SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 2264/2013

Evocando la jurisprudencia constitucional sobre el derecho al debido proceso previo de servidoras y servidores públicos de carrera y provisorios, corresponde en principio citar la jurisprudencia constitucional, a partir de la SC 0051/2002-R de 18 de enero. Esta Sentencia Constitucional en virtud al art. 71 del EFP, y a lo previsto en el art. 36 del DS 25749, reglamentario del Estatuto del Funcionario Público, por el cual se señaló que: "Los funcionarios incorporados a las entidades públicas hasta la vigencia de la Ley 2027 sin proceso de convocatorias públicas competitivas y evaluación de méritos, tendrán el carácter de funcionarios públicos provisorios. Por consiguiente, dichos funcionarios no serán acreedores a los derechos contenidos en el numeral II del art. 7 de la mencionada Ley...", sostuvo que los funcionarios provisorios no gozaban del derecho a la estabilidad laboral, que estaba previsto únicamente para los funcionarios de carrera, y que tampoco debían ser sometidos a previo proceso disciplinario para su destitución, conforme al siguiente razonamiento:

“Que, en su condición de funcionario público provisorio, el recurrente no goza del derecho a la estabilidad laboral, prevista sólo para los funcionarios de carrera, de acuerdo al art. 7.II, inc. a) del Estatuto del Funcionario Público, y tampoco es aplicable el caso de retiro por la vía de la destitución, previo proceso disciplinario, pues éste también es un derecho exclusivo de aquellos funcionarios incorporados a la carrera administrativa, según determina el art. 41 de dicho Estatuto.

Luego, esa línea jurisprudencial fue modulada por la SC 1068/2004-R de 6 de julio (Fundamento Jurídico III.2), sosteniendo que la exigencia de debido proceso previo es también para los funcionarios provisorios siempre y cuando la causa de su destitución sea la comisión de supuestas faltas en el ejercicio de sus funciones, refirió:

“Ahora bien, el hecho de que la recurrente sea una funcionaria pública provisoria y, como tal, no sometida a las ventajas de un funcionario de carrera, no hace que la misma se encuentre exenta o eximida de responsabilidad por la función pública que nace del mandato que la sociedad otorga a los poderes del Estado para que, en su representación, gestionen la cosa pública persiguiendo el bien común y el interés colectivo, así lo ha dejado establecido la SC 187/2003-R, de 21 de febrero.

“…la recurrente fue destituida de sus funciones por la supuesta comisión de faltas en el ejercicio de sus funciones, sin que hubiera sido sometida a un proceso previo, puesto que si bien es cierto que ésta no goza de inamovilidad funcionaria por no ser una funcionaria de carrera, ello no significa que pueda ser arbitrariamente destituida por la supuesta comisión de faltas, pues en ese caso y a fin de determinar responsabilidades, debe iniciarse a todo funcionario público sin exclusión, un proceso previo, dentro del cual ejerza sus derechos y garantías esenciales previstos en el art. 16.II y IV de la CPE, que reconocen el derecho a defensa y la garantía del debido proceso en coherencia con esta disposición el Pacto de San José de Costa Rica, ratificado por Bolivia a través de la Ley 1430 de 11 de febrero de 1993, en su art. 8.1. referente a garantías judiciales expresa: 'Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, ó para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter'”.

Jurisprudencia constitucional que luego fue reiterada de manera uniforme en las  SSCC 0453/2007-R, 1344/2005-R y 0218/2007-R, entre otras. Esta última Sentencia Constitucional expresó que si bien los funcionarios provisorios no tienen derecho a la estabilidad laboral, sí tienen derecho a un debido proceso previo cuando se les impute faltas en el ejercicio de sus funciones, en mérito a la responsabilidad de todo servidor público, conforme al siguiente razonamiento:

“…los funcionarios públicos son considerados de carrera cuando estuviese demostrado que en su incorporación y permanencia en el cargo cumplieron con todos los requisitos exigidos por la disposiciones de la carrera administrativa, es decir, que hubiesen sido sometidos a un proceso de reclutamiento de personal mediante convocatorias internas o externas, sobre la base de los principios de mérito, competencia y transparencia, conforme lo prevé el art. 23 del EFP y en caso de no estar comprendido dentro de esa categoría, serán considerados como provisorios sin que puedan acogerse a los derechos previstos para los funcionarios de carrera como: la inamovilidad funcionaria, a la estabilidad, entre otros.

…No obstante lo expuesto, es necesario recordar que este Tribunal, ha sido contundente al establecer que independiente de la clase de servidor público del que se trate, cuando la motivación o causa para su destitución o retiro sea la imputación o atribución de la comisión de faltas en el ejercicio de sus funciones, es decir, por responsabilidad por la función pública, es exigible que los servidores públicos en cualesquier categoría tengan derecho a un previo y debido proceso dentro del cual ejerzan sus derechos y garantías esenciales previstos en el art. 16.II y IV de la CPE, que reconocen el derecho a la defensa y la garantía del debido proceso; en coherencia con esta disposición el Pacto de San José de Costa Rica, ratificado por Bolivia a través de la Ley 1430 de 11 de febrero de 1993, en su art. 8.1., referente a garantías judiciales expresa: 'toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter''.

La SC 0218/2007-R, que se expone, resolviendo el caso analizado, relativo a un funcionario de la Universidad Pedagógica Nacional "Mariscal Sucre, sostuvo que el recurrente era un funcionario de libre nombramiento y que, por tanto, “…sería también de libre remoción, conforme se ha establecido en la jurisprudencia de este Tribunal en el marco de lo dispuesto en el Estatuto del Funcionario Público, dado que por su condición de funcionario provisorio, de acuerdo al art. 71 del EFP, no goza de los derechos de los funcionarios de carrera; sin embargo, al recurrente precisamente por ser funcionario provisorio, debía habérsele iniciado proceso administrativo previo porque en el memorando de despido se le atribuyó actos que así lo ameriten, al señalar de manera expresa que: '(…) de acuerdo con el Informe de la Jefatura de Recursos Humanos CITE: UPNMS-RRHH 03/2006, respaldado por el Informe de Asesoría Jurídica 01/06 y en aplicación del art. 41 inc. f) del EFP, (…) fue retirado de la planilla de la Institución a partir de esa fecha (…)'(sic); presuntas vulneraciones a la normativa vigente en que habría incurrido el recurrente y, que las mismas tendrían que ser investigadas y procesadas conforme a ley, respetando la garantía del debido proceso y el derecho a la defensa del interesado, por cuanto consta -se reitera- en el memorando de retiro, como causal de esa decisión el «abandono de funciones por un periodo de tres días hábiles consecutivos, o seis discontinuos, en un mes, no debidamente justificados» (art. 41 inc. f) del EFP), norma que establece como condición para aplicar la causal de retiro que el abandono de funciones sea injustificado, lo que implica que se debe dar la oportunidad al funcionario de justificar las inasistencias, no pudiendo de manera directa sin previo ejercicio del derecho a la defensa, disponer la destitución del funcionario; por lo que corresponde aplicar la línea jurisprudencial referida a que aún en el caso de falta injustificada o abandono de funciones, deberá instaurarse proceso administrativo para demostrar tal extremo, con el fin de que se respete el derecho de la persona a ser oída antes de recibir una sanción, lo que no ha ocurrido en el presente caso; en cuyo mérito, corresponde otorgar la tutela impetrada por el recurrente disponiendo su restitución a efecto de que se le instaure el debido proceso administrativo”.

“…si bien de acuerdo con lo señalado en el Fundamento Jurídico anterior, el accionante no es un funcionario de carrera, sino provisorio, tal cual el mismo lo reconoce, por lo que no le es aplicable las disposiciones de inamovilidad funcionaria y estabilidad previstos en el art. 7.II de la EFP, ello no significa que en el ejercicio de sus funciones deba ser objeto de decisiones arbitrarias e imposición de sanciones, sin tener opción de asumir defensa y presentar descargos.

En este aspecto, a los funcionarios provisorios, cuando se los desvincula de su fuente de trabajo por un supuesto mal desempeño funcionario -como sucede en la especie-, se les debe aplicar las reglas de un debido proceso, respetando un elemento específico de esta garantía, que se refiere al proceso previo, en virtud del cual, nadie puede sufrir una sanción sin haber sido previamente oído y juzgado a través de un juicio previo en cumplimiento de todas las garantías y formalidades previstas en el ordenamiento jurídico imperante. Además, en esta perspectiva, debe establecerse que la garantía referente al 'estado de inocencia', evita aplicar sanciones sin que se haya juzgado a la persona previamente, aspectos plenamente reconocidos por los arts. 116.1 y 117.1 de la CPE, derechos que también fueron disciplinados por los arts. 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, disposiciones que de acuerdo al art. 410 de la CPE, forman parte del bloque de constitucionalidad vigente”.

“…si los demandados consideraron que el abandono de funciones por parte del accionante constituía una falta grave, debieron haber iniciado en su contra un proceso administrativo previo, conforme al Reglamento Interno de Personal del hospital 'Roberto Galindo Terán' en aplicación del art. 24 de dicho cuerpo normativo, porque al ser servidor de este hospital, estaba regido por el mismo y no por el Reglamento Interno de Personal del SEDES de Pando. Aplicando la jurisprudencia del fundamento Jurídico III.3. de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, se establece que independientemente de la condición de servidor público que revestía el accionante, habiéndole atribuido la comisión de falta grave en el ejercicio de sus funciones y que la misma era causal para prescindir de sus servicios, le asistía el derecho a un previo y debido proceso dentro del cual podía ejercer sus derechos a la defensa y al debido proceso consagrados en los arts. 115.II y 117.I. de la CPE”.

En suma, de acuerdo a la jurisprudencia vigente de este Tribunal Constitucional Plurinacional, si bien los funcionarios provisorios, eventuales, de libre nombramiento y otros no gozan de los derechos contenidos en el art. 7.II del EFP, dentro de ellos el establecido en el inc. a) sobre “la carrera administrativa y estabilidad, inspirada en los principios de reconocimiento de mérito, evaluación de desempeño, capacidad e igualdad”; empero, tienen derecho a un proceso previo cuando fueran acusados por la supuesta comisión de faltas en el ejercicio de sus funciones.