SENTENCIA CONSTITUCIONAL Plurinacional 0385/2014

Sucre, 25 de febrero de 2014

SALA SEGUNDA

Magistrada Relatora:  Dra. Mirtha Camacho Quiroga

Acción de amparo constitucional

Expediente:                  04699-2013-10- AAC

Departamento:            La Paz

                         

En revisión la Resolución 45/2013 de 9 de septiembre, cursante de fs. 730 a 734 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Armando Morales Murillo, en representación legal de la Agencia Despachante de Aduana Morales e Hijos SRL contra Julia Susana Ríos Laguna, Directora Ejecutiva General a.i. y Julio Apolinar Vera De la Barra, Director Ejecutivo Regional La Paz a.i., ambos de la Autoridad de Impugnación Tributaria (AIT).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1.  Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 21 de agosto de 2013, cursante de fs. 50 a 72 vta., el accionante expresó los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 22 de febrero de 2013, fue notificado con la Resolución de recurso jerárquico AGIT-RJ/0195/2013 de 15 del mismo mes y año, que de forma ilegal resolvió el recurso de impugnación que planteó contra la Resolución de alzada ARIT-SCZ/RA 0981/2012 de 26 de noviembre.

El fundamento central del mencionado recurso de alzada que interpuso, versó sobre la falta de valoración de pruebas omitidas por la AIT de La Paz, por cuanto no se pronunció sobre los descargos presentados por la Agencia Despachante de Aduana Morales e Hijos SRL con relación a la importación de instrumental médico, al haber pretendido la administración aduanera sancionar a la empresa que representa, atribuyéndole responsabilidad solidaria e indivisible por la supuesta contravención aduanera de contrabando, sin la existencia de norma alguna que disponga que una Agencia Despachante de Aduanas, es responsable de tramitar el registro sanitario de instrumental médico legalmente importado, cuando ésta constituye una obligación de las importadoras.

La Resolución del recurso de alzada, confirmada por la Directora Ejecutiva General a.i. de la AIT, carece de base legal y de imparcialidad, puesto que realizó una errónea y falsa aplicación e interpretación de la norma, más si no existe fundamento legal alguno que establezca que las agencias despachantes de aduanas tengan la responsabilidad de tramitar los registros sanitarios para la importación de instrumental médico legalmente importado, cuando ésta es una obligación de las importadoras, sin dejar de lado que dicha importación, fue refrendada por la Unidad de Medicamentos, que establece que la sub partida arancelaria 9018.90.90.00, no está sujeta a la autorización previa o certificado del Ministerio de Salud; en consecuencia, el documento soporte que la agencia despachante de aduanas debe presentar al momento del despacho aduanero, según establece el art. 111 del Reglamento de la Ley General de Aduanas (LGA), es el Certificado de Autorización para el Despacho Aduanero (CADA), emitido por la Unidad de Medicamentos y Tecnología en Salud (UNIMED) dependiente del Ministerio de Salud; certificado que fue presentado por su representada al momento del despacho aduanero, cumpliendo de esta manera con los requisitos establecidos por ley.

De manera contraria a todo precepto legal y vulnerando derechos y garantías constitucionales, la AIT de La Paz, en el recurso de alzada, concluyó que la conducta de omisión de tramitación del certificado sanitario  para la importación de instrumental médico se adecúa a la tipificación de contrabando contravencional, haciendo mención únicamente el art. 119 del Reglamento de la LGA, sin observar que la señalada norma fue modificada por el Decreto Supremo (DS) 0572 de 14 de julio de 2010, que en su Disposición Adicional Tercera, dispone que el documento soporte es el certificado de despacho aduanero propiamente dicho, sin hacer alusión alguna al registro sanitario, que por sí mismo, no es un documento de soporte aduanero, a diferencia del referido certificado que sí fue presentado por la agencia despachante de aduanas a la que representa.

La Aduana Nacional de Bolivia (ANB), tipificó de contrabando contravencional, la legal importación efectuada de instrumental médico, invocando la supuesta aplicación del art. 119 del DS 0572, a hechos anteriores a su vigencia, sin considerar que dicha norma modificó el Reglamento de la Ley General de Aduanas, sin establecer en ninguna parte de la modificación, normativa relativa a la importación de instrumental médico y menos a la exigencia de un registro sanitario, por lo cual fue malinterpretada la norma, además de aplicarla retroactivamente, teniendo en cuenta que las importaciones efectuadas fueron tramitadas antes de la vigencia de dicho Decreto Supremo, es decir en las gestiones 2009 y 2010, evidenciándose que la ANB y la Autoridad Regional de Impugnación Tributaria, señalan y ratifican que las Declaraciones Únicas de Importación (DUI) C-4291 de 4 de febrero de 2009 y C3749 de 3 de febrero de 2010, no se adecuaron al DS 0572, vigente desde 9 de agosto de 2010, que además de no ser retroactiva, tampoco señala que para la importación de instrumentos médicos se necesite registro sanitario, puesto que no se encuentran dentro de la sub partida arancelaria 9018.90.90.00.

Según establece la Ley del Medicamento de 17 de diciembre de 1996 y su Decreto Reglamentario 25235 de 30 de noviembre de 1998, la responsabilidad del registro sanitario recae exclusivamente sobre el importador y no como pretenden las autoridades ahora demandadas, conferir ese registro a las agencias despachantes. Si acaso hubiese alguna responsabilidad en la omisión del registro sanitario, la sanción tendría que ser impuesta por el Ministerio de Salud y Deportes, resultando incongruente que se sancione por la contravención de contrabando a la Agencia Despachante de Aduana Morales e Hijos SRL, luego de haberse importado legalmente el instrumental médico en cuestión, pagando los tributos o impuestos por la importación, presentando a las DUI´s el Certificado para la Autorización del Despacho Aduanero como documento soporte, mismos que fueron emitidos conforme a la normativa vigente.

No obstante haber precisado y demostrado la existencia de precedentes similares, en los cuales no se actuó como en el presente caso, tanto en el recurso de alzada como en el jerárquico, las autoridades demandadas, omitieron ese aspecto argumentando que en los precedentes invocados, no se interpuso recurso alguno contra la tipificación establecida por la ANB, criterio incoherente y abusivo, que omite la obligación que tienen los Tribunales de apelación, alzada o jerárquico de revisar incluso de oficio, todos los aspectos procesales y normativos, a fin de establecer una justicia material en cada caso concreto.

Finalmente, la AIT al resolver el recurso jerárquico, confirmó la resolución del recurso de alzada y consiguientemente la imaginaria contravención por contrabando, aplicando también de manera incorrecta la norma, omitiendo valorar la prueba ofertada, con lo que fueron vulnerados sus derechos constitucionales.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Denuncia la vulneración de los derechos al debido proceso, a la defensa, a la presunción de inocencia y a una justicia pronta, oportuna, transparente y sin dilaciones, a la igualdad ante la ley y el principio de seguridad jurídica, citando al efecto los arts. 26.I; 108, 115. 116.I, 117.I, 119.II y 178 de la Constitución Política del Estado (CPE); 8.2 y 23.2 de la Convención Americana sobre derechos humanos; 14.II del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos y 11 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos.

I.1.3. Petitorio

Solicita se le conceda la tutela impetrada y se anule la Resolución del recurso jerárquico AGIT-RJ/0195/2013 de 15 de febrero, que confirma la Resolución de Alzada ARIT-LPZ/RA 981/2012 de 26 de noviembre, hasta la Resolución Sancionatoria de Contrabando AN-GRLGR-ULELR 046/12 de 24 de julio de 2012, emitida por la administración aduanera inclusive, y en consecuencia se libere de cualquier contravención a la Agencia Despachante de Aduanas que representa; sea con pago de costas, daños y perjuicios.

I.2.  Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

En la audiencia celebrada el 9 de septiembre de 2013, según consta en el acta cursante de fs. 721 a 729 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante por intermedio de su abogado, ratificó los términos del memorial de la acción de amparo constitucional, señalando que: a) Conforme a la jurisprudencia establecida por la “SC 549/2012” de 9 de julio, no es óbice para la presentación de la referida acción, el hecho de no haberse presentado demanda contenciosa administrativa, siendo suficiente la emisión de la Resolución del Recurso Jerárquico; además, la acción de amparo constitucional fue presentada dentro del plazo de seis meses, tomando en cuenta que la notificación del recurso jerárquico  se realizó el 22 de febrero de 2013; b) Las DUI's se realizan mediante un sistema informático conocido como el SIDUNEA al que acceden las agencias despachantes de aduana mediante un código especial y los despachos aduaneros en el caso que nos ocupa fueron objeto de declaración antes de la vigencia del DS 0572 y revisando la Resoluciones de Alzada y del Recurso Jerárquico, así como la propia Resolución sancionatoria y orden de fiscalización, se observa que se cita la referida norma legal cuyo anexo de clasificación, contiene el detalle de las mercancías que necesitan licencias previas o certificaciones, sin percatarse que tanto la DUI C-4291 como la DUI C-3749 son anteriores a la vigencia de dicho Decreto Supremo, que fue aplicado retroactivamente en franca vulneración del art. 123 de la CPE; c) Las cuatro DUI's observadas, fueron objeto de control aduanero cuando se realizó el aforo físico y documental donde el funcionario aduanero, estableció que el despacho cumplía con todos los requisitos formales al momento de generarse el hecho imponible y si no se hubiese cumplido con alguna formalidad no se hubieran aceptado el pago de tributos ni la declaración de despacho aduanero, aspecto que no fue valorado por la administración aduanera ni por la autoridad de impugnación tributaria, que tampoco consideró que la falta de presentación de un certificado no puede ser tipificado como delito de contrabando, como contravención de contrabando, pues la propia ANB, emitió normativas como la circular 050/2004 y la Resolución de Directorio RD 010704/2004 de 12 de febrero, que fue objeto de control de constitucionalidad conforme aclaró el fallo emitido; d) La falta de documento de soporte en la declaración de mercancías está sancionada con la multa de 2000 Unidades de Fomento a las Viviendas (UFV's), por lo que la calificación que realizó la Administración Aduanera, ratificada por la AIT, como contrabando, carece de tipicidad, puesto que conforme establece el art. “183 inc. h)” (sic) de la LGA, la falta del referido documento de soporte constituye una simple contravención sancionada con la multa equivalente a 2000 UFV's, pero que tipifica la Aduana, “el art. 181 inc.b) tráfico de mercancías en la documentación, si nos vamos a cualquier diccionario elemental, tráfico es tránsito o transporte, es decir que esa mercancía debe estar en movimiento, el momento que el accionante va a un despacho la mercancía está en el recinto aduanero bajo control aduanero e inclusive de la propia administración aduanera, no es ningún tránsito, no hay ningún transporte y lo único que hace es interactuar con el sistema informático SIDUNEA para adquirir confidencialidad en los datos, establecer el levante, pagar los tributos y proceder bajo control aduanero a la extracción de la mercancía” (sic), por lo que las autoridades demandadas no realizaron una valoración objetiva de los antecedentes ni de la prueba presentada; e) Mediante la Resolución de recurso jerárquico AGIT-RJ 0596/2010 de 29 de diciembre, en un caso análogo con referencia a la no presentación del certificado de registro y autorización de despacho, conforme a la Ley del Medicamento, que constituye el documento soporte de la DUI se sancionó con la multa de 2000 UFV's; f) En la orden de fiscalización, se consignó como sujeto pasivo a Ana María Rospligliozzi Pérez y en ningún momento a la Agencia Despachante de Aduanas Morales e Hijos ni a su representante que debió ser incluido si la ANB consideraba que era sujeto pasivo, pero para tal proceso de fiscalización no se lo incluyó y menos notificó, por lo que todo el proceso resulta nulo, más si un proceso de fiscalización comprende periodos y de ninguna manera de documentos de respaldo de la DUI, situación que dejó al accionante en completa indefensión.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas.

La Autoridad General de Impugnación Tributaria, mediante su abogada ratificó el informe escrito cursante de fs. 527 a 538, puntualizando los siguientes aspectos: 1) La fiscalización efectuada por la administración aduanera se realizó de las gestiones 2009 y 2010, con el objeto de verificar el cumplimiento correcto de la normativa tributaria aduanera, habiendo detectado cuatro DUI´s de instrumental médico, que dio lugar al inicio de un proceso contravencional, aplicándose la Ley del Medicamento, que en su art. 119 establece que “en cumplimiento al art. 84 de la Ley y en aplicación del CODEC Alimentario, establecido por la Organización Mundial de Comercio”; normativa internacional vigente en Bolivia al ser nuestro país, miembro de la Organización Mundial  de Comercio, cuyo numeral 2 establece que para efectos de despacho aduanero, los certificados se limitarán a los productos farmacéuticos y medicamentos regulados por ley específica, que requieren de un certificado nacional y autorización para el despacho aduanero otorgado por el Ministerio de Salud de conformidad con la Ley del Medicamento que corresponde ser aplicada en virtud a lo dispuesto por el referido art. 119 del RLGA, vigente desde el año 2000 hasta el 2010, cuando se modificó con el DS 574; 2) En concomitancia con los arts. 46 y 48 del RLGA, el DS 82570 establece en su art. 101 cuales son los documentos soportes, señalando que son certificados y autorizaciones; a su vez el art. 111 del RLGA dispone que el despachante de aduana está obligado a obtener antes de la presentación de la declaración de mercancías los documentos que pondrá a disposición de la administración aduanera cuando ésta lo requiera, además, deberá consignar el número y fecha de la aceptación de la declaración de mercancías; c) Según lo dispuesto por el art. 119 del DS 25870, vigente al momento de la emisión de las DUI's observadas, los certificados debían ser presentados por el importador a través del despachante de aduana, como requisito imprescindible e indispensable para el trámite del despacho aduanero y no como señala el accionante que se aplicó retroactivamente el DS 0572; 3) Es evidente que las importaciones al consumo están informatizadas pero el sistema informático no puede verificar si se está declarando el documento indispensable como es el certificado; simplemente, verifica que todas las casillas estén llenadas, puesto que es una responsabilidad del agente despachante de aduana, acompañar físicamente en el momento del trámite de la DUI ante la administración aduanera el certificado de autorización de despacho aduanero; y, 4) En cuanto a la tipicidad de contrabando, se aplicó la segunda parte del art. 181 del Código Tributario Boliviano (CTB) que señala que comete contrabando el que incurra en una de las conductas descritas a continuación estableciendo el inc. d) de dicha norma, realizar tráfico de mercancías sin documentación legal o infringiendo los requisitos esenciales exigidos por normas aduaneras o por disposiciones especiales, siendo esta última parte la que infringió la agencia despachante de aduanas ahora accionante, puesto que este requerimiento de presentación de certificación de autorización para el despacho aduanero está infringiendo lo que establece la Ley del Medicamento y el Reglamento de la Ley General de Aduanas, por lo que se aplicó el inc. d) del art. 181 ya citado.

La abogada del Director Ejecutivo de la Autoridad Regional de Impugnación Tributaria, se adhirió al informe presentado por la AIT, aclarando el término medicamento de acuerdo a la Ley del Medicamento y a su Decreto Reglamentario, son considerados como los dispositivos médicos y en tal entendido, el Ministerio de Salud emitió el Manual para registro sanitario de dispositivos médicos, documento que fue adjuntado al informe presentado, por lo que los despachos aduaneros de medicamentos sólo pueden efectuarse acompañando a la documentación exigida el certificado de registro sanitario y en cuanto a la aplicación retroactiva del art. 119 del RLGA se explicó en los argumentos y análisis de la Resolución de Alzada, por lo que de acuerdo a los arts. 45 y 47 de la LGA y 61 de su Reglamento, la agencia despachante de aduana es solidaria con el importador por haber intervenido en el despacho o tramitación de las cuatro DUI's observadas.

La abogada que intervino en representación de la Gerencia Regional La Paz de la ANB, ratificó el informe presentado ante el Tribunal de garantías, adhiriéndose al informe de la Autoridad de Impugnación Tributaria, aclarando que no es cierta la afirmación del accionante de que no se le notificó con el informe de fiscalización, con la orden de fiscalización, puesto que el informe ANGNFGCDEFOF 052/2012 de 7 de mayo, emitido por el Departamento de Fiscalización de la ANB, señala en la página 6, en el numeral 1.8, que transcurridos los veinte días calendario para presentar descargos, el señor Armando Morales Murillo, despachante de aduana, mediante memorial recibido por la ANB el 10 de abril de 2012, expresa argumentos de descargo y adjunta fotocopias simples de circulares de ésta, con referencia a la carta emitida por el Ministerio de Salud, lo que demuestra que sus descargos fueron analizados y que no estuvo en indefensión.

I.2.3. Resolución

La Sala Civil y Comercial Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, constituida en Tribunal de garantías, por Resolución 45/2013 de 9 de septiembre, cursante de fs. 730 a 735, denegó la tutela solicitada, con los siguientes fundamentos: i) La administración aduanera observó que el accionante, no presentó el Registro Sanitario de las mercancías importadas con las DUI's C-3749 de 3 de febrero de 2010, C-4291 de 4 de febrero de 2009, C-31104 de 19 de agosto de 2010 y C-45155 de 25 de noviembre de 2010, consistentes en caja de cesárea, mango de fórceps e instrumental médico (pinzas, porta pinzas y otros); observación efectuada que se adecúa a lo establecido en los arts. 5 de la Ley del Medicamento y 11 del DS 25235, puesto que los dispositivos médicos se enmarcan en la definición establecida en el numeral 1.6 del Manual para Registro Sanitario de Dispositivos Médicos, aprobado por la Resolución Ministerial 0010 de 17 de enero de 2006, emitida por el Ministerio de Salud y Deportes, es así que el Registro Sanitario constituye un documento esencial para la tramitación del despacho aduanero, conforme establece la Ley del Medicamento y su Reglamento; ii) Las DUI's C-3749 de 3 de febrero de 2010 y C-4291 de 4 de febrero de 2009, aparte de no contar con el Registro Sanitario, no tienen el Certificado de Autorización para el Despacho Aduanero, conforme lo disponía el numeral 2 del art. 119 del RLGA que establecía que los productos farmacéuticos y medicamentos regulados por ley específica requieren del certificado de registro nacional y autorización para el despacho aduanero, otorgado por el Ministerio de Salud y Deporte, de acuerdo con la Ley del Medicamento, disposición que fue modificada por el DS 0572, con posterioridad a la tramitación de las DUI´s mencionadas; iii) El hecho de que el Registro Sanitario no sea documento soporte de la declaración de mercancías, establecido en el art. 11 del RLGA, no significa que su incumplimiento en la presentación, no se adecúe a la conducta tipificada en el art. 181 inc. b) del CTB, puesto que la tipificación no se circunscribe a que se trate o no de documentos soporte de la DUI, sino que el concepto es amplio al señalar “documentación legal” o “infringiendo los requisitos esenciales exigidos por normas aduaneras o por disposiciones especiales”; iv) De acuerdo a lo prescrito en la Ley del Medicamento, su Reglamento y el Manual para Registro Sanitario de Dispositivos Médicos, al tratarse de leyes especiales que rigen la materia, exigen como requisito para la importación el Registro Sanitario de la mercancía importada, cuyo incumplimiento en su presentación se adecúa a la tipificación efectuada, por ende no es evidente que se hubiese dado errada valoración del inc. b) del art. 181 del CTB;  v) El accionante dentro del proceso sancionador no ofreció prueba alguna, así la administración aduanera dictó resolución sancionatoria correspondiente; vi) La administración aduanera tiene la facultad de fiscalizar posteriormente los despachos aduaneros, inclusive después de autorizar su levante y salida de la mercancía del recinto aduanero y el hecho de haberse cancelado los tributos aduaneros, no limita la facultad conferida a la ANB, de verificar el cumplimiento de la normativa tributaria al momento de haberse efectuado la importación de mercancías, así como de los requisitos legales exigidos por norma, a través de un control diferido o fiscalización posterior; vii) De acuerdo a la fiscalización efectuada, se determinó la existencia de DUI's sin registro sanitario y autorización para despacho aduanero, originando la emisión del Acta de Intervención Contravencional AN-GNFGC-C-027/2012 de 28 de mayo, por la comisión del ilícito de contrabando tipificado en los arts. 160.4 y 181 inc. b) del CTB contra la importadora y en cumplimiento a la previsión contenida en los arts. 45 y 47 de la LGA y  61 de su Reglamento, se estableció la responsabilidad solidaria e indivisible de la Agencia Despachante de Aduanas Morales e Hijos SRL; viii) Al incumplir los requisitos exigidos por ley para la importación de mercancía y la responsabilidad solidaria que tiene la Agencia Despachante de Aduanas, no existió vulneración del derecho a la defensa, más si el accionante hizo uso de este derecho en la fase de fiscalización, además de apersonarse al proceso interponiendo los recursos de alzada y jerárquicos; y, ix) La Resolución de recurso jerárquico AGIT-RJ 0596/2010, no tiene los mismos elementos fácticos reclamados en la presente acción, porque en aquella no se impugnó la tipificación formulada por la administración aduanera; tampoco el accionante, acreditó haber reclamado la falta de notificación e indefensión en las instancias correspondientes.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.    El 21 de marzo de 2012, Armando Morales Murillo, representante de la Agencia Despachante de Aduanas Morales e Hijos SRL, fue notificado personalmente con una copia del Informe Preliminar AN-GNFGC-DFOFC-037/12 de 14 de marzo de 2012, correspondiente a la fiscalización realizada a la operadora Ana María Rospligliosi Pérez y la nota firmada por el Gerente Nacional de Fiscalización de la Aduana Nacional de Bolivia, AN-GNFCC-DFOFC 159/12 de 20 de marzo de 2012, por la cual se le comunicó que tenía el plazo de veinte días calendario para ofrecer las pruebas de descargo. Posteriormente, por memorial de 10 de abril de “2011” (sic), éste se apersonó ante el Gerente Nacional de Fiscalización de la ANB, formulando descargos con relación a las observaciones del referido informe, en mérito a los cuales solicitó se exima de responsabilidad a la agencia aduanera que representa (fs. 213 a 258).

II.2.    A través de la Resolución sancionatoria AN-GRLGR-ULELR 046/12, el Gerente Regional La Paz de la ANB, declaró probada el Acta de Intervención contravencional AN GNFGC-C-027/2012 de 28 de mayo, emitida contra Ana María Rospligliosi Pérez y la Agencia Despachante de Aduanas Morales e Hijos SRL, en conformidad con el art. 160, numeral 4 y art. 181, inc. b), último parágrafo del CTB, por el ingreso a territorio aduanero nacional, de mercadería que no cuenta con Registro Sanitario, ni Certificado de Autorización para Despacho Aduanero, que debió ser emitida por la Unidad de Medicamentos y Tecnología de Salud (UNIMED). Asimismo, sancionó a Ana María Rospigliosi Pérez y a la nombrada Agencia Despachante de Aduana, con la multa equivalente al 100% del valor de la mercancía descrita en el Acta de Intervención Contravencional AN-GNFGC-C-027/2012 de 28 de mayo, en aplicación del art. 181.II del CTB, a ser cancelado en el plazo de tres días hábiles desde la ejecutoria de la resolución (fs. 98 a 99).

 

II.3.  Armando Morales Murillo, por la Agencia Despachante de Aduanas Morales e Hijos SRL, interpuso recurso de alzada impugnando la Resolución sancionatoria AN-GRLGR-ULELR 046/12, alegando que el Registro Sanitario no constituye un documento soporte para el despacho aduanero y que dicho certificado corresponde sólo si el medicamento contiene sustancias controladas, además que las DUI's observadas se internaron bajo la sub partida arancelaria 9018.90.90.00, que están exentas de la presentación del certificado de autorización para el despacho aduanero; recurso que fue resuelto a través de la Resolución de recurso de alzada ARIT-LPZ/RA 0981/2012 de 26 de noviembre, por el Director Ejecutivo Regional interino de la AIT de La Paz, que confirmó la Resolución sancionatoria AN-GRLGR-ULELR 046/12, emitida por la Gerencia Regional La Paz de la ANB contra Ana María Rospigliosi Pérez y la Agencia Despachante de Aduanas Morales e Hijos SRL, en conformidad con el art. 160, numeral 4 y art. 181 inc. b) del CTB, por el ingreso a territorio aduanero nacional, de mercancía que no cuenta con el registro sanitario, ni el certificado de autorización para el despacho aduanero, manteniendo firme y subsistente la multa del 100% del valor de la mercancía descrita en el Acta de Intervención Contravencional AN-GNFGC-C- 027/2012 de 28 de mayo (fs. 1 a 15 y 327 a 334 vta.).

II.4.  Mediante memorial sin fecha ni cargo de presentación, el accionante interpuso recurso jerárquico contra la Resolución de alzada 981/2012; recurso que fue admitido por Auto 0661/2012 de 19 de diciembre y resuelto por Resolución de recurso jerárquico AGIT-RJ 0195/2013 de 15 de febrero, emitido por la Directora Ejecutiva General a.i. de la Autoridad General de Impugnación Tributaria, que confirmó la Resolución del recurso de alzada impugnada, manteniendo firme y subsistente la comisión de contrabando contravencional en relación a la mercancía descrita en el Acta de intervención contravencional AN-GNFGC-C 027/2012 de 28 de mayo, conforme lo dispuesto en el art. 212, inc. b), parágrafo I del CTB (fs. 18 a 44 vta. y 445 a 451).

        

III.  FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante alega la vulneración de sus derechos al debido proceso, a la defensa, a la presunción de inocencia y a una justicia pronta, oportuna, transparente y sin dilaciones, a la igualdad ante la ley y al principio de seguridad jurídica, manifestando que las autoridades demandadas al resolver los recursos de alzada y jerárquico que interpuso como emergencia de la Resolución sancionatoria AN-GRLGR-ULELR 046/12 dictada por la Gerencia Regional La Paz de la ANB: a) Interpretaron y aplicaron en forma errónea y falsa la norma, responsabilizando a la Agencia Despachante de Aduana a la cual representa, de la tramitación del registro sanitario para la importación de instrumental médico, a pesar que la referida importación no está sujeta a la autorización previa o certificado del Ministerio de Salud; b) Desconocieron que los despachos aduaneros observados, fueron objeto de declaración antes de la vigencia del DS 0572, cuyo anexo de clasificación, contiene el detalle de las mercancías que necesitan licencias previas o certificaciones; y, c) Tipificaron como contrabando la falta del certificado de registro sanitario que constituye una simple contravención sancionada con la multa equivalente a 2000 UFV's; y no obstante haber precisado y demostrado la existencia de precedentes similares, donde se dio otro tratamiento, no fueron tomados en cuenta argumentando que en esos casos no se interpuso recurso alguno contra la tipificación establecida por la ANB.

Corresponde establecer en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.I.   Naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional

           La acción de amparo constitucional, conforme instituyen los arts. 128 y 129.I de la CPE, tendrá lugar: “…contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman, o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley”  y “…siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados".

           A su vez el art. 51 del Código Procesal Constitucional (CPCo), señala: “La Acción de Amparo Constitucional tiene el objeto de garantizar los derechos de toda persona natural o jurídica, reconocidos por la Constitución Política del Estado y la Ley, contra los actos ilegales o las omisiones indebidas de las y los servidores públicos o particulares que los restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir”.

           Conforme a las disposiciones transcritas, se tiene que la acción de amparo constitucional, constituye una acción extraordinaria de defensa que tiene por objeto resguardar los derechos fundamentales de las personas, sean éstas naturales o jurídicas, contra actos ilegales u omisiones indebidas en la que incurriesen funcionarios públicos o particulares, restringiendo o suprimiendo dichos derechos o que amenacen con restringir o suprimir; siempre que no exista otro mecanismo legal para la protección de los derechos afectados y sólo en defecto o ausencia de éstos, de ser evidente la lesión al derecho invocado e irreparable el daño emergente de la acción u omisión o de la amenaza de restricción de los derechos, se activa la jurisdicción constitucional para su protección.

III.2. En cuanto a la revisión de la interpretación de la legalidad ordinaria que realiza el Tribunal Constitucional Plurinacional

           Al respecto, la SCP 1474/2013 de 22 de agosto manifestó que: “Sobre este tema, el extinto Tribunal Constitucional, en la SC 0854/2010-R de 10 de agosto, señaló: 'la Constitución reconoce diversas jurisdicciones en las cuales las autoridades con plenitud de jurisdicción y competencia interpretan y aplican las normas al caso concreto, la jurisdicción constitucional no puede desconocer esa atribución y generar un desequilibrio entre jurisdicciones; aspecto que no ha sido comprendido y que en muchas ocasiones ha generado confusión en el foro jurídico. No obstante, teniendo en cuenta que las autoridades judiciales o administrativas son seres humanos; y por tanto, falibles se consideran aquellos casos de interpretaciones evidentemente lesivas a derechos fundamentales, arbitrarias o irracionales, situación en la cual, de manera excepcional puede el Tribunal Constitucional verificar: '…si en esa labor interpretativa no se han quebrantado los principios constitucionales informadores del ordenamiento jurídico, entre ellos, los de legalidad, seguridad jurídica, igualdad, proporcionalidad, jerarquía normativa y debido proceso; principios a los que se hallan vinculados todos los operadores jurídicos de la nación'.

Sobre el mismo tema, la SC 1748/2011-R de 7 de noviembre, desarrolló lo siguiente: 'La interpretación de las normas legales infra constitucionales, de manera general, es atribución exclusiva de los jueces y tribunales ordinarios; así, a través de la presente acción tutelar, no es posible que esta labor sea conocida por la jurisdicción constitucional como una instancia de casación adicional o complementaria ante la que pueda solicitarse un nuevo análisis de la interpretación efectuada, salvo que la problemática concreta adquiera relevancia constitucional, cuando se advierta afectación a algún derecho fundamental o garantía constitucional y un evidente desconocimiento de los principios rectores en los que se fundamenta la jurisdicción ordinaria (en ese sentido, las SSCC 1000/2010-R, 1013/2010-R y 1210/2010-R, entre otras). Lo último referido, con la única finalidad de procurar la eficacia de los enunciados constitucionales y la sujeción de todos los poderes públicos a los valores y principios que contienen.

Articulando el razonamiento anterior, la interpretación de la legalidad ordinaria le corresponde a las autoridades judiciales o administrativas, debiendo toda supuesta inobservancia o errónea aplicación de la misma, ser corregida a través de la jurisdicción ordinaria; atañéndole únicamente a la jurisdicción constitucional '…en los casos en que se impugne tal labor como arbitraria, insuficientemente motivada o con error evidente, el estudio, dentro de las acciones de tutela, de la decisión impugnada, a los efectos de comprobar si la argumentación jurídica en la que se funda la misma es razonable desde la perspectiva constitucional -razonamiento que debe ajustarse siempre a una interpretación conforme a la Constitución- o si por el contrario, se muestra incongruente, absurda o ilógica, lesionando con ello derechos fundamentales o garantías constitucionales'.

Se debe agregar que, si bien es cierto que en un principio, la jurisprudencia constitucional había previsto el cumplimiento de ciertos requisitos para que el Tribunal Constitucional Plurinacional pueda activar su jurisdicción para realizar la labor revisión de la interpretación de legalidad ordinaria; empero, a partir de los fundamentos desarrollados en la SCP 0410/2013 de 27 de marzo, se ha establecido que dichos presupuestos ya no son causales para impedir que este Tribunal pueda ingresar a conocer y revisar dicha interpretación; sino que, el análisis se realizará cuando se denuncie la existencia de una resolución irrazonable, emitida sobre la base de una incorrecta interpretación de las normas y con signos de incoherencia en su estructura de los fundamentos jurídicos. Así, la referida Sentencia Constitucional Plurinacional, expresó de manera textual lo siguiente: 'En ese orden, si bien es cierto que la jurisdicción constitucional debe respetar el ámbito de atribuciones propias de la jurisdicción ordinaria, es también correcto que cuando se ha quebrado el sistema constitucional, sus dogmas y principios o los derechos fundamentales de la persona humana, es deber del Tribunal Constitucional Plurinacional revisar la interpretación de la legalidad ordinaria efectuada por el juzgador ordinario, para resguardar la vigencia material de la Norma Fundamental y la materialización de los derechos constitucionales. Similar doctrina existe para la intervención de las resoluciones judiciales, cuando se denuncia indebida o errónea valoración o apreciación de la prueba; una explicación de esta teoría se encuentra en la SCP 1916/2012 de 12 de octubre.

(…)

Del modo explicado en el párrafo anterior, se entiende que las reglas y subreglas contenidas en la doctrina de las auto restricciones de la jurisdicción constitucional, respecto al canon de interpretación de la legalidad ordinaria, así como la valoración integral de la prueba, son instrumentos al servicio de la persona que crea sus derechos vulnerados, que bien utilizados redundará en una mejor comprensión del tema por parte de la jurisdicción constitucional y con ello mayores posibilidades de concesión de la tutela requerida, por ello su buen uso deviene en una ventaja procesal; mientras que para el Tribunal Constitucional Plurinacional, son herramientas de verificación de la legalidad y constitucionalidad de las resoluciones judiciales; pero en ningún caso se pueden aplicar para rechazar o denegar la activación de la jurisdicción constitucional por el sólo hecho de no haber sido nombradas en el memorial de amparo.

Finalmente, se debe aclarar que, aunque ahora ya no existan requisitos de obligatorio cumplimiento asignados a la parte accionante para que se ingrese a realizar la labor revisión de la interpretación de legalidad ordinaria; esto no significa que una vez realizada esta tarea, necesariamente se tenga que conceder la tutela solicitada; pues, la misma sólo podrá otorgarse cuando se demuestre que existió una interpretación de las normas que no resulta acorde con el sistema de valores y principios fundamentales previstos en la Constitución Política del Estado, y que a consecuencia de esto se vulneraron derechos fundamentales”.

III.3.  Marco legal de la importación de dispositivos médicos

Según dispone el art. 111 inc. j) del RLGA el declarante estará obligado a obtener, antes de la presentación de la declaración de mercancías, entre otros documentos que deberá poner a disposición de la administración aduanera, cuando ésta así lo requiera, los Certificados o autorizaciones previas, en documento original; mismos que por mandato del art. 118 de la citada norma legal, deberán ser obtenidos antes del embarque de la mercancía en el país de origen o procedencia y estar vigentes al momento del ingreso de la mercancía a territorio nacional, constituyéndose dicha autorización previa en un documento soporte.

El art. 119 del RLGA, antes citado, con relación a la certificación para el despacho aduanero, en los parágrafos I y IV establece que: “I. En cumplimiento al Artículo 84 de la Ley y en aplicación del CODEX alimentario establecido por la Organización Mundial del Comercio y otras disposiciones legales, la Certificación para el despacho aduanero deberá obtenerse antes de la presentación de la Declaración de Mercancías; previo cumplimiento, de los requisitos establecidos por cada entidad competente y las entidades designadas oficialmente. IV. Para el despacho aduanero se constituye en documento soporte la certificación emitida por la entidad competente nacional y además, cuando corresponda, el certificado emitido en el país de origen o de procedencia, refrendado por la entidad competente”.

A su vez, la Ley del Medicamento, como norma que regula la fabricación, elaboración, importación, comercialización, control de calidad, registro, selección, adquisición, distribución, prescripción y otros aspectos relacionados al uso, dispensación de medicamentos especiales,  cosméticos, productos odontológicos, dispositivos médicos, productos homeopáticos y productos medicinales naturales y tradicionales, en su art.  4, inc. f), establece que a los fines reglamentarios, los medicamentos reconocidos por Ley son: “Medicamentos especiales, biológicos, hemoderivados, dietéticos, odontológicos, cosméticos radiofármacos, dispositivos médicos, substancias para diagnóstico y reactivos para laboratorio clínico” (el resaltado es nuestro).

Así también, el art. 25 de la citada Ley del Medicamento, dispone que: “Los despachos aduaneros de medicamentos sólo podrán ser efectuados, acompañando a la documentación exigida para el efecto, el certificado emitido por la Secretaría Nacional de Salud, donde se acredite el registro sanitario de los productos farmacéuticos importados”.

En el mismo sentido, el art. 11 del Reglamento de la Ley del Medicamento, dispone que: “Todo producto para ser fabricado, importado, exportado, adquirido, distribuido, comercializado, recetado y dispensado en el país, debe contar previamente con Registro Sanitario otorgado indelegablemente, por el Ministerio de Salud y Previsión Social” (el resaltado es nuestro).

Por otra parte, el Manual de Registro Sanitario de Dispositivos Médicos, aprobado mediante Resolución Ministerial 10 de 17 de enero de 2006, ha definido al dispositivo médico como: “…cualquier instrumento, aparato, implemento, máquina, artefacto, implante, material u otro artículo similar o relacionado, usado solo o en combinación, incluidos incluso los accesorios y el software necesarios para su correcta aplicación propuesta por el fabricante en su uso con seres humanos para: diagnóstico, prevención, supervisión, tratamiento o alivio de una enfermedad. Diagnóstico, prevención, supervisión, tratamiento o alivio de una lesión, apoyo y sostenimiento de la vida”.

III.4.  Análisis del presente caso

En el presente caso, el accionante manifiesta que las autoridades demandadas al resolver los recursos de alzada y jerárquico que planteó como emergencia de la Resolución sancionatoria AN-GRLGR-ULELR 046/12, dictada por la Gerencia Regional La Paz de la ANB, sancionando a la importadora y la Agencia Despachante de Aduanas Morales e Hijos SRL a la cual representa, por el ingreso a territorio aduanero nacional, de mercadería que no cuenta con Registro Sanitario, ni Certificado de Autorización para Despacho Aduanero, imponiendo la multa equivalente al 100% del valor de la mercancía descrita en el Acta de Intervención contravencional, vulneraron sus derechos al debido proceso, a la defensa, a la presunción de inocencia y a una justicia pronta, oportuna, transparente y sin dilaciones, a la igualdad ante la ley y el principio de seguridad jurídica.

         En primer lugar, el accionante considera que los funcionarios de la AIT ahora demandados, interpretaron y aplicaron en forma errónea y falsa la norma, responsabilizando a la Agencia despachante de Aduanas Morales e Hijos SRL, de la tramitación del registro sanitario para la importación de instrumental médico, a pesar que la referida importación no está sujeta a la autorización previa o certificado del Ministerio de Salud.

         Al respecto, se tiene que la Administración Aduanera observó la omisión de la presentación del registro sanitario de los insumos médicos importados, además que dos de las cuatro DUI´s observadas, aparte de no contar con el registro sanitario, tampoco contaban con el certificado de autorización para el despacho aduanero, conforme disponía el art. 119.2 del RLGA; antes de la vigencia del DS 0572, pues en aplicación de la normativa transcrita en el Fundamento Jurídico III.3 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se tiene que el declarante estaba obligado a obtener, antes de la presentación de la declaración de mercancías, entre otros documentos, los Certificados o autorizaciones previas, en original y ponerlos a disposición de la administración aduanera, cuando ésta así lo requiera; además dichos documentos debían ser obtenidos antes del embarque de la mercancía en el país de origen o procedencia y estar vigentes al momento del ingreso de la mercancía a territorio nacional, constituyéndose la autorización previa, en un documento soporte; consiguientemente, los despachos aduaneros de medicamentos que también comprende a los dispositivos médicos, sólo podrán ser efectuados, acompañando a la documentación exigida para el efecto, el certificado emitido por la Secretaría Nacional de Salud, donde se acredite el registro sanitario de los productos importados, lo que implica que la Agencia Despachante de Aduanas Morales e Hijos SRL en observancia de lo dispuesto en los arts. 45 y 47 de la LGA, debió asegurarse que en la importación de dispositivos médicos se cumplió con toda la documentación exigida para el efecto, de cuya omisión, es solidariamente responsable y sujeto de sanciones emergentes de las sanciones pecuniarias emergentes del incumplimiento de las normas jurídicas.

         Por otra parte, el accionante manifiesta que las autoridades de impugnación tributaria demandadas, desconocieron que los despachos aduaneros observados fueron objeto de declaración antes de la vigencia del DS 0572, cuyo anexo de clasificación, contiene el detalle de las mercancías que necesitan licencias previas o certificaciones; sin embargo, conforme a los antecedentes que cursan en el expediente se advierte que las DUI's C-3749 de 3 de febrero de 2010 y C-4291 de 4 de febrero de 2009, fueron emitidas antes de la vigencia del referido DS 0572, vigente a partir del 9 de agosto de 2010; además de ello, en las Resoluciones Ministeriales 610 de 31 de diciembre de 2008 y 523 de 7 de diciembre de 2009, de aprobación del arancel aduanero de importaciones de las gestiones 2009, se estableció que se debía incluir con carácter referencia en el arancel aduanero, el detalle de las mercancías sujetas a la presentación de certificados y autorizaciones previas.

Finalmente, el accionante cuestiona que se hubiera tipificado como contrabando, la falta del certificado de registro sanitario, que sólo constituye una simple contravención sancionada con la multa equivalente a 2000 UFV's y no obstante que hizo notar la existencia de precedentes similares, donde se dio otro tratamiento, no fueron tomados en cuenta argumentando que en esos casos no se interpuso recurso alguno contra la tipificación establecida por la ANB.

Sobre el particular, se tiene que conforme señala el art. 181.b) del CTB, comete contrabando, quien realice el tráfico de mercancías sin la documentación legal o infringiendo los requisitos esenciales exigidos por normas aduaneras o por disposiciones especiales y en el caso de autos, las autoridades ahora demandadas, tipificaron la omisión de registro sanitario y del certificado de autorización para el despacho aduanero,  como contrabando, cuya exigencia está expresamente dispuesta en la ley del Medicamento y su Reglamento, así como en la Ley General de Adunas y su decreto Reglamentario, conforme se detalló en el Fundamento Jurídico III.3 del presente fallo, por lo que al margen de que los documentos fueron omitidos; no se advierte que las autoridades demandadas se hubiesen apartado de los alcances del art. 181 del CTB, al calificar como contrabando la omisión de la documentación observada, no advirtiéndose la vulneración de los derechos invocados por el accionante.

Por último, con referencia a la denuncia efectuada por el accionante con relación al tratamiento diferente que se hubiese dado en su caso con relación a otros precedentes, se tiene que la Resolución de recurso jerárquico AGIT-RJ 596/2010, a la que hace referencia, no tiene una problemática similar, pues si bien se reclama por la resolución sancionatoria impuesta por la administración aduanera emergente de la omisión de documentos; sin embargo, en el caso referido no se cuestionó ni analizó la tipificación que se hubiera aplicado en ese caso, por lo que no se advierte la vulneración del derecho a la igualdad alegado por el accionante.

Consiguientemente, el Tribunal de garantías al haber denegado la acción de amparo constitucional, ha efectuado un correcto análisis del caso, aplicando adecuadamente los alcances de esta acción extraordinaria.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda, en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y el art. 44.1 del Código Procesal Constitucional (CPCo), en revisión, resuelve: CONFIRMAR en todo la Resolución 45/2013 de 9 de septiembre, cursante de fs. 730 a 735, pronunciada por la Sala Civil y Comercial Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y, en consecuencia DENEGAR la tutela solicitada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional

Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga

MAGISTRADA

Fdo. Dra. Soraida Rosario Chánez Chire

MAGISTRADA