltar que dicho ente deliberante, mediante Resolución Municipal 047/2008 de 29 de julio, aprobó un Reglamento Interno que se encuentra en actual vigencia, aplicable al proceso administrativo interno sustanciado contra el recurrente; Reglamento que dispone que la mencionada Comisión es especial y su función es la de procesar las denuncias contra la máxima autoridad ejecutiva del Gobierno Municipal, concejales y agentes cantonales, para determinar indicios de posibles responsabilidades administrativas y emitir su dictamen mediante un informe final con carácter de recomendación al Pleno del Concejo Municipal, el art. 92 del citado Reglamento, determina que sus miembros serán designados en las primeras sesiones de cada gestión, cuando se requiera y cuando no exista una Comisión conformada, la misma estará compuesta por dos Concejales en ejercicio, uno de mayoría y otro de minoría elegidos por dos tercios de votos del Concejo y deben durar en sus funciones máximo una gestión. En ese sentido, en la tercera y quinta sesiones de Concejo Municipal, realizadas el 15 y el 22 de enero de 2008; es decir, las primeras sesiones ordinarias del año, se nombró y ratificó Efraín Anagua Copa como Presidente y a María Capiona de la Vega en el cargo de Secretaria de la Comisión de Ética, esta última en ejercicio de la titularidad, incorporada al Concejo Municipal de Guanay, mediante Resolución Municipal 002/2008 de 11 de enero.

Alega que no existe posibilidad legal que permita al procesado, incidentar para presentar nulidad, porque el procedimiento no lo permite; sin embargo, la Comisión de Ética atendió la solicitud y la resolvió mediante Auto de 3 de septiembre de 2008, rechazando la observación por carecer de fundamento y de elementos probatorios que la respalden, con el que se notificó al recurrente en su domicilio legal de la Alcaldía Municipal de Guanay, conforme señala el Reglamento Interno, pero el recurrente nunca se apersonó ante la Comisión de Ética para averiguar sobre el proceso administrativo. El art. 43 inc. c) de la Ley de Administración y Control Gubernamental (LACG), permite aplicar la causal de destitución al Alcalde Municipal, si el recurrente no estaba de acuerdo, debió iniciar las acciones judiciales. Además cabe aclarar que se dejó sin efecto su destitución del Concejo Municipal, ante lo cual, la Contraloría General de la República, como consecuencia del presente amparo, mediante tres notas que forman parte del proceso administrativo aludió que la Comisión de Ética debe sustanciar conforme a la Ley de Municipalidades, el proceso administrativo que corresponde; por lo que se procedió a citar en forma personal al recurrente con el Auto de apertura del término probatorio y practicó las siguientes notificaciones, en Secretaría, conforme dispone el Reglamento Interno del Concejo Municipal y la Resolución final, al no haber sido encontrado en su domicilio real, se lo notificó por cédula con testigo de actuación, del que tomó conocimiento, como él mismo reconoce en el memorial de amparo, bien pudo haber presentado pruebas, pero no lo hizo, conociendo que había un proceso en su contra.

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

El abogado de la tercera interesada, Sofía Ortega de Zeballos, Vicepresidenta del Concejo Municipal de Guanay, señaló que el 1 de septiembre de 2008, tomó conocimiento de la existencia de un Auto de apertura de proceso administrativo, el que representó, con el argumento de que la Comisión de Ética del referido Concejo Municipal, no se conformó de acuerdo a norma, memorial que nunca obtuvo respuesta positiva ni negativa, al contrario fue objeto de amenazas por la gente de Guanay. Con relación a la destitución del recurrente, ella desconoce los motivos y las causas, porque nunca participó del proceso administrativo y tampoco conoce que se hubiera modificado el Reglamento del Concejo Municipal. Por lo que se adhiere al recurso de amparo constitucional.

El letrado patrocinante del tercero interesado, Javier Edgar Laura Matta, Concejal titular en ejercicio del Gobierno Municipal de Guanay, en audiencia, explicó que la posesión de la concejala Maria Capiona de la Vega fue ilegal, por lo tanto, sus actos y sesiones en los que habría participado harían nulas de pleno derecho, las determinaciones del Concejo Municipal. Se intenta convalidar una Comisión de Ética que se conformó de manera ilegal, puesto que la citada Concejal suplente se posesionó en el cargo que él venía ocupando, sin que previamente pese en su contra ninguna Resolución de suspensión ni destitución.

Señala que el 13 de junio de 2008, ante el Juzgado de Partido y Sentencia de Caranavi, se llevó a cabo una audiencia de amparo constitucional, presentado por Evelyn Herenia García de Hoyos contra Sofía Ortega de Cébalos, Raúl Morales López, María Capiona de la Vega, Rolando Montesinos y Eddy Rolo Loayza, alegando que los Concejales suplentes hubieren asumido el Concejo Municipal de Guanay, el que se declaró procedente y dispuso que todas las Resoluciones efectuadas a partir del 9 de marzo hasta el 13 de junio de 2008, queden sin efecto, así como el ejercicio de la titularidad de la Concejal suplente, María Capiona de la Vega. Por lo tanto, se demostró la ilegalidad de los actos y modus operandi de la Comisión de Ética del Concejo Municipal de Guanay; en virtud a lo manifestado, solicitó que se declare procedente el amparo.

I.2.4. Resolución

Concluida la audiencia, el Juez de Partido y de Sentencia de Achacachi, provincia Omasuyos del Distrito Judicial de La Paz, constituido en Juez de garantías, pronunció la Resolución 166/2008 de 4 de noviembre, cursante de fs. 677 a 681, por la que concedió la tutela, disponiendo la restitución del recurrente, en el cargo de Concejal Municipal y Alcalde Municipal del Gobierno Municipal de Guanay, Segunda Sección de la provincia Larecaja del departamento de La Paz; dejando sin efecto las Resoluciones HCMG 61/2008 y HCMG 64/2008, anulando el proceso interno de la Comisión de Ética hasta que la misma se pronuncie en forma fundada al memorial de 1 de septiembre de 2008, presentado por el ahora recurrente; con los siguientes fundamentos: i) El requerimiento de destitución de la Contraloría General de la República se emitió durante la gestión 2007 y puede que la situación haya sido modificada por el recurrente, lo que no consideró la Comisión de Ética; ii) La Concejal suplente se incorporó al Concejo Municipal en enero de 2008, en circunstancias que su titular todavía ejercía el mandato de Concejal titular; luego fue nuevamente incorporada en agosto de 2008, lo que supone que en el periodo intermedio no estuvo ejerciendo el cargo de Concejal porque el titular fue restituido en ese tiempo; iii) El recurrente está siendo procesado en la justicia ordinaria, gozando de medidas cautelares sustitutivas a su detención, es decir, no existe sentencia ejecutoriada ni auto de procesamiento ejecutoriado en su contra; iv) La Comisión de Ética, rechazó una observación del recurrente a su propia conformación, sin ninguna fundamentación fáctica legal y se limita a rechazar la objeción con el argumento de que no se había acompañado documentación, lo que no es admisible, puesto que dicha Comisión debió haber sustentado su conformación sin necesidad de requerir prueba de ninguna naturaleza, garantizando el juez natural; y, v) Igualmente se vulneró el derecho al trabajo del recurrente.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional

El expediente se recibió en el Tribunal Constitucional el 14 de noviembre de 2008; sin embargo, ante la renuncia de Magistrados en diciembre de 2007, se interrumpió la resolución de causas; por lo que en virtud a la designación de nuevas autoridades, por Acuerdo Jurisdiccional 001/2010 de 8 de marzo, el Pleno resolvió el reinicio de cómputos sorteándose la causa el 5 de octubre de 2010, por lo que la presente Sentencia es emitida dentro de plazo.

II. CONCLUSIONES

Del atento análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en el cuaderno procesal, se establecen las siguientes conclusiones:

II.1. De acuerdo a la credencial otorgada por la Corte Departamental Electoral de La Paz, se evidencia que Eddy Rolo Loayza Guzmán, ahora recurrente, fue elegido como Concejal titular de la Segunda Sección Municipal de la provincia Larecaja del departamento de La Paz, como consecuencia de las elecciones municipales realizadas el 5 de diciembre de 2004 (fs. 3).

II.2. Por Resolución Municipal HCMG 043/2005 de 25 de septiembre, se evidencia que el Concejo Municipal de Guanay, designó al recurrente en el cargo de Alcalde Municipal de Guanay, Capital de la Segunda Sección de la provincia Larecaja del departamento de La Paz, por la gestión 2005 al 2010 (fs. 4).

II.3.  Mediante Resolución Municipal HCMG 085/2007 de 28 de agosto, la Presidenta del Concejo Municipal de Guanay Evelyn García de Hoyos, nombró a los concejales Efraín Anagua Copa como Presidente y Javier Edgar Laura Matta como Secretario, ambos de la Comisión de Ética del referido Concejo Municipal (fs. 22).

II.4.  El 27 de agosto de 2008, la Comisión de Ética del Concejo Municipal de Guanay notificó a Eddy Rolo Loayza Guzmán en calidad de Alcalde Municipal, con el Auto de apertura del proceso administrativo interno de 26 de agosto de 2008, por no haber iniciado oportunamente y dado cumplimiento al inicio de las acciones legales, referidas a dictámenes de responsabilidad civil CGR-1/D-040/2000 y CGR/DRC-018/2004, establecidos por la Contraloría General de la República, quien interpuesto en su tenor y recibiendo copias de ley se dio por notificado y firmado (fs. 7). Recibida por el recurrente en la misma fecha (fs. 364).

II.5.  Por Resolución Municipal HCMG 0138/2007 de 18 de diciembre, la Presidenta del Concejo Municipal de Guanay, Evelyn García de Hoyos, determinó por mayoría de votos, remitir a la Comisión de Ética del Concejo Municipal de Guanay, para que proceda en la vía administrativa a instaurar el procesamiento interno del requerimiento e instrucción de destitución contra el Alcalde Municipal, Eddy Rolo Loayza Guzmán (fs. 9 a 10). Resolución ratificada por la misma autoridad, mediante Resolución Municipal HCMG 046/2008 de 29 de julio (fs. 11).

II.6. A través de nota presentada ante la Comisión de Ética del Concejo Municipal de Guanay el 1 de septiembre de 2008, Eddy Rolo Loayza Guzmán, pidió dejar sin efecto el proceso administrativo iniciado en su contra, observando que la conformación de la Comisión de Ética no se realizó de acuerdo al ordenamiento legal vigente (fs. 12 a 13). Resuelto por Auto de 3 de septiembre de 2008, mediante el cual, la Comisión de Ética, resolvió rechazar porque el interesado no adjuntó documentación respaldatoria que fundamente sus observaciones (fs. 366). Notificado al interesado en Secretaría de la Alcaldía Municipal de Guanay (fs. 367)

II.7.  El 4 de septiembre de 2008, la Comisión de Ética del Concejo Municipal de Guanay, notificó a Eddy Rolo Loayza Guzmán, en calidad de Alcalde Municipal, con el Auto de proceso administrativo interno de la misma fecha, que disponía la apertura del término probatorio improrrogable de diez día hábiles (fs. 14 a 15). Notificado al recurrente de manera personal, en la misma fecha (fs. 369).

 

II.8.  El 8 de septiembre de 2008, el ahora recurrente, reiteró a la Comisión de Ética del Concejo Municipal de Guanay, la nulidad de obrados, reclamando la respuesta a las observaciones realizadas en la nota de 1 de septiembre de 2008, memorial que en su parte final consta, que los miembros de la referida Comisión no quisieron recibirlo, firmando en constancia el Oficial Mayor y el Intendente del Gobierno Municipal de Guanay (fs. 16).

II.9.  Por Resolución 061/2008 de 26 de septiembre, el Concejo Municipal de Guanay, resolvió aprobar el informe final de la Comisión de Ética de 19 de septiembre del citado año con relación al proceso interno instaurado contra el Alcalde Municipal de Guanay, Eddy Rolo Loayza Guzmán, en base al requerimiento de destitución y sus antecedentes emitidos por la Contraloría General de la República, contra quien, en aplicación del art. 49 de la LM, se dispuso su destitución y suspensión definitiva en el cargo de máxima entidad edilicia, por no habar iniciado las acciones legales pertinentes emergentes del dictamen de responsabilidad civil (fs. 17 a 18). Resolución con la que se notificó al procesado mediante cédula fijada en la puerta principal de la Alcaldía Municipal de Guanay el 29 de septiembre de 2008 (fs. 295).

II.10. Mediante Resolución 064/2008 de 26 de septiembre, el mismo Concejo, designó a Leddy Machicado Miranda como Alcaldesa interina del Gobierno Municipal de Guanay (fs. 19). Resolución contra la cual, el recurrente, en la misma fecha, interpuso reconsideración; memorial que conforme consta en la parte final, los concejales Efraín Anagua Copa y María Capiona de la Vega rehusaron su recepción, firmando como testigos de este hecho, el Oficial Mayor y el Intendente del mismo Gobierno Municipal (fs. 20 a 21).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El recurrente, alega que las autoridades recurridas vulneraron sus derechos a la “seguridad jurídica”, a la defensa, al debido proceso y a ejercer el cargo de Alcalde Municipal de Guanay, puesto que como consecuencia de un proceso administrativo interno seguido en su contra por una Comisión de Ética del Gobierno Municipal de Guanay que reflejaba irregularidades en su conformación; el Concejo Municipal procedió a destituirlo y suspenderlo definitivamente del cargo de Alcalde Municipal, designando en su lugar a una Alcaldesa interina; y pese a sus constantes reclamos presentados tanto ante la referida Comisión como ante el ente colegiado, no le dieron respuesta y continuaron actuando al margen de la ley. En consecuencia, en revisión de la Resolución dictada por el Juez de garantías, corresponde dilucidar si tales argumentos son evidentes y si constituyen actos ilegales lesivos a los derechos fundamentales del accionante, a fin de otorgar o denegar la tutela solicitada.

III.1. Sujeción de la actuación del Tribunal Constitucional a la Constitución Política del Estado vigente desde el 7 de febrero de 2009

        

Con carácter previo a ingresar al análisis de la problemática planteada en el presente recurso y en virtud a que el mismo fue presentado y resuelto por el Juez de garantías en vigencia de la Constitución Política del Estado ahora abrogada y al existir una nueva Ley Fundamental en plena vigencia, es necesario realizar algunas precisiones al respecto.

Las disposiciones de la Constitución Política del Estado, al ser la norma fundamental y fundamentadora de un Estado, son vinculantes para la conformación del sistema jurídico del país; en consecuencia, todas las normas inferiores deben adecuarse a lo prescrito por ella. Ahora bien, la Constitución promulgada y publicada el 7 de febrero de 2009, abrogó icial"entrarla Constitución Política del Estado de 1967 y sus reformas posteriores, determinando a su vez en su Disposición Final: “Esta Constitución aprobada en referéndum por el pueblo boliviano entrará en vigencia el día de su publicación en la Gaceta Oficial”.

Al respecto, corresponde señalar que la Constitución, al ser reformada o sustituida por una nueva, mantiene su naturaleza jurídica, siendo ontológicamente la norma suprema y fundamental dentro de un Estado, por lo mismo en razón a su exclusiva naturaleza jurídica, su operatividad en el tiempo no es semejante a la de las normas ordinarias; en ese sentido, los preceptos de una Ley Fundamental al entrar en vigencia, deben ser aplicados de forma inmediata, aún en casos pendientes de resolución iniciados con anterioridad a la vigencia de la Constitución Política que se está aplicando, pues los derechos fundamentales, garantías constitucionales y los principios contenidos en la Constitución Política, adquieren plena e inmediata eficacia al entrar ésta en vigor.

De acuerdo a las consideraciones efectuadas, y conforme al mandato consagrado por el art. 410 de la Constitución Política del Estado vigente (CPE), al ser la Constitución la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y gozar de primacía frente a cualquier otra disposición normativa, toda actuación de este Tribunal a objeto de cumplir el mandato constitucional y las funciones establecidas por los arts. 1 y 7 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC) y 4 de la Ley 003 de 13 de febrero de 2010, denominada Ley de Necesidad de Transición a los Nuevos Entes del Órgano Judicial y Ministerio Público, debe ser afín al nuevo orden constitucional en observancia y coherencia con los Tratados y Convenios Internacionales en materia de Derechos Humanos ratificados por el país y que forman parte del bloque de constitucionalidad. El referido entendimiento está acorde a lo previsto por el art. 6 de la Ley 003, que dispone que en la labor de resolución y liquidación de causas ingresadas hasta el 6 de febrero de 2009, el Tribunal Constitucional debe hacer prevalecer la primacía de la Constitución Política del Estado vigente.

Dentro de ese marco y considerando que la presente Sentencia es pronunciada en vigencia de la nueva Ley Suprema, se resuelve el caso concreto a la luz de las normas constitucionales actuales, sin dejar de mencionar las invocadas por el recurrente al momento de plantear el recurso.

III.2. Términos en la presente acción tutelar

         Con relación a los sujetos que intervienen en la acción, el cambio en cuanto a la dimensión procesal de esta garantía, tiene incidencia directa en la terminología a utilizarse en cuanto a las partes procesales involucradas en las causas a ser resueltas, en ese contexto, la norma constitucional abrogada denominaba a las partes intervinientes, recurrente (s) y autoridad (es) recurrida (s), terminología que en la nueva dimensión procesal de esta garantía debe cambiar, motivo por el cual, la parte que hubo activado la tutela en vigencia de la anterior Constitución y cuya causa será resuelta por el Tribunal Constitucional en el marco del art. 4 de la Ley 003, deberá ser denominada “accionante”, aclarando su carácter inicial de recurrente. Por su parte, la autoridad contra la cual se activó este mecanismo procesal-constitucional, deberá ser denominada “autoridad demandada”; en caso de tratarse de persona individual o colectiva será “demandada (o)”, términos que se enmarcan a la nueva dimensión procesal de la acción de amparo constitucional.

En cuanto a la terminología utilizada en la parte dispositiva, en mérito a la configuración procesal prevista por el art. 129.IV de la CPE y a efectos de guardar coherencia en caso de otorgar la tutela se utilizará el término “conceder”, caso contrario “denegar” la tutela. Al respecto, cabe acoger la aclaración efectuada en la SC 0071/2010-R de 3 de mayo, en cuanto a la denegatoria del recurso sin ingresar al análisis de la problemática de fondo, cuando establece: “No obstante, en resguardo de la previsión constitucional y a objeto de guardar armonía y no generar confusión con el uso de la terminología propia de la fase de admisión, corresponde en estos casos, 'denegar' la tutela solicitada con la aclaración de que: 'no se ingresó al análisis de fondo de la problemática planteada', dado que en estos casos el accionante puede nuevamente interponer la acción tutelar, siempre y cuando, cumpla con los requisitos de admisibilidad”.

III.3. Sobre la reconsideración de las resoluciones municipales

Únicamente a manera de aclaración, es pertinente precisar la línea jurisprudencial aplicable respecto a la reconsideración. En ese sentido, el art. 22 de la LM, dispone lo siguiente: “El Concejo Municipal, a instancia de parte o del Alcalde Municipal, por el voto de dos tercios del total de sus miembros podrá reconsiderar las Ordenanzas y Resoluciones Municipales”.

Al respecto, la SC 1771/2004-R de 11 de noviembre, señaló que: "Si bien la reconsideración no es propiamente un recurso; empero, es un mecanismo que en el ámbito municipal permite impugnar las Resoluciones emitidas por el ente fiscalizador y que debe ser agotado por el interesado en defensa de sus derechos, en razón de que los actos ilegales o las omisiones indebidas que amenacen, restrinjan o supriman un derecho fundamental, deben ser dejados sin efecto en el trámite o proceso donde se han originado, o ante la autoridad responsable de los mismos; lo contrario, importaría anular el ejercicio efectivo de los derechos fundamentales, conforme ha señalado la jurisprudencia constitucional".

En ese orden, el Concejo Municipal, conforme lo dispone el art. 22 de la LM, tiene competencia para reconsiderar, por el voto de los dos tercios del total de sus miembros, las resoluciones municipales; y conforme a la jurisprudencia, es exigible su presentación previa interposición de la presente acción tutelar. Este aspecto quedó precisado, entre otras, en la SC 0512/2010-R de 5 de julio, que señaló: “Desde una interpretación teleológica, se entiende que, al ser la resolución considerada ilegal producto de una errada apreciación o análisis de aspectos fácticos y/o jurídicos por parte de la máxima instancia, como lo es el Concejo Municipal, con la reconsideración se pretende un nuevo análisis de dichos aspectos, a objeto de que se dicte una nueva resolución sobre el fondo, de ahí porque es un medio idóneo…”.

Consiguientemente, si bien la reconsideración no es un recurso propiamente dicho; sin embargo, es un medio de defensa, que permite acudir ante la autoridad que presuntamente causó lesión a los derechos fundamentales y/o garantías constitucionales de quien reclama, como instancia idónea para la reparación de las supuestas vulneraciones, no pudiendo activar directamente el amparo constitucional, ya que se trata de una acción extraordinaria y subsidiaria que solamente procede cuando, a más de haber reclamado ante la (s) propia (s) autoridad (es) recurrida (s), no se logró la reparación del daño, puesto que sólo así se habrán agotado todas las vías e instancias legales previas a la interposición del amparo.

En el presente caso, se evidencia que el accionante, previo a interponer la presente acción tutelar, mediante memorial de 1 de septiembre de 2008, dirigido al Concejo Municipal de Guanay, interpuso reconsideración, la misma que conforme consta en nota marginal, los Concejales que conformaban la Comisión de Ética de dicho Gobierno Municipal, se rehusaron a recibir; lo que significa, que el accionante agotó las vías de reclamación, y el hecho que no hubiera merecido tramitación y respuesta, es atribuible únicamente a quienes rehusaron su recepción, puesto que entre los principios generales de la actividad administrativa contenidos en la Ley de Procedimiento Administrativo, en el art. 4 inc. n), se encuentra el principio de impulso de oficio, referido a que la Administración Pública está obligada a impulsar el procedimiento en todos los trámites en los que medie el interés público. Norma complementada por el art. 46.I del mismo cuerpo legal, la cual señala que la tramitación del procedimiento administrativo se impulsará de oficio en todas sus etapas y se tramitará de acuerdo con los principios establecidos en la misma Ley.

En consecuencia, al haber interpuesto el accionante, reconsideración dentro de los plazos legales, se entiende que agotó las vías idóneas de reclamación y el hecho de que no hubiere sido remitido ante la autoridad competente por parte de la administración, no puede de ninguna manera, ser un aspecto que perjudique o valga en detrimento de los intereses del actor; por lo tanto, debe abrirse la tutela que brinda el amparo constitucional para el análisis de fondo de la problemática planteada.

 III.4.         Naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional y del recurso directo de nulidad

La acción de amparo constitucional constituye una garantía jurisdiccional extraordinaria, que hace posible la materialización de los derechos fundamentales consagrados en la Constitución Política del Estado y las leyes, cuando éstos son restringidos, suprimidos o amenazados de restricción y supresión por parte de particulares o funcionarios públicos y siempre que no hubiere otro medio o recurso legal para su protección; es decir, que este recurso se activa cuando no existen otros medios o vías idóneas para otorgar la tutela solicitada. En el art. 128 de la CPE, encontramos este medio como una acción tutelar, donde mantiene los mismos alcances y finalidad consagrados en la Constitución Política del Estado abrogada, disponiendo: “La acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley”.

El recurso directo de nulidad está inserto en los arts. 31 de la CPEabrg y 122 de la CPE: “Son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, así como actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la ley”, como otro mecanismo de defensa de derechos fundamentales, su conocimiento y resolución al igual que la acción tutelar de amparo, corresponde al Tribunal Constitucional conforme al mandato del art. 202.12 de la CPE, concordante con los arts. 79 y ss. de la LTC, donde establece expresamente su procedencia y forma de tramitación señalando que: “procede el recurso directo de nulidad contra todo acto o resolución de quien usurpe funciones que no le competen, así como contra los actos de quien ejerza jurisdicción o potestad que no emane de la ley”. Por otra parte, el art. 79.II de la mencionada Ley, señala que: “También procede contra las resoluciones dictadas o actos realizados por autoridad judicial que esté suspendida de sus funciones o hubiere cesado”.

Al respecto, este Tribunal cuando emitió la SC 0020/2004 de 4 de marzo, indicando que: “...el recurso directo de nulidad, para impugnar los actos o resoluciones de autoridades públicas, procede en dos supuestos jurídicos: 1) la usurpación de funciones que no le competen, debiendo entenderse por tal el ejercicio de una función sin tener título o causa legítima para ello; lo que significa el ejercicio ilegítimo, por parte de un funcionario o autoridad, de una función que le está reconocida a otra autoridad o funcionario; o estándole reconocida a él, ya expiró su periodo de funciones o está suspendido del ejercicio de las mismas por algún motivo legal; 2) el ejercicio de una jurisdicción o potestad no asignada por la Constitución o la Ley; debiendo entenderse por tal, el que una persona o funcionario asuma una jurisdicción o ejerza una competencia que no le ha sido asignada por el ordenamiento jurídico, es decir, ejerza una jurisdicción o competencia inexistente en el ordenamiento jurídico”.

III.5.El juez natural como elemento del debido proceso y el recurso directo de nulidad

A partir de la línea jurisprudencial establecida en la SC 0099/2010-R de 10 de mayo, las impugnaciones de actos o resoluciones presuntamente emitidos sin competencia o cuando ésta hubiere cesado, no pueden ser analizadas mediante el amparo constitucional, porque existe un recurso constitucional específicamente instituido a ese efecto, como es el recurso directo de nulidad, por cuanto a través del amparo constitucional, no se pueden declarar nulos los actos realizados sin competencia.

Al respecto, la referida Sentencia Constitucional, estableció: “…las reglas del debido proceso se encuentran protegidas por el amparo constitucional, mecanismo de resguardo constitucional que incluye al compartimento referente al juez natural, pero solamente en cuanto a sus elementos imparcialidad e independencia; por el contrario, debido a la naturaleza y alcances que en este Estado Social y Democrático de Derecho reviste la 'competencia', en el ordenamiento jurídico-constitucional boliviano, esta garantía se encuentra protegida por un mecanismo de defensa específico que es el recurso directo de nulidad. En esta perspectiva, establecer una conclusión diferente, sería contraria al principio de unidad constitucional e implicaría aceptar disfunciones de mecanismos de defensa a los derechos específicos, que en su naturaleza jurídica no tienen contradicción ni paralelismo alguno”.

Complementando dicho criterio, la SC 0629/2010-R de 19 de julio, señaló: “…el antes recurso de amparo constitucional, ahora acción de amparo, es un mecanismo de protección eficaz y pertinente para el resguardo del derecho al debido proceso en todos sus elementos, empero, en cuanto al juez natural vinculado a la competencia, en cuanto a los supuestos de (…) usurpación de funciones no determinadas por ley, ejercicio de potestad administrativa que no emane de la ley, resoluciones judiciales emitidas en ejercicio de jurisdicción que no emane de la ley o pronunciadas por autoridad jurisdiccional suspendida en el ejercicio de sus funciones o que hubieren cesado en las mismas; el mecanismo de defensa idóneo es el recurso directo de nulidad y no así la acción de amparo constitucional”.

Más adelante agrega: “…la imparcialidad e independencia del juez o autoridad jurisdiccional que conozca una causa concreta, se encuentran enraizadas en la garantía del juez natural y tienen como presupuesto constitucional esencial asegurar el principio de igualdad jurídica como eje central del Estado Constitucional, por tal razón, al no estar directamente vinculadas con ninguno de los supuestos fácticos insertos en los arts. 31 de la CPEabrg y 122 de la CPE, su protección esta resguardada por la acción de amparo constitucional”.

De donde se concluye que el elemento del juez natural como parte integrante del debido proceso y que a su vez se compone por la competencia, la imparcialidad y la independencia, cuenta con dos vías idóneas de protección, como son la acción de amparo constitucional y el recurso directo de nulidad, el primero reservado para la imparcialidad y la independencia del juez o autoridad jurisdiccional que conozca una causa concreta y el segundo para la protección del juez natural en su ámbito competencial.

“En mérito a lo expuesto, este Tribunal, a través de la línea jurisprudencial descrita supra, ha establecido la idoneidad del recurso directo de nulidad para la protección del juez natural en todos sus elementos, con excepción de la imparcialidad e independencia, que deben ser resguardados a través de la acción de amparo constitucional” (SC 0629/2010-R).

III.6. Análisis del caso concreto

En el caso presente, el accionante expresó que fue elegido y posesionado como Concejal titular de la Segunda Sección Municipal de la provincia Larecaja del departamento de La Paz, como consecuencia de los resultados de las elecciones municipales realizadas el 5 de diciembre de 2004 y posteriormente elegido y posesionado como Alcalde de dicho Gobierno Municipal el 25 de septiembre de 2005, funciones que desempeñó hasta que mediante la Resolución Municipal HCMG 061/2008 de 26 de septiembre, el Concejo Municipal de Guanay, resolvió aprobar el informe final de la Comisión de Ética del citado Concejo y como consecuencia, destituir y suspender definitivamente al Alcalde Municipal, ahora accionante, para posteriormente designar a Leddy Machicado Miranda como Alcaldesa interina.

Ahora bien, la Resolución Municipal HCMG 061/2008, se emitió como consecuencia de un proceso administrativo interno que previamente, la Comisión de Ética del Concejo Municipal de Guanay, siguió contra el Alcalde Municipal Eddy Rolo Loayza Guzmán, proceso que este último impugnó, solicitando su nulidad con el argumento que la conformación de la citada Comisión de Ética no se realizó conforme al ordenamiento legal vigente, puesto que correspondía designar a dos Concejales que respondan a la mayoría y minoría; y en los hechos, ambos integrantes, como son, Efraín Anagua Copa y María Capiona de la Vega, responden a la mayoría, lo que significa omisión de la minoría; además que la presencia de la citada Concejala suplente es ilegal, por cuanto el Concejal titular, Javier Edgar Laura Matta, se encontraba aún en ejercicio. Por lo tanto, a decir del accionante, los actos de la Comisión de Ética del Concejo Municipal de Guanay, son nulos de pleno derecho, al haberse omitido el art. 35.V de la LM, en cuanto a sus miembros designados; y finalmente, dicha Comisión se conformó en septiembre de 2007, cuando correspondía hacerlo en la primera sesión de enero de 2008, de acuerdo a lo preceptuado por el art. 12.3 de la referida Ley.

Lo referido, implica que el accionante impugna la inadecuada composición de la Comisión de Ética del Gobierno Municipal de Guanay, que a su criterio, no se ajustó a la normativa legal vigente (art. 35.V de la LM); por lo tanto, no nació del imperio legal, usurpando funciones que no les competían, así como jurisdicción y competencia no emanada de la ley, la que dispuso el inició de un proceso interno administrativo en su contra, cuando se encontraba impedido de hacerlo, debido a las irregularidades antes referidas en su composición, lo que implicaba que sus actos eran nulos e ilegales, por lo mismo, sus informes no podían surtir efectos legales dentro del proceso administrativo interno que como consecuencia, resultaría ilegal. Defectos procesales que deben acarrear la nulidad de todas las actuaciones de la irregular Comisión Ética del Concejo Municipal de Guanay.

Aspectos que cuestionan la competencia de la Comisión de Ética del Concejo Municipal de Guanay y su supuesta actuación sin competencia, que por lo mencionado precedentemente, deben ser analizados a través del recurso directo de nulidad, reservado para el efecto, y no así mediante la acción de amparo constitucional por no ser la vía idónea ni eficaz para restituir los derechos denunciados como vulnerados. En consecuencia, al existir un mecanismo específico para la tramitación de la presente causa, corresponde denegar la presente acción tutelar.

         Finalmente, se advierte que durante la celebración de la audiencia de amparo, el accionante mencionó como vulnerado su derecho de petición, aspecto que no puede ser considerado, puesto que el momento procesal de invocación de derechos y garantías conculcadas precluyó a tiempo de la interposición de la demanda.

III.7. Seguridad jurídica en la nueva Constitución Política del Estado

Un Estado Democrático de Derecho se organiza y rige por los principios fundamentales, entre ellos, el de seguridad jurídica, buena fe y presunción de legitimidad del acto administrativo. La seguridad según el Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual de Guillermo Cabanellas, implica: "exención de peligro o daño, solidez, certeza plena, firme convicción" y, conforme al entendimiento de la SC 0070/2010-R de 3 de mayo: "…la seguridad jurídica como principio emergente y dentro de un Estado de Derecho, implica la protección constitucional de la actuación arbitraria estatal; por lo tanto, la relación Estado-ciudadano (a) debe sujetarse a reglas claras, precisas y determinadas, en especial a las leyes, que deben desarrollar los mandatos de la Constitución Política del Estado, buscando en su contenido la materialización de los derechos y garantías fundamentales previstos en la Ley Fundamental, es decir, que sea previsible para la sociedad la actuación estatal; este entendimiento está acorde con el nuevo texto constitucional, que en su art. 178 dispone que la potestad de impartir justicia emana del pueblo boliviano y se sustenta, entre otros, en los principios de independencia, imparcialidad, seguridad jurídica, probidad y celeridad”. De acuerdo al entendimiento de la Constitución Política del Estado promulgada el 7 de febrero de 2009, la seguridad jurídica constituye uno de los principios que sustenta la potestad de impartir justicia conforme al mandato contenido en el art. 178 de la misma norma; en consonancia con ello, se entiende que la interpretación constitucional debe orientarse a mantener la seguridad jurídica y la vigencia del Estado de Derecho, pues las normas constitucionales constituyen la base del resto del ordenamiento jurídico.

Como principio general informador de la potestad de impartir justicia, otorga una importancia fundamental de orientación axiológica para la comprensión del sistema jurídico nacional, condiciona la actividad discrecional de la administración y de la jurisdicción, y constituye además, el sentido teleológico para la interpretación, integración y aplicación de las normas jurídicas, pero al constituir un principio no puede ser invocado directamente por las accionantes como lesionado mediante la presente acción tutelar, puesto que los recursos constitucionales están reservados para la protección exclusiva de derechos fundamentales y garantías constitucionales, salvo que esté vinculado a otros derechos y garantías reconocidos en la Constitución Política del Estado y en el bloque de constitucionalidad.

De todo lo expuesto, se concluye que el Juez de garantías, al haber concedido el amparo constitucional, no ha evaluado correctamente los datos del proceso y las normas aplicables al mismo.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción y competencia que le confieren los arts. 4 y 6 de la Ley 003 de 13 de febrero de 2010, denominada Ley de Necesidad de Transición a los Nuevos Entes del Órgano Judicial y Ministerio Público; 7 inc. 8) y 102.V de la LTC, en revisión, resuelve REVOCAR la Resolución 166/2008 de 4 de noviembre, cursante de fs. 677 a 681, pronunciada por el Juez de Partido y de Sentencia de Achacachi, provincia Omasuyos del Distrito Judicial de La Paz; y en consecuencia, DENIEGA la tutela solicitada, por no ser la acción de amparo la vía idónea para tutelar los derechos denunciados como vulnerados, manteniendo, sin embargo, por el transcurso del tiempo, los efectos de la concesión otorgada por el Tribunal de garantías.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.

No interviene el Magistrado, Dr. Marco Antonio Baldivieso Jinés, por ser de voto disidente.

Fdo. Dr. Juan Lanchipa Ponce

PRESIDENTE

Fdo. Dr. Abigael Burgoa Ordóñez

DECANO

Fdo. Dr. Ernesto Félix Mur

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños

MAGISTRADA