SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1148/2010-R
Fecha: 27-Ago-2010
SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1148/2010-R
Sucre, 27 de agosto de 2010
Expediente: 2007-16385-33-RAC
Distrito: Tarija
Magistrado Relator: Dr. Marco Antonio Baldivieso Jinés
En revisión la Resolución 05/2007 de 20 de julio, cursante de fs. 91 vta. a 94, pronunciada por la Sala Penal de la Corte Superior del Distrito Judicial de Tarija, dentro del recurso de amparo constitucional, ahora acción de amparo constitucional, presentado por Elsa Sandoval Ortega y Esperanza Sandoval Ortega de Coronel contra Oscar Gerardo Montes Barzón Alcalde; Juan Carlos Mena Soruco, Oficial Mayor Técnico; Pedro Marcelo López Ávila, Director de Desarrollo Urbano; y Verónica Cecilia Vaca Navajas, Asesora Legal de la Dirección de Desarrollo Urbano, todos del Gobierno Municipal de Tarija, alegando la vulneración de sus derechos a la seguridad jurídica, a la petición, propiedad privada y al debido proceso en su componente del derecho a la defensa, consagrados por los arts. 7 incs. a), i) 14 y 16 y 22.II de la Constitución Política del Estado abrogada (CPEabrg).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido del recurso
En el memorial del recurso presentado el 13 de julio de 2007, cursante de fs. 72 a 76, las recurrentes manifestaron que:
I.1.1. Hechos que motivan el recurso
Son propietarias por derecho sucesorio, en lo proindiviso, de un inmueble ubicado en el barrio Palmarcito de la ciudad de Tarija, registrado en la partida 63, folio 152 del Libro Primero de Propiedad de la provincia Cercado de 18 de agosto de 1953 y la declaratoria de herederos registrada en la partida 286, del citado Libro de Propiedad e inscrito en el folio 104 tercer anotador de 29 de junio de 1995.
Ocurre que, el Director de Desarrollo Urbano, mediante Resolución Administrativa (RA) 5/2007 de 12 de enero, determinó la apertura de la Av. Delio Echazú y la demolición de su muro de cercamiento ocupando parte de su inmueble como vía pública sin el pago de una indemnización. Contra esa Resolución, opusieron nulidad de obrados y prescripción, ya que las notificaciones se realizaron a su padre Luís Sandoval Romero, sin tomar en cuenta que el falleció el 1 de abril de 1995; además que, no podía afectarse su propiedad a título de ampliación de la línea municipal. En respuesta, la Dirección de Desarrollo Humano, emitió la Resolución RA 53/2007 de 28 de febrero, donde señala que habiéndose presentado dentro del periodo probatorio el testimonio de declaratoria de herederos, se prosiga el procedimiento contra los herederos de Luís Sandoval Romero, sin anular obrados y cuando únicamente se apersonó una de las herederas.
Contra la Resolución 53/2007, presentaron recurso de revocatoria, reiterando la vulneración del debido proceso, el cual fue rechazado por RA 62/2007 de 26 de marzo, contra la cual presentaron recurso jerárquico, denunciando la nulidad antes opuesta; pero el Alcalde Municipal mediante Resolución 07/2007 de 19 de abril, rechazó el recurso señalando que se notificó a todos los herederos sin considerar que sus hermanos Lucinda y Ciscar ya fallecieron; y por tanto, no pudieron ser notificados.
El procedimiento administrativo llevado adelante, no es un mecanismo jurídico para legitimar la intensión de quitarles parte de su terreno sin el pago de una indemnización y que de acuerdo a la jurisprudencia constitucional las alcaldías deben tramitar ordenanzas municipales de expropiación para afectar la propiedad privada, situación jurídica que fue expuesta a las autoridades municipales quienes trataron de convencerlas de llegar a una conciliación y al no lograr, porque ellas exigieron que se notifique a todos sus hermanos -procedieron a derribar su muro de cercamiento y árboles adyacentes, limpiando el terreno con maquinaria pesada, quitándoles parte de su propiedad y amenazando que si reclamaban irían más allá, consolidando de hecho sin ordenanza de expropiación, la av. Delio Echazú sobre su terreno.
Con esos antecedentes, denuncian la vulneración de su derecho de petición porque no se dio respuesta fundamentada a su solicitud de nulidad y a los recursos de revocatoria y jerárquico, tampoco les entregaron las fotocopias legalizadas que solicitaron; a la seguridad jurídica y propiedad privada, por cuanto el Municipio evitó la emisión de una ordenanza de expropiación por causa de utilidad pública y por el contrario siguió un proceso simple lleno de vicios, afectando sus derechos a la defensa y al debido proceso ya que nunca se notificó a todos los herederos y sabiendo que algunos fallecieron se prosiguió la notificación contra estos en vez de a sus herederos.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
Las recurrentes denuncian como vulnerados sus derechos a la seguridad jurídica, a la petición, y a la propiedad privada y al debido proceso en su componente del derecho a la defensa, citando al efecto los arts. 7 incs. a), h) e i), 16.II y IV y 22.II de la CPEabrg.
I.1.3. Autoridades recurridas y petitorio
Con esos antecedentes presentan recurso de amparo constitucional contra Oscar Gerardo Montes Barzón Alcalde; Juan Carlos Mena Soruco, Oficial Mayor Técnico; Pedro Marcelo López Ávila, Director de Desarrollo Urbano; y Verónica Cecilia Vaca Navajas, Asesora Legal de la Dirección de Desarrollo Urbano, todos del Gobierno Municipal de Tarija, pidiendo se declaren ilegales las Resoluciones 5/2007 y 62/2007 de la Dirección de Desarrollo Humano y la Resolución 07/2007 del Alcalde Municipal; consiguientemente, ilegal la ocupación de su terreno y la restitución de la parte afectada con costas, multa y resarcimiento de daños y perjuicios por las obras realizadas, estimado en $us2 000.- (doscientos dólares estadunidenses).
I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías
Instalada la audiencia pública el 20 de julio de 2007, con la concurrencia de la parte recurrente, la representante de las autoridades recurridas y en ausencia del representante del Ministerio Público, tal como consta en el acta cursante fs. 91 y vta., se desarrolló como sigue:
I.2.1. Ratificación del recurso
La parte recurrente se ratificó en los argumentos contenidos en su memorial de origen, resaltando que en el fondo de lo que se trata es de una expropiación para la apertura de una vía pública sin el pago de una justa indemnización.
I.2.2. Informe de las autoridades recurridas
La representante de las autoridades demandadas se ratificó en los términos del informe escrito que cursa de fs. 87 a 90, señalando lo siguiente: a) Desde la aprobación del plano de loteamiento de la zona Palmarcito también se aprobó la av. Delio Echazú que bordea la quebrada del monte, y con el objeto de culminar su consolidación como doble vía para su posterior asfaltado se cursó notificación a los poseedores de los inmuebles adyacentes a la vía para que presenten documentación respaldatoria de su derecho propietario y planos aprobados por el Municipio; es así que la familia Sandoval presentó escritura a nombre de Luís Sandoval Romero inscrita en Derechos Reales (DD.RR.) y plano no aprobado por el Municipio; b) Por ello, mediante RA 5/2007, se abrió proceso administrativo para la demolición del cercamiento clandestino ejecutado sin autorización, para la apertura de la av. Delio Echazú en el ancho aprobado de acuerdo a los lineamientos de la zona; c) En conocimiento de este proceso, las accionantes presentaron prueba y solicitaron la nulidad del proceso; empero, de la prueba presentada se establece que el derecho propietario de Luis Sandoval Romero sólo alcanzaba a 3 165 m2, en cambio ocupaban 4 001 m2, lo que evidencia que desplazaron su derecho propietario sobre la vía pública y además carecían de documentación que respalde sus construcciones y cercamiento; d) En aplicación del Reglamento de Construcción y Urbanización, que dispone la demolición de obras fuera de la línea de construcción otorgada, se declaró la improcedencia de los recursos de revocatoria y jerárquico, al haberse determinado que las recurrentes carecen de derecho propietario sobre la vía pública, y de plano aprobado que autorice su cercamiento; e) A pesar de las distintas notificaciones sólo se presentaron las ahora recurrentes, quienes participaron activamente en el proceso, siendo ellas y no los fallecidos, quienes ampliaron su posesión más allá del derecho propietario de su causante; f) No existe expropiación de la propiedad de las recurrentes, pues no son propietarias de la superficie donde se abrió la av. Delio Echazú, más aún cuando su derecho propietario se encuentra intacto en la superficie de su causante; g) La apertura de la vía fue ejecutada después de haberse sustanciado el procedimiento administrativo y resuelto los recursos interpuestos, previa notificación para que tomen sus recaudos, además que, las recurrentes sostuvieron una reunión donde manifestaron su asentimiento a la apertura de la avenida; h) Las fotocopias legalizadas requeridas fueron entregadas a las recurrentes quienes se negaron a firmar el acta de entrega; e, i) Las recurrentes carecen de mandato para representar a los otros copropietarios.
I.2.3. Resolución
Concluida la audiencia, la Sala Penal de la Corte Superior del Distrito Judicial de Tarija, constituida como Tribunal de garantías, emitió la Resolución 05/2007 de 20 de julio, que cursa de fs. 91 vta. a 94, en la que denegó la tutela solicitada, con los siguientes fundamentos: 1) Los herederos de Luís Sandoval Romero -Lucinda, Ciscar, Elsa, Esperanza y Eduardo Sandoval Ortega- heredaron 3 165 m2, que era la superficie perteneciente a su padre; sin embargo, extendieron su posesión hasta 4 001 m2, el excedente de 836 m2 que ocuparon, corresponde justamente al margen de la quebrada donde se diseñó la av. Delio Echazú desde el año 1979, sector donde precisamente no realizaron ninguna construcción, salvo el cercamiento demolido que no contaba con plano de aprobación; 2) La Alcaldía Municipal al ejecutar la demolición indicada, no vulneró ningún derecho o garantía constitucional de las recurrentes, al no evidenciar acto ilegal u omisión indebida, pues no se puede hablar de destrucción cuando el amurallamiento era clandestino; 3) Las recurrentes se apersonaron al proceso, proponiendo prueba y oponiendo lo recursos, lo que implica que asumieron defensa y no fueron sorprendidas con la apertura de dicha avenida; 4) De los cinco herederos sólo dos presentaron recursos, lo que supone que los demás están concientes de la superficie que les corresponde; y, 5) La av. Delia Echazú definida en el plan maestro de regulación urbanística de la ciudad de Tarija, se trazó sobre terrenos que eran parte de los aires de la quebrada donde ninguna persona puede ejercer derecho propietario de acuerdo al art. 85 de la Ley de Municipalidades, porque son de dominio público por lo que no correspondía seguir ningún trámite de expropiación como pretendieron las recurrentes.
I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional
El presente recurso fue recibido en el Tribunal Constitucional el 30 de julio de 2007; sin embargo, ante la renuncia de los Magistrados, en diciembre de ese año, las causas en trámite quedaron paralizadas. Al haberse designado a las nuevas autoridades y reiniciado las labores jurisdiccionales, por Acuerdo Jurisdiccional 001/2010 de 8 de marzo, se dispuso la reanudación del sorteo de causas, en cuyo cumplimiento el expediente fue sorteado el 7 de julio de 2010, por lo que la presente Resolución es pronunciada dentro de plazo.
II. CONCLUSIONES
Del análisis y minuciosa compulsa de los antecedentes, se establecen las siguientes conclusiones:
II.1. De acuerdo a la verificación técnica que se había efectuado en la zona Palmarcito, particularmente en la av. Julio Delio Echazú, sobre la base del informe legal 220/2005 de 28 de agosto, emitido por Asesoría Legal de la Dirección de Desarrollo Urbano al Oficial Mayor Técnico de la Alcaldía Municipal, mediante RA 5/2007, la Dirección de Desarrollo Urbano, declaró clandestino el cercamiento ejecutado por Luís Sandoval Romero por no contar con autorización alguna para su ejecución, disponiendo la apertura de proceso administrativo para la demolición del indicado cercamiento y término probatorio en aplicación del art. 76 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -referido al procedimiento sancionatorio- (fs. 23 a 25), cuya notificación fue recibida por Elsa Sandoval Ortega el 17 de enero de 2007 (fs. 18 del Anexo).
II.2. El 1 de febrero de 2007, Elsa Sandoval Ortega, opuso nulidad de procedimiento debido a que la notificación de la Resolución fue cumplida a una persona fallecida pidiendo que sea nuevamente realizada a sus herederos; adicionalmente opuso prescripción de la infracción, indicando que la administración municipal, tuvo conocimiento de la construcción vetusta desde el año 1994, en oportunidad del pago del impuesto anual cuando se tipificó y evaluó la construcción antigua, resultando un contrasentido que desconozca su asentimiento (fs. 26 a 31).
II.3. La Dirección de Desarrollo Urbano, mediante Resolución Administrativa 53/2007, en atención a la declaratoria de herederos presentada dentro el periodo probatorio, dispuso la continuación del proceso administrativo contra los herederos de Luís Sandoval Romero; respecto al pago de impuestos, señaló que tal hecho no podía considerarse como acreditativo de titularidad sobre una vía de patrimonio público y menos autorización de construcciones, rechazando la prescripción opuesta; determinando la conclusión del término probatorio y la demolición de las construcciones clandestinas ejecutadas y/o poseídas por Lucinda, Ciscar, Elsa, Esperanza y Edmundo Sandoval Ortega (fs. 34 a 40).
II.4. Contra dicha Resolución, Elsa Sandoval Ortega y Esperanza Sandoval Ortega de Coronel, presentaron recurso de revocatoria, el que fue rechazado mediante RA 62/2007, emitida por la Dirección de Desarrollo Urbano (fs. 47 a 50).
II.5. Contra esa Resolución Elsa Sandoval Ortega, el 30 de marzo de 2007, presentó recurso jerárquico, el que fue resuelto mediante Resolución Municipal 07/2007, pronunciada por el Alcalde recurrido, quien declaró subsistente la RA 62/2007 (fs. 51 a 55).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
Las recurrentes, ahora accionantes, solicitaron la tutela de sus derechos a la seguridad jurídica, a la petición, a la propiedad privada y al debido proceso en su componente del derecho a la defensa, denunciando que fueron vulnerados por cuanto: i) No se dio una respuesta congruente y fundamentada respecto a su solicitud de nulidad de procedimiento, recursos de revocatoria y jerárquico presentados y requerimiento de fotocopias del proceso; ii) Nunca se notificó a todos lo copropietarios y aún sabiendo que algunos fallecieron no se notificó a sus herederos; y, iii) Se evitó la emisión de una ordenanza municipal de expropiación con un proceso simple y sin justificar el despojo sufrido, se procedió a la demolición del cercamiento de su inmueble. En consecuencia, en revisión de la Resolución del Tribunal de garantías, corresponde dilucidar si tales extremos son evidentes y si constituyen actos ilegales u omisiones indebidas, lesivas a los derechos fundamentales invocados, a fin de otorgar o denegar la tutela solicitada.
III.1. Sujeción de la actuación del Tribunal Constitucional a la Constitución Política del Estado vigente desde el 7 de febrero de 2009
Como el presente recurso fue presentado y resuelto por el Tribunal de garantías en vigencia de la Ley Fundamental abrogada, es pertinente determinar, antes de analizar la resolución emitida en revisión, qué norma constitucional se aplicará.
En ese sentido, conforme a los fundamentos desarrollados en la SC 0006/2010-R de 6 de abril, partiendo del principio pro homine, contenido en los arts. 5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP); 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; y 13.IV y 256 de la Constitución Política del Estado (CPE), el juzgador debe aplicar aquellas reglas que resulten más favorables para la persona, su libertad y derechos, así como interpretar esas normas en sentido más amplio.
En similar sentido, de acuerdo al principio de interpretación progresiva de la norma, entre varios entendimientos posibles, debe optarse por aquél que limite en menor medida el derecho o garantía que se denuncia como vulnerado; es decir, se debe elegir la glosa más extensiva en cuanto al reconocimiento de derechos y una explicación más restringida cuando se establezcan límites al ejercicio de los mismos.
Conforme a dichos principios, siendo, por regla general, más garantista la Ley Fundamental vigente, es natural aplicarla; empero, en cada caso concreto, se realizará el análisis de los criterios constitucionales para dar preferencia a aquellas que resulten más favorable para las recurrentes, actuales accionantes.
III.2. Términos procesales en la acción tutelar de amparo constitucional
La Constitución Política del Estado vigente, dentro de las acciones de defensa de los derechos fundamentales, en el art. 128, prevé la acción de amparo constitucional, en cuyo procedimiento en el art. 129.III, establece que: “La autoridad o persona demandada, será citada en la forma prevista para la acción de libertad…”, luego en el parágrafo IV añade que: “La resolución final se pronunciará en audiencia pública inmediatamente recibida la información de la autoridad o persona demandada y, a falta de ésta, lo hará sobre la base de la prueba que ofrezca la persona accionante. La autoridad judicial examinará la competencia de la servidora pública o del servidor público o de la persona demandada, y en caso de encontrar cierta y efectiva la demanda, concederá el amparo solicitado…”.
Por su parte, la Ley del Tribunal Constitucional si bien en el art. 97.I y II refiriéndose a la personería de quien interpone esta acción tutelar lo señala como “recurrente”, y contra quien se dirige lo denomina parte “recurrida”; empero, es coincidente en lo referente a la forma de resolución, cuando en el art. 102.I establece que: “La resolución concederá o denegará el amparo…”.
En consecuencia, la terminología a utilizarse para referirse a la persona que interpone esta acción tutelar será “accionante”, y con relación a la autoridad o persona contra quien se dirige esta acción corresponderá el término “demandado (a)”. De igual manera, en cuanto a la terminología con referencia a la parte dispositiva, en caso de otorgar la tutela se utilizará el término “conceder” y en caso contrario “denegar” la tutela.
En los casos en que no se ingresa al análisis de fondo, cabe señalar que si bien de conformidad a lo establecido por la SC 0505/2005-R de 10 de mayo y AC 0107/2006-RCA de 7 de abril, la Comisión de Admisión revisa las acciones de amparo que hubiesen sido declaradas “improcedentes” o “rechazadas” por los tribunales de garantías, existen casos en los que pese a ser admitida la acción tutelar, haberse llevado a cabo la audiencia y emitido resolución, una vez elevada la causa, en revisión ante este Tribunal, en forma posterior al sorteo, el Pleno advierte que no es posible ingresar al análisis de fondo, sea por una de las causales previstas por el art. 96 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), incumplimiento evidente al principio de subsidiariedad, extemporaneidad de la acción, u otro motivo, como el incumplimiento de los requisitos de admisión previstos por el art. 97 de la LTC. Al respecto, este Tribunal en las SSCC 0494/2001-R y 0652/2004-R, entre otras, hasta la SC 0820/2007-R de 6 de diciembre, inclusive; indicó que en estos casos corresponde declarar “improcedente” el recurso.
No obstante, en resguardo de la previsión constitucional y a objeto de guardar armonía y no generar confusión con el uso de la terminología propia de la fase de admisión, corresponde en estos casos, “denegar” la tutela solicitada con la aclaración de que: “no se ingresó al análisis de fondo de la problemática planteada”, dado que en estos casos el accionante puede nuevamente interponer la acción tutelar, siempre y cuando, cumpla con los requisitos de admisibilidad.
III.3.Consideraciones sobre la naturaleza subsidiaria del amparo constitucional
El art. 19.IV CPEabrg -que instituyó el recurso de amparo constitucional- establece que se: “...concederá el amparo solicitado siempre que no hubiere otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados...”. Por su parte, el art. 129.I de la CPE, establece que la acción de amparo se interpondrá: “…siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados”. Disposiciones constitucionales, que definen el carácter subsidiario de la acción de amparo.
Asimismo, el art. 96.3 de la LTC, establece que el recurso de amparo no procederá contra: “Las resoluciones judiciales que por cualquier otro recurso puedan ser modificadas o suprimidas aún cuando no se haya hecho uso oportuno de dicho recurso”. De acuerdo a la formulación glosada, se determina que el recurso de amparo constituye un instrumento subsidiario porque no es posible utilizarlo si es que previamente no se agotó la vía ordinaria de defensa.
De acuerdo al entendimiento antes señalado, la SC 1337/2003-R de 15 de septiembre, menciona las siguientes reglas y sub reglas de improcedencia de amparo por subsidiariedad cuando: “…1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución (…)”
III.4. Sobre la legitimación activa en la acción de amparo constitucional
El art. 129 de la CPE, establece que la acción de amparo constitucional “…se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución”. Anteriormente el art. 19.II de la CPEabrg, también determinó que el recurso de amparo constitucional debía ser interpuesto: “…por la persona que se creyere agraviada o por otra a su nombre con poder suficiente…”. En coherencia con lo anterior, el art. 29.I de la LTC, establece que las demandas y recursos constitucionales serán presentados: “…por el recurrente, demandante o sus apoderados, acompañando los documentos que acrediten su personería...”; por su parte, el art. 97.I de la misma Ley, que de manera concreta se refiere al amparo constitucional, señala como requisito de contenido del recurso: “Acreditar la personería del recurrente”. Es decir, que a tiempo de accionar el amparo constitucional se debe acreditar la personería del accionante, lo que significa la demostración de la legitimación activa, ya que este medio de defensa debe interponerse por la persona agraviada o afectada que demuestre tener interés directo sobre el asunto y contra quien recaen las consecuencias jurídicas de la resolución o acto de la autoridad o particulares que se impugnan. Esta persona puede formular el recurso personalmente o mediante apoderado con poder especial suficiente y bastante, pues de lo contrario el recurso debe ser observado por el incumplimiento del aludido requisito de forma previsto en la norma del art. 97.I de la LTC, y en caso de no existir subsanación en el plazo de cuarenta y ocho horas debe ser rechazado; empero, si se tramita el recurso sin el cumplimiento de ese requisito, a tiempo de emitirse la resolución que corresponda debe denegarse la tutela, con la aclaración de que no se ingresó al análisis de fondo de la problemática planteada.
III.5. Derechos de petición, debido proceso y propiedad privada, alcance y contenido
El derecho de petición fue consagrado en el art. 7 inc. h) de la CPEabrg y de acuerdo al art. 24 de la CPE, constituye el derecho de toda persona, a obtener una respuesta formal y pronta, ejercicio para el que sólo se exige la identificación del peticionante.
El contenido y alcance del derecho a petición ha sido precisado en la jurisprudencia constitucional uniforme y reiterada: “…como la potestad, capacidad o facultad que tiene toda persona de formular quejas o reclamos frente a las conductas, actos, decisiones o resoluciones irregulares de los funcionarios o autoridades públicas o la suspensión injustificada o prestación deficiente de un servicio público, así como el de elevar manifestaciones para hacer conocer su parecer sobre una materia sometida a la actuación de la administración o solicitar a las autoridades informaciones; en sí es una facultad o potestad que tiene toda persona para dirigirse, individual o colectivamente, ante las autoridades o funcionarios públicos, lo que supone el derecho a obtener una pronta resolución, ya que sin la posibilidad de exigir una respuesta rápida y oportuna carecería de efectividad el derecho. En consecuencia, el ejercicio del derecho supone que una vez planteada la petición, cualquiera sea el motivo de la misma, la persona adquiere el derecho de obtener pronta resolución, lo que significa que el Estado está obligado a resolver la petición. Sin embargo, el sentido de la decisión dependerá de las circunstancias de cada caso en particular y, en esa medida podrá ser positiva o negativa” (SSCC 0189/2001-R, 0776/2002-R)
En ese orden, conforme estableció la SC 0776/2002-R de 2 de julio, reiterada por su similar SC 1121/2003-R este derecho se estima lesionado: “…cuando la autoridad a quien se presenta una petición o solicitud, no la atiende; es decir, no la tramita y la responde en un tiempo oportuno o en el plazo previsto por Ley, de forma que cubra las pretensiones del solicitante, ya sea exponiendo las razones del por qué no se la acepta, explicando lo solicitado o dando curso a la misma, en cualquiera de estos casos donde se omita dar los motivos sustentados legalmente o de manera razonable, se tendrá como se dijo vulnerado el derecho”.
En lo que concierne al debido proceso, el art.16. IV de la CPEabrg y el art. 115.II de la CPE, establecen la garantía del derecho al debido proceso, en el ámbito penal y sancionatorio administrativo-disciplinario; y actualmente halla su consagración en el art. 117.I de la Constitución, al señalar que ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso. En este sentido, el debido proceso, es entendido como el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que entre otros aspectos, se garantice al justiciable el conocimiento o notificación oportuna de la sindicación para que pueda estructurar eficazmente su defensa, el derecho a ser escuchado, presentar pruebas, impugnar, el derecho a la doble instancia; en suma, se le de la posibilidad de defenderse adecuadamente de cualquier tipo de acto emanado del Estado, donde se encuentren en riesgo sus derechos; por cuanto, la garantía del debido proceso no sólo es aplicable en el ámbito judicial, sino también en el administrativo. Así la SC 0160/2010-R de 17 de mayo, señaló que: “El debido proceso, está reconocido constitucionalmente como derecho y garantía jurisdiccional a la vez, por los arts. 115.II y 117.I de la Constitución Política del Estado vigente (CPE) -art. 16.IV de la CPEabrg-, y como derecho humano por los arts. 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y ya fue desarrollado y entendido por este Tribunal como el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar; es decir, comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar esos derechos reconocidos por la Constitución Política del Estado así como los Convenios y Tratados Internacionales”.
En cuanto al derecho a la propiedad privada, el art. 56.I de la CPE, establece, que: "Toda persona tiene derecho a la propiedad privada individual o colectiva, siempre que ésta cumpla una función social". La propiedad privada está garantizada, siempre que el uso que se haga de ella no sea perjudicial al interés colectivo (art. 56.II); mientras que la expropiación se impone por causa de necesidad o utilidad pública, calificada conforme a ley y previa indemnización justa (art. 57). A su vez, la Constitución Política del Estado abrogado en el art. 22, también garantizó la propiedad privada condicionando que su uso no sea perjudicial al interés colectivo y disponiendo que la expropiación sólo sería dispuesta por causa de utilidad pública o cuando la propiedad privada no cumpla una función social. Respecto a este derecho, la SC 0071/2010-R de 3 de mayo, precisó que: “está reconocido y garantizado como un derecho social y económico por el art. 56 de la CPE, y ha sido definido en su naturaleza conceptual por este Tribunal como: “…la potestad, capacidad o facultad que tiene toda persona para poseer, usar y gozar de un bien, sea de carácter material, intelectual, cultural o científico" (SSCC 0828/2006-R, 0037/2006, y 512/2005-R), a lo que se añade que si bien es un derecho fundamental, de acuerdo al modelo de Estado previsto por el art. 1 de la CPE, su único límite es que su uso no sea perjudicial al interés colectivo superior. Empero, para su tutela debe existir la certeza de la titularidad de dicho derecho, puesto que no es posible a través de la jurisdicción constitucional definir ni resguardar un derecho controvertido cuya aclaración corresponde a la jurisdicción ordinaria”.
III.6. En cuanto a la competencia del municipio en materia de urbanismo.
De acuerdo con lo previsto en los arts. 200 y 205 de la CPEabrg, el gobierno y administración de los municipios están a cargo de los gobiernos municipales autónomos, señalando que la ley determinará su organización y atribuciones.
En este sentido, la Ley Municipal al referirse a la jurisdicción y competencia del Gobierno Municipal, en su art. 6, establecía que éste “…ejerce su jurisdicción y competencia en el área geográfica correspondiente a la Sección de la Provincia respectiva”, así mismo, el art. 8.I. 1 y 9 de la LM, otorgan al municipio competencia en la planificación y promoción del desarrollo humano sostenible en el ámbito urbano y rural del municipio y para demoler las construcciones que no cumplan con la normativa de uso de suelo, subsuelo, sobresuelo, agua y recursos naturales.
Por otra parte, en el ámbito de la planificación municipal, el art. 78 de la LM, establece que los gobiernos municipales formularan el plan de desarrollo municipal y el plan de desarrollo urbano y territorial, constituyendo estos instrumentos con sus normas y requisitos, y los planes maestros, sectoriales y especiales, y los instrumentos técnicos, normas de orden público de acuerdo con lo previsto en el art. 127 de la LM.
El art. 44.32 de la LM, otorga al alcalde, competencia para: “Ordenar la demolición de los inmuebles que no cumplan con las normas de servicios básicos, de uso del suelo, subsuelo y sobresuelo, normas urbanísticas y normas administrativas especiales, por sí mismo o con la cooperación de las autoridades nacionales centrales, departamentales y reguladoras; así como la reasignación del uso del suelo que corresponda”.
Respecto al control urbanístico, el art. 126 de la LM, otorga al gobierno municipal la responsabilidad de elaborar y ejecutar políticas, planes, proyectos y estrategias para el desarrollo urbano, con los instrumentos y recursos propios de la planificación urbana, elaborando normativas de uso del suelo urbano y emprendiendo acciones que promuevan el desarrollo urbanístico de los centros poblados de acuerdo con normas nacionales.
Así, el art. 127, otorga el carácter de normas de orden público al plan de ordenamiento urbano y territorial con sus normas y reglamentos, los planes maestros, los planes sectoriales y especiales, y los instrumentos técnicos normativos, probados por el Concejo.
Finalmente, el art. 137 de la LM, dispone que: “Las Resoluciones emitidas por una autoridad ejecutiva de Gobierno Municipal podrán ser impugnadas mediante los recursos establecidos en la presente Ley, cuando dichas Resoluciones afecten, lesionen o pudieran causar agravio a derechos o intereses legítimos de los ciudadanos…”.
De acuerdo a las citadas disposiciones, el gobierno municipal tiene atribuciones de control urbanístico mediante la planificación urbana y la emisión de normas reglamentarias, así como verificar el cumplimiento de las mismas, lo que implica su intervención en el ejercicio del derecho a la propiedad privada inmobiliaria para que sea ejercido según las normas de orden público y de cumplimiento obligatorio dictadas, cuyo incumplimiento constituye una contravención que debe ser sancionada; dicha sanción, de acuerdo con el mandato inmerso en la norma del art. 44.32 de la LM, inclusive puede implicar la demolición del inmueble cuando no cumpla con esas regulaciones; empero, ésta potestad otorgada al alcalde, debe ser ejercida luego de un procedimiento administrativo de naturaleza sancionadora dando lugar al ejercicio del derecho a la defensa, demostrando que el administrado infringió una norma de orden público y cumplimiento obligatorio, y posibilitando -al administrado- desvirtuar la acusación demostrando haber cumplido con las normas legales dentro de un procedimiento sancionatorio correspondiente, conforme a las reglas del debido proceso, que son extensivas al ámbito administrativo municipal.
III.7 Análisis del caso.
III.7.1 Improcedencia de la acción de amparo constitucional
Con carácter previo a ingresar al análisis del fondo de la problemática expuesta, es necesario establecer si no existen causales de improcedencia de la acción impetrada.
Subsidiariedad
Examinando el legajo procesal, se tiene que la demanda de amparo constitucional fue presentada por Elsa Sandoval Ortega y Esperanza Sandoval Ortega de Coronel, quienes en conocimiento de la RA 53/2007, por la que la Dirección de Desarrollo Urbano del Gobierno Municipal de Tarija, determinó la demolición de las construcciones clandestinas ejecutadas y/o poseídas por las ahora accionantes y demás coherederos de Luís Sandoval Romero -a nombre de quien se mantuvo el registro del inmueble- el 6 de marzo de 2007, presentaron recurso de revocatoria mediante memorial en cuyo encabezamiento se registra el nombre de ambas; sin embargo, el mismo únicamente se encuentra firmado por Elsa Sandoval, no así por Esperanza Sandoval Ortega de Coronel, cuyo nombre ya no figura en el memorial de recurso jerárquico presentado posteriormente contra la RA 62/2007, que resolvió el recurso de revocatoria.
De acuerdo a tales antecedentes, se determina que la accionante Esperanza Sandoval Ortega de Coronel, no interpuso los recursos administrativos legalmente previstos contra la Resolución de demolición emitida por la Dirección de Desarrollo Urbano, situación que respecto a ella da lugar a la improcedencia de la acción de amparo, de conformidad a la subregla 1.a) de la SC 1337/2003-R, antes glosada; correspondiendo ingresar al análisis de fondo del recurso ahora acción únicamente respecto a la otra accionante, Elsa Sandoval Ortega, quien agotó la vía administrativa de impugnación mediante la presentación de los recursos de revocatoria y jerárquico, conforme el procedimiento previsto en la Ley de Municipalidad y Ley de Procedimiento Administrativo.
III.7.2 Legitimación activa
Las accionantes señalan como lesiva de su derecho al debido proceso y derecho a la defensa la omisión de las autoridades demandadas que no notificaron a todos los copropietarios del inmueble y aún sabiendo que algunos fallecieron no se notificó a sus herederos, ya que la notificación de la apertura del proceso sancionatorio se hizo en la persona de su padre Luís Sandoval Romero, quien había fallecido el 1 de abril de 1995; siendo sus herederos universales sus hijos, Elsa, Esperanza, Edmundo, Lucinda y Ciscar Sandoval Ortega, respecto a estos últimos también indican que fallecieron y que la notificación debió hacerse a sus herederos.
Revisados los antecedentes y prueba presentada durante el proceso, se constata el testimonio correspondiente de declaratoria de herederos, emitido por el Juzgado Segundo de Instrucción en lo Civil del Distrito Judicial de Tarija, que acredita que al fallecimiento de Luís Sandoval Romero, fueron declarados herederos legales y forzosos Elsa, Esperanza, Edmundo, Lucinda y Ciscar Sandoval Ortega; sin embargo, respecto a los dos últimos no existe prueba alguna que acredite el fallecimiento señalado por las accionantes.
Por otra parte, las accionantes tampoco presentaron documentación alguna que les faculte a actuar por sus otros hermanos ni por los herederos de quienes habrían fallecido, en este sentido, tomando en cuenta que la acción de amparo constitucional debe ser presentada por quien se crea afectado, por sí o por otra con poder suficiente, las accionantes carecen de legitimación activa para reclamar la falta de notificación a los otros herederos de su padre y sus hermanos fallecidos, con los actos administrativos emitidos durante la sustanciación del procedimiento sancionatorio seguido en su contra por el cercamiento calificado como clandestino por el Municipio.
III.8. Sobre la vulneración al derecho de petición
En el memorial de recurso de amparo constitucional, se denunció la vulneración del derecho de petición, en razón a que las autoridades demandadas no habrían dado una respuesta congruente y fundamentada respecto a su solicitud de nulidad de procedimiento, recursos de revocatoria y jerárquico presentados y requerimiento de fotocopias del proceso.
Al respecto, conviene recordar que el derecho de petición significa la potestad, capacidad o facultad que tiene toda persona de formular quejas o reclamos frente a las conductas, actos, decisiones o resoluciones irregulares de los funcionarios o autoridades públicas, lo que supone; sin embargo, que el sentido de la decisión dependerá de las circunstancias de cada caso en particular y, en esa medida podrá ser positiva o negativa. En el caso analizado, se tiene que Elsa Sandoval Ortega, en conocimiento del inicio del procedimiento sancionatorio y apertura de término probatorio seguido por cercamiento clandestino de un inmueble adquirido por derecho sucesorio, presentó prueba, así como recursos de revocatoria y jerárquico que fueron sustanciados conforme los procedimientos sancionatorio y de impugnación previstos en la Ley de Procedimientos Administrativos, los cuales si bien no fueron resueltos a favor de la accionante, se obtuvo respuesta aunque negativa, ello no implica la vulneración del derecho de petición.
Por otra parte respecto a la solicitud de fotocopias, que al decir de la accionante no habría sido atendida, de acuerdo a los antecedentes cursantes en el proceso administrativo se tiene que las mismas fueron solicitadas mediante memorial presentado dentro del término probatorio y en oportunidad del planteamiento del recurso de revocatoria, entrega que fue autorizada en las Resoluciones Administrativas 53/2007 y 62/2007, en las que se indicó que los interesados se apersonen ante la Dirección de Desarrollo Urbano para recabar las mismas y proveer los recursos que cubran lo solicitado, lo que implica la satisfacción del derecho de petición no existiendo otro antecedente o prueba que haga presumir que no obstante dicha autorización, se haya negado a la accionante la entrega de la documentación requerida y que lleve a concluir la existencia de la lesión de este derecho.
III.9. Sobre la vulneración del derecho a la propiedad privada
La accionante indicó que las autoridades demandadas de la Dirección de Desarrollo Urbano olvidaron que de acuerdo al “art. 126” de la LM, en los casos “en que constituyan una desmembración del derecho propietario se considerará como expropiación parcial” (sic); y que el proceso administrativo que siguió el Municipio no podía considerarse como un mecanismo jurídico para legitimar la intensión de quitarles parte de su derecho propietario para ensanchar la av. Delio Echazú, sin la justa indemnización emergente de un proceso de expropiación. Asimismo, en audiencia, indicó que la demolición del muro de cercamiento y ocupación de parte de su inmueble como vía pública sin el pago de indemnización, en el fondo constituía una expropiación.
Respecto a la cita del “art. 126” de la LM y en los casos “en que constituyan una desmembración del derecho propietario se considerará como expropiación parcial” (sic), es pertinente aclarar que esa frase se encuentra inserta en el art. 121 de la LM, referido a la servidumbre pública que puede imponerse a determinados bienes inmuebles a efecto del interés público, señalando que: “…Constituyen obligaciones de hacer o no hacer que afectan solamente el uso de la propiedad y no comprometen al Gobierno Municipal al pago de indemnización alguna. Los casos en que constituyan una desmembración del derecho propietario, se considerará como expropiación parcial. El Gobierno Municipal está obligado a inscribir en el Registro de Derechos Reales, sin ningún costo, todas las servidumbres públicas”. Situación que no se da en el presente caso por cuanto no existe imposición alguna de servidumbre pública, lo que evidencia no solo la incorrecta cita de la disposición legal, sino también un incorrecto entendimiento y aplicación de la previsión mencionada.
Asimismo, conviene tomar en cuenta que de acuerdo al informe legal 220/2005, que fundamentó la RA 5/2007, que dio inició al procedimiento sancionatorio por cercamiento clandestino realizado sobre la superficie destinada a la av. Delio Echazú, respecto a la propiedad de Luís Sandoval Romero, estableció la inexistencia de planos aprobados de superficie y construcciones; que de la superficie mencionada el plano que presentaron -descontada la superficie de la quebrada “El Monte” que constituye propiedad municipal- la superficie que correspondía al indicado propietario alcanzaba a 3 165 m2, terreno que aún debía ser objeto de aprobación conforme el art. 87 de la LM, porque no había sido sometido a loteamiento; y finalmente que, el pago de impuestos hasta el año 2000, se realizó por una superficie de 1.200 m2; datos sobre los que concluyó que la apertura de la av. Delio Echazú no generaba compensación alguna a favor del propietario del indicado terreno.
Los extremos determinados en el informe legal 220/2005, no fueron negados de forma alguna por la accionante, quien durante la sustanciación del procedimiento administrativo, se limitó a presentar la misma documentación que fue revisada por el Municipio, sin adjuntar planos debidamente aprobados en los que se demuestre la superficie exacta, los límites y construcciones autorizadas conforme la normativa municipal vigente, y que desvirtúen no solo la infracción atribuida, sino que también permitan determinar si el ensanchamiento de la av. Delio Echazú implicaba la afectación de su derecho propietario; situaciones que no pueden ser dilucidadas a través de la jurisdicción constitucional y que impiden tutelar el derecho a la propiedad en tanto el mismo no esté debidamente determinado y aclarado.
III.10.Sobre la vulneración del derecho al debido proceso
Finalmente, respecto al derecho al debido proceso, se debe tener en cuenta que el procedimiento sancionatorio por cercamiento clandestino que derivó en la demolición del mismo y apertura de la av. Delio Echazú, fue sustanciado en el marco de la Ley de Procedimientos Administrativos, donde la accionante habilitada tuvo la oportunidad de presentar pruebas de descargo, e impugnar las Resoluciones emitidas mediante los recursos de revocatoria y jerárquico, lo que evidencia el pleno ejercicio de su derecho a la defensa, por lo que no se establece vulneración al debido proceso.
Por las consideraciones precedentes, se establece por una parte se deniegue la acción de amparo constitucional por subsidiariedad respecto a una de las accionantes; y, por otra parte, ingresando al fondo de la problemática expuesta respecto a la otra accionante, se ha determinado la inexistencia de la lesión de los derechos de petición, propiedad privada y debido proceso, respecto a los cuales no corresponde otorgar la tutela invocada.
En consecuencia, el Tribunal de garantías al denegar la tutela solicitada, ha efectuado una correcta aplicación del art. 19 de la CPEabrg, conforme los datos del proceso y la normativa aplicable.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional en virtud de la jurisdicción y competencia que le confieren los arts. 4 y 6 de la Ley 003 de 13 de febrero de 2010, denominada Ley de Necesidad de Transición a los Nuevos Entes del Órgano Judicial y Ministerio Público; 7 inc. 8) y 102.V de la LTC, en revisión, resuelve APROBAR la Resolución 05/2007 de 20 de julio, cursante de fs. 91 vta., a 94, pronunciada por la Sala Penal de la Corte Superior del Distrito Judicial de Tarija; en consecuencia, DENIEGA la tutela solicitada.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.
Fdo. Dr. Juan Lanchipa Ponce
PRESIDENTE
Fdo. Dr. Abigael Burgoa Ordóñez
DECANO
Fdo. Dr. Marco Antonio Baldivieso Jinés
MAGISTRADO
Fdo. Dr. Ernesto Félix Mur
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños
MAGISTRADA