DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0028/2015

Revisado el texto del artículo reformulado, se observa que el deliberante de la ETA, suprimió gran parte del referido artículo, eliminando con ello, las frases declaradas incompatibles; sin embargo, debe considerarse que la COM si tiene preeminencia en su aplicación en relación a la legislación autonómica, entendida ésta, como el conjunto de normas emitidas en el marco de sus competencias por la propia ETA, con vigencia específicamente en su jurisdicción territorial, como bien se señalaba en el contenido del artículo inicial.

Analizada la reformulación efectuada, se identifica que se eliminó el segundo párrafo del texto original de la disposición aludida, retirando con ello la frase declarada incompatible; sin embargo, debe considerarse que el Gobierno Autónomo Municipal de Camataqui-Villa Abecia, si goza de autonomía y se rige por sus normas internas y procedimientos propios para su funcionamiento en sujeción estricta a la Constitución Política del Estado, como se mencionaba en la parte final del párrafo eliminado.

La DCP 0026/2013, declaró la incompatibilidad de la frase “…presente Ley…” inserta en el texto original de la disposición analizada, pues respondía a una transcripción literal de art. 9.I.6 de la LMAD, en cuyo texto dicha norma hacía referencia a sí misma, al referirse a “la presente ley”, la cual al ser transcrita pasó a designar a la COM, pero en este caso de manera errónea.

La DCP 0026/2013, declaró la incompatibilidad tanto del nomen iuris que declara la “oficialidad” de los idiomas mencionados, contraviniendo la declaración ya efectuada por el art. 5.I de la Norma Suprema, como del establecimiento de rangos o jerarquías entre idiomas (el castellano como primera lengua y el quechua como segunda) vulnerando lo preceptuado en el artículo constitucional precitado, en el que no establece jerarquía o gradación alguna entre los treinta y siete idiomas reconocidos como oficiales en todo el territorio del Estado Plurinacional de Bolivia.

Sobre este punto, en la DCP 0026/2013, se declaró la compatibilidad del texto original bajo la interpretación en ella efectuada; sin embargo, el deliberante de la ETA consultante optó por efectuar una reformulación sustancial al texto, en cuyo examen no se advierte disonancia con la Norma Suprema, razón que lleva a este Tribunal a declarar su compatibilidad.

La DCP 0026/2013, dispuso la inconstitucionalidad del texto original de la disposición analizada, puesto que establecía un dispositivo ordenador de la complejidad jurídica, basado, esencialmente, en la jerarquía entremezclando y subordinando normas de diferente naturaleza, sin considerar las especificidades propias de la conflictividad entre normas de diferentes ETA en las que aplica el principio de competencia (ordenamiento normativo inter-sistémico), vulnerando con ello, el art. 410.II de la CPE.

La DCP 0026, desarrolló, sobre este punto, un simple comentario aclaratorio, declarando en definitiva su constitucionalidad pura y simple; sin embargo, se observa que el deliberante de Camataqui-Villa Abecia, procedió por impulso propio a modificarlo sustancialmente, incluso en cuanto al nomen iuris, manteniendo empero, el objeto regulado que es la jerarquía normativa o jurídica interna de la ETA.

Ahora bien, considerando además que esta disposición guarda relación con el art. 39.II del texto original del proyecto de COM, mismo que fue declarado, en parte incompatible, se establece una relación de conexitud que impele a este Tribunal a ingresar al análisis de fondo, señalando que, al igual que en el texto original, el texto reformulado establece una gradación interna de normas, aplicando el principio de jerarquía para regular el ordenamiento jurídico interno del municipio de Camataqui-Villa Abecia, ubicando a la Carta Orgánica como la norma interna de mayor jerarquía, lo que de acuerdo al marco teórico-doctrinal desarrollado (ordenamiento normativo intra-sistémico) en la DCP 0026/2013, es constitucionalmente admisible, ya que no involucra a normas correspondientes a otros ordenamientos jurídicos de otros niveles.

Sin embargo, cabe puntualizar que dentro del ordenamiento jurídico interno de la ETA, las relaciones entre una norma del ejecutivo como lo es el Decreto Municipal y una norma del legislativo como la Resolución de Concejo (arts. 43.5 y 36.2 del proyecto de COM respectivamente) no pueden estar determinadas por el principio de jerarquía, ni subordinarse una a otra, puesto que ambas regulan esferas organizativas diferentes. Por ejemplo, no es posible que un Decreto Municipal emitido por el Alcalde pretenda modificar o abrogar la Resolución de Concejo que aprueba su Reglamento Interno, esto considerando que, entre ellas no subsiste una relación de subordinación, sino que su aplicación se define por el ámbito de las atribuciones que a cada órgano de gobierno municipal se asignen, en el marco de la distribución interna del trabajo, esto conforme a los principios de separación e independencia previstos en los arts. 12.I de la CPE y 12.II de la LMAD. Lo mismo sucede en el caso de la relación entre la Resolución de Concejo y el Decreto Edil y demás Resoluciones Administrativas emanadas del ejecutivo municipal, entre las cuales, tampoco subsiste una relación jerárquica como se pretende establecer en el artículo analizado.

Por consiguiente, corresponde declarar la incompatibilidad de los numerales 3, 4 y 5 del texto reformulado, puesto que no es constitucionalmente admisible establecer una jerarquía directa entre el Decreto Municipal y la Resolución de Concejo y entre ésta frente a las demás normas administrativas emitidas por el ejecutivo.

Ahora bien, se tiene que el texto reformulado presenta en los hechos no una reformulación al texto del artículo observado, sino una sustitución total del mismo, pues introduce un nuevo artículo cuyo nomen iuris y contenido regulan un objeto distinto, en este caso, refiere al ejercicio de los cargos electos al interior del Gobierno Autónomo Municipal.

En lo referente al art. 36 del texto original de la disposición, la DCP 0026/2013, declaró la incompatibilidad de: “a) La frase “…es la máxima autoridad del Gobierno Autónomo Municipal de Camataqui-Villa Abecia…” inserta en el enunciado introductorio; b) numeral 6 en su frase “…y rural…”; c) 10 en su integridad; d) 15 en su frase “…y, en su caso, disponer su procesamiento interno por responsabilidad administrativa; sancionarlo en caso de existir responsabilidad ejecutiva…”;   numeral; e) 17 en su frase “… través de…”; f) numeral 20 en su integridad; y, g) numeral 22 en lo referente a los enunciados “…Alcaldesa o Alcalde Municipal y administración municipal…” en relación a la aprobación de la planilla para sus remuneraciones y de la frase “…Alcaldesa o Alcalde Municipal…” en relación a la escala de viáticos para las autoridades y funcionarios del ejecutivo municipal”.

Con argumentaciones análogas a las aplicadas para el caso del parágrafo I numeral 1 del art. 36 del proyecto de COM, la DCP 0026/2013, declaró la compatibilidad condicionada de esta disposición; sin embargo, en el texto reformulado, el deliberante de la ETA consultante optó por eliminar la frase “…normas y procedimientos propios comunales…”, con lo que, la necesidad de condicionamiento alguno desaparece, correspondiendo declarar su compatibilidad de manera pura y simple.

Bajo este planteamiento, por la profundidad de las modificaciones, no es posible efectuar un test de constitucionalidad basado en las observaciones efectuadas al texto original por la DCP 0026/2013 correlativa a la presente, debiéndose desarrollar un nuevo examen de constitucionalidad bajo argumentaciones distintas acordes a los contenidos del nuevo texto normativo.

En este marco, se observa que en la reformulación efectuada por el deliberante de Camataqui-Villa Abecia, se sustituye la figura de los “Oficiales Mayores” por la de “Secretarías Municipales”, aspecto sobre el cual mal puede ingresar este Tribunal al haberse ya manifestado sobre el fondo del contenido de esta disposición en la merituada Declaración Constitucional Plurinacional.

Por consiguiente, corresponde declarar la improcedencia del control previo de constitucional en este caso específico, debiendo la ETA consultante remitirse al texto original de la disposición consignada en el anexo de la DCP 0026/2013, previsión que se hace extensiva por conexitud a todos los artículos del proyecto de COM que hayan sido reformulados siguiendo el mismo criterio.

La DCP 0026/2013, declaró: “…a) La incompatibilidad del término 'estricta'; y, b) La compatibilidad del resto del texto normativo analizado, a condición de que la configuración y aplicación del régimen municipal de regulación de las responsabilidades por la función pública de sus funcionarios se realice como parte del ejercicio de las facultades reglamentaria y ejecutiva del Gobierno Autónomo Municipal de Camataqui-Villa Abecia, sujetándose a la legislación que sobre este punto emita el nivel central…”.

La DCP 0026/2013, declaró: “…1) La incompatibilidad de los enunciados '…crear, constituir, disolver o…' y '…siempre y cuando éstas no pueden ser prestadas mediante administración privada…', insertos en el texto del artículo examinado; y, 2) La compatibilidad del resto del parágrafo analizado, siempre que las explotaciones municipales a las que hace referencia se sujeten al entendimiento desarrollado en el inc. c) del análisis”.

Analizado el texto reformulado se evidencia que las frases observadas al texto original fueron eliminadas y en relación a la condicionalidad efectuada sobre las “explotaciones municipales” se realizaron modificaciones que excluyen de las mismas, a los recursos estratégicos previstos en el art. 298.II.4 de la CPE, con lo que corresponde declarar su compatibilidad pura y simple.

La DCP 0026/2013, declaró la incompatibilidad de este numeral en su integridad, bajo el argumento de que la figura de la transferencia competencial está reservada solo para las competencias exclusivas y, dentro de ellas, solamente en lo que respecta a las facultades ejecutiva y reglamentaria. En este esquema, considerando que en materia de deporte la exclusividad competencial es compartida solo entre los niveles territoriales subnacionales (los cuales gozan de las tres facultades en sus respectivos territorios), el nivel central no podrá realizar transferencias competenciales, pero si presupuestarias y de capacidades técnicas; es decir, lograr un trabajo coordinado en base a la inversión concurrente y el establecimiento de canales de relacionamiento intergubernamental.

En el texto reformulado se procedió a una sustancial modificación cuyo texto no presenta contradicción alguna ni en lo interno (congruencia entre el nomen iuris y el resto del texto normativo) ni en relación con los preceptos constitucionales, por lo que corresponde declarar su compatibilidad, considerando, sin embargo, que el uso de la frase “…personas con capacidades diferentes…” hace referencia a las “…personas con discapacidad…” conforme señala el art. 70 y ss. de la CPE.

La DCP 0026/2013, declaró: “…a) La incompatibilidad del enunciado: '…y la presente Carta Orgánica Municipal' en relación al término 'asignar'; y, b) La compatibilidad del enunciado '…la Ley Marco de Autonomías y Descentralización' limitando su eficacia solo para el caso de la asignación de aquellas competencias no incluidas en el catálogo competencial, previstas en el art. 297.II de la CPE”.

La DCP 0026/2013, declaró la incompatibilidad parcial del precepto analizado, específicamente en lo referente al enunciado “…u otros mecanismos que vieran por conveniente”, por exceder el ámbito de regulación reconocido a las normas institucionales básicas de las ETA (estatutos autonómicos y cartas orgánicas).

Analizado el texto reformulado, se observa que el deliberante de Camataqui-Villa Abecia transcribió en su integridad el art. 109.I de la LMAD, sin reparar en que la redacción de dicha disposición es de carácter general para todas las ETA y en este caso debió ser adaptada a la situación específica de la propia ETA.

En el texto reformulado se observa que los numerales inicialmente declarados incompatibles fueron sustituidos de acuerdo a lo previsto en el art. 8 de la Ley 154 de 14 de julio de 2011 -Ley de Clasificación y Definición de Impuestos y de Regulación para la Creación y/o Modificación de Impuestos de Dominio de los Gobiernos Autónomos-, emitida en el marco del art. 299.I.7 de la CPE; sin embargo, ello no exime al Gobierno Autónomo Municipal del trámite de creación de impuestos previsto en dicha norma.

Ahora bien, se tiene que el texto reformulado presenta en los hechos no una reformulación al texto del artículo observado sino una sustitución total del mismo, pues introduce un nuevo artículo cuyo nomen iuris y contenido regulan objetos distintos, en este caso el referido a las disposiciones generales sobre recursos económicos del Gobierno Autónomo Municipal.

Por consiguiente, no es posible efectuar un test de constitucionalidad basado en las observaciones efectuadas al texto original por la DCP 0026/2013, correspondiendo en este caso ejecutar un nuevo test de constitucionalidad al texto normativo sustituto, observándose que en líneas generales, este proyecto de disposición transcribe parcialmente lo dispuesto en el art. 103 de la LMAD, adaptándolo a la ETA, obviando, en el parágrafo II la condicionalidad a que las acciones del Gobierno Autónomo Municipal ejecutadas en el marco de dicho artículo “…no vulneren los principios a los que se hace referencia en el Parágrafo II del Artículo 255 de la Constitución Política del Estado” (art. 103.II de la LMAD).

Si bien está omisión no debe ser necesariamente interpretada como una manifestación de negación a su cumplimiento, corresponde, por seguridad jurídica, condicionar la constitucionalidad del artículo a que en su aplicación se siga en su integridad las previsiones contenidas en el art. 103 de la LMAD, antes referido.

La DCP 0026/2013, declaró la incompatibilidad del primer párrafo de la disposición analizada considerando que el procedimiento para la vigencia de las cartas orgánicas está perfectamente determinado en la norma aplicable; y, el establecimiento de otras condiciones, plazos o requisitos para este efecto en el texto de la norma institucional básica vulnera el principio de reserva legal que para este efecto se ha establecido en el art. 271.I de la CPE.

El texto reformulado del referido párrafo elimina los condicionamientos adicionales que en el texto original se imponían para la vigencia de la COM, sin embargo, propone otros requisitos para el mismo efecto al condicionar la vigencia a una promulgación y publicación que van más allá de lo previsto en el art. 275 de la CPE, que determina con claridad que: “Cada órgano deliberativo de las entidades territoriales elaborará de manera participativa el proyecto de Estatuto o Carta Orgánica que deberá ser aprobado por dos tercios del total de sus miembros, y previo control de constitucionalidad, entrará en vigencia como norma institucional básica de la entidad territorial mediante referendo aprobatorio en su jurisdicción” (El subrayado es nuestro).

De esto se extrae que para su vigencia la norma institucional básica de una ETA no precisa de mayor requisito que el haber sido aprobada por referendo; sin embargo, es constitucionalmente admisible que se introduzca la figura de la promulgación y publicación siempre y cuando éstas se efectúen de forma inmediata a la efectivización del referendo y se constituyan en actos meramente solemnes que no afecten la vigencia de la COM, la cual se perfecciona, conforme dispone el texto constitucional, directa y únicamente con su aprobación mediante referendo.

El texto reformulado suprime todo mandato con pretensión de vinculatoriedad, con lo que se elimina la causal de incompatibilidad inicialmente identificada; sin embargo, como sucede en el caso del art. 167 del proyecto de COM reformulado, incluyen a la promulgación y la publicación como requisitos que condicionan la vigencia de la COM más allá de los establecido en el art. 275 de la CPE

Sin embargo, siguiendo el entendimiento desarrollado para el caso descrito, es posible admitir la constitucionalidad de tales previsiones, siempre que la figura de la promulgación y publicación no pasen de constituirse en actos meramente solemnes que no afecten la vigencia de la COM que se perfecciona directamente con su aprobación mediante referendo y se efectúen de forma inmediata.

En el texto reformulado se suprimieron los dos primeros párrafos, eliminándose con ello la causal de la incompatibilidad identificada en el texto original, manteniendo, sin embargo, incólume el texto del tercer párrafo, por lo que la condicionalidad planteada para el mismo en la DCP 0026/2013, se mantiene también vigente, entendiendo que esta disposición solo aplica a aquellas normas de igual o menor jerarquía a la Carta Orgánica dentro de su ordenamiento jurídico interno y no a otras emitidas por los órganos de gobierno de otras ETA o del nivel central del Estado.