SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0329/2015-S3

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0329/2015-S3

Sucre, 27 de marzo de 2015

SALA TERCERA

Magistrado Relator:   Dr. Ruddy José Flores Monterrey

Acción de amparo constitucional

Expediente:                08289-2014-17-AAC

Departamento:           La Paz

En revisión la Resolución 036/2014 de 14 de agosto, cursante de fs. 491 a 492 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Rosse Mary Cusi Tapia contra Franz Reynaldo Irigoyen Castro, Director General de Servicio Civil del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social y Basilio Pérez Gómez, Director de la Dirección Departamental de Educación de La Paz.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 21 de julio de 2014, cursante de fs. 3 a 6 vta., subsanado el 8 de agosto de ese año (fs. 286 a 295 vta.), la accionante expuso lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Fue designada Directora Distrital de Educación de Achocalla, como resultado de un proceso de selección y concurso de méritos; empero, el 17 de junio de 2004, bajo amenazas de muerte fue obligada a presentar su renuncia, posteriormente planteó recurso de revocatoria y jerárquico, concluyéndose con la Resolución Administrativa (RA) SSC/IRJ/117/2004 de 17 de septiembre, que dispuso dar por válida su renuncia; sin embargo, la condicionó a que ésta no fuera declarada nula por autoridad competente. Transcurrido nueve años, logró judicialmente la anulación de la citada renuncia a través de la Sentencia 166/12 de 28 de mayo de 2012, que está ejecutoriada.

Con esos antecedentes, solicitó a las autoridades demandadas cumplir el referido fallo, instruyendo la Dirección General de Servicio Civil a la Dirección Departamental de Educación de La Paz, su reincorporación laboral; sin embargo, fue resistido por esta última autoridad, Basilio Pérez Gómez -ahora codemandado-, por lo que presentó una anterior acción de amparo constitucional, donde el Tribunal de garantías ordenó su retorno como Directora Distrital de Educación de Achocalla, funciones que tuvo que cumplir en las puertas de la referida institución debido a que no realizaron la entrega de las oficinas.

En el ejercicio de sus funciones, fue notificada el 21 de enero de 2014, con la RA SSC-005/2005 de 24 de enero, mediante la cual se le comunicó el cambio de funcionaria de carrera a servidora irregular. Frente a esto pidió la nulidad de dicho acto de comunicación, la cual fue respondida sin ningún fundamento mediante nota 153/2014 de 30 de enero, posteriormente solicitó que ésta sea motivada y fundamentada; empero, fue rechazada por Auto de 5 de febrero de 2014. Añadió, que si hubiese conocido antes dicha determinación no habría iniciado un proceso judicial que duró nueve años para lograr con ello el retorno a su puesto de Directora Distrital de Educación de Achocalla.

Señaló que después, el Director Departamental de Educación de La Paz, libró memorándum de despido el 31 de enero de 2014, amparándose en la RA SSC 005/2005, a pesar de tener conocimiento de su condición de madre sola que está al cuidado de sus cuatro hijos, uno de ellos con discapacidad sensorial auditiva.

Así, refirió que presentó recurso de revocatoria, que mereció como respuesta la nota de 6 de febrero de 2014, que señaló que debe acudir al contencioso administrativo ante el Tribunal Supremo de Justicia.

Finalmente, reclamó que tras su destitución ocurrida el 5 de julio de 2004, se vio obligada a trabajar como maestra de aula con un haber inferior al que percibiría como Directora Distrital de Educación, que repercudió en su ascenso de categoría. 

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

La accionante señala como lesionado sus derechos, a la dignidad, al trabajo, al debido proceso, a la defensa, a la “seguridad jurídica”, a una justicia pronta y oportuna y la protección contra el desempleo, citando al efecto los arts. 22; 46.I y II; 48.III; 70.4; 115; 117.I; 119.II; y, 120.I de la Constitución Política del Estado (CPE); 8 y 23.1 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos; 25.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; y, 14.1 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela, y en consecuencia se deje sin efecto la notificación practicada con la RA SSC-005/2005 de 24 de enero; añadiendo, en el memorial de subsanación, la imposición de daños y perjuicios, más costas procesales.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública, el 14 de agosto de 2014, según consta en el acta cursante de fs. 481 a 490, con la presencia de ambas partes procesales, ausentes el representante del Ministerio Público y el Defensor del Pueblo, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La accionante ratificó el tenor íntegro de la demanda, y ampliándola dijo: a) Frente al memorándum de despido de 31 de enero de 2014, presentó recurso de revocatoria y luego jerárquico ante la Dirección de Servicio Civil el 29 de abril de ese año, transcurriendo más de dos meses sin que exista respuesta; b) El 20 de mayo de 2014, el Director de Servicio Civil le hizo conocer que la demora en la resolución del recurso jerárquico se debe a la renuncia de su personal y la existencia de sobre carga de otros recursos pendientes; y, c) Se conculcó el derecho a la defensa, al no resolverse el recurso jerárquico, encontrándose cesante sin poder lograr una re categorización en su cargo. En base a ello, reiteró la nulidad de la RA SSC-005/2005 y su notificación realizada el 21 de enero de 2014, agregando se ordene la remisión de antecedentes al Ministerio Público por la manifiesta retardación de justicia. 

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Franz Reynaldo Irigoyen Castro, Director General del Servicio Civil mediante informe escrito de 13 de agosto de 2014, cursante de fs. 404 a 405, señaló: 1) Existe falta de legitimación pasiva por cuanto la RA SSC-005/2005, fue emitida por la entonces Superintendencia del Servicio Civil, que dispuso la no incorporación de la accionante a la carrera administrativa; y, 2) El art. 139 del Decreto Supremo (DS) 29894 de 7 de febrero de 2009, modificado por el art. 55.I del DS 0071 de 9 de abril de 2009, establece la extinción de la Superintendencia del Servicio Civil, pasando sus atribuciones al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social a través del Viceministerio de Empleo, Servicio Civil y Cooperativas, siendo la Dirección un brazo operativo de la nombrada cartera de Estado. Asimismo, en audiencia, añadió que la Resolución 269/009 de 3 de junio de 2009, en su art. 6, prevé que los recursos jerárquicos planteados por funcionarios o aspirantes a la carrera serán elevados al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, que a su vez derivará al Viceministerio de Empleo, Servicio Civil y Cooperativas para su tramitación, corriendo el plazo a partir de su radicatoria, encontrándose pendiente aún la resolución del recurso jerárquico.

Basilio Pérez Gómez, Director de la Dirección Departamental de Educación de La Paz, en audiencia indicó: i) No se notificó a los terceros interesados: Ministro de Educación así como Yenny Victoria Olivares Álvarez, actual Directora Distrital de Educación de Achocalla, en razón a que la primera autoridad citada establece los procedimientos para que los servidores públicos puedan accedan a determinados cargos y, la segunda, porque se vería afectada por la decisión que se tome; ii) No es posible anular la notificación pedida por la accionante en virtud a que fue realizada en forma personal y cumplió su finalidad; iii) Las atribuciones del ex Servicio Departamental de Educación (SEDUCA) fueron cambiadas a las Direcciones Departamentales de Educación; iv) Solicitaron a la Dirección General del Servicio Civil criterio legal sobre la determinación de destitución de la accionante, recibiendo en respuesta la nota 245/2014 de 6 de febrero, que señala que la accionante perdió su condición de funcionaria de carrera pasando a ser considerada como servidora interina que puede ser retirada en cualquier momento, en virtud a dicho respaldo prescindieron de los servicios profesionales de la accionante; v) No tuvieron conocimiento de que ella estaba a cargo de un hijo con discapacidad sino hasta después de emitirse el memorándum de despido, el 11 de febrero de 2014; y, vi) La accionante acudió a varias instancias del Ministerio de Educación así como a la unidad jurídica, obteniendo una rotunda negativa.

I.2.3. Resolución

La Sala Civil y Comercial Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, constituida en Tribunal de garantías, mediante Resolución 036/2014 de 14 de agosto, cursante de fs. 491 a 492 vta., concedió en parte la tutela disponiendo la reincorporación de la accionante a su fuente laboral; y, denegó con relación a las demás peticiones, en base a los siguientes razonamientos: a) La RA SSC/ISC-0183/2005 de 24 de enero, emitida por la Superintendencia de Servicio Civil, instruyó en aquella época al SEDUCA de La Paz, su notificación a la accionante; sin embargo, recién fue cumplida en enero de 2014; b) Notificada con dicha determinación, así como con el memorándum de despido, la accionante interpuso recurso de revocatoria y jerárquico, este último sin que se hubiese aún radicado conforme reconoció el Director General de Servicio Civil, transcurriendo aproximadamente ocho meses desde su remisión, cuando el art. 33.III de la Ley del Procedimiento Administrativo (LPA), establece el plazo de cinco días como máximo para su notificación; y, c) El art. 34 de la Ley General para Personas con Discapacidad, establece la garantía de la inamovilidad laboral para las personas con discapacidad siempre y cuando cumplan la normativa vigente y no existan causales que justifiquen el despido, habiéndose advertido la enorme tardanza en la notificación a la accionante con la RA SSC-005/2005.

En audiencia, el codemandado Basilio Pérez Gómez, Director de la Dirección Departamental de Educación de La Paz, solicitó la complementación de la referida determinación pidiendo se indique el procedimiento a emplearse para la reincorporación de la accionante, mereciendo el pronunciamiento del Auto de esa misma fecha, donde el Tribunal de garantías señaló que ese Tribunal no fija la forma cómo las autoridades demandadas deben actuar (fs. 493).

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes se llega a las siguientes conclusiones:

II.1.  Cursa RA SSC-005/2005 de 24 de enero, emitida por la Superintendencia del Servicio Civil, que entre otros, determinó no incorporar a la carrera administrativa a Rosse Mary Cusi Tapia -ahora accionante-, instruyendo al SEDUCA de La Paz su notificación (fs. 17 a 24).

II.2.  El 21 de enero de 2014, la Dirección Departamental de Educación de La Paz notificó personalmente a la accionante con la mencionada RA SSC-005/2005 (fs. 35).

II.3.  Recurso de revocatoria presentado el 4 de febrero de 2014, por la accionante ante el Director General del Servicio Civil contra la RA SSC-005/2005 (fs. 170 a 171 vta.); subsanado el 5 de ese mes y año (fs. 172); el que fue respondido el 6 de igual mes y año, indicando que corresponde hacer la impugnación a través del contencioso administrativo (fs. 173).

II.4.  Por su parte, la Dirección Departamental de Educación de La Paz, libró memorándum de agradecimiento de servicios, el 31 de enero de 2014 (fs. 174); que fue impugnado por la accionante el 4 de febrero de ese año, a través de recurso de revocatoria (fs. 175 a 176 vta.); el que fue desestimado por Auto de 5 de ese mes y año (fs. 177 a 178). Luego, planteó recurso jerárquico, el 19 de febrero de 2014 (fs. 179 a 181 vta.).

II.5.  Mediante nota presentada el 29 de abril de 2014, se constata que la accionante pidió al Director General del Servicio Civil pronunciamiento del recurso jerárquico, señalando que fue puesto a conocimiento de su autoridad el 20 de febrero de ese año, signado con la hoja de ruta 306/2014 (fs. 182).

II.6.  Por cite MTEPS/VMESCyCOOP/DGSC/JFPyRP-820/2014 de 20 de mayo, el Director General del Servicio Civil, puso en conocimiento de la accionante que los recursos jerárquicos son elevados al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, donde son notificados con la radicatoria dispuesta por el Viceministerio de Empleo, Servicio Civil y Cooperativas, por lo que solicitó aguardar la notificación con el referido actuado, explicando que la demora es atribuible a la falta de personal y la recarga en la resolución de los recursos (fs. 183).

III.  FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante denuncia la lesión de sus derechos a la dignidad, al trabajo, al debido proceso, a la defensa, a la “seguridad jurídica”, a una justicia pronta y oportuna y la protección contra el desempleo, por cuanto las autoridades demandadas incurrieron en lo siguiente: 1) Rechazaron el recurso de revocatoria planteado contra la RA SSC-005/2005 de 24 de enero, sin una debida fundamentación y motivación; y, 2) Extendieron memorándum de agradecimiento de sus servicios como Directora Distrital de Educación de Achocalla a pesar de tener conocimiento de que está a cargo de sus cuatro hijos, uno de ellos con discapacidad auditiva.

Precisado el problema jurídico planteado, corresponde verificar y en su caso determinar si existió vulneración de los derechos fundamentales invocados, a fin de conceder o denegar la protección exigida.

III.1.  Sobre la motivación de las resoluciones judiciales

           Al respecto la SCP 0112/2010-R de 10 de mayo, señaló: “…toda autoridad que conozca de un reclamo, solicitud o que dicte una resolución dictaminando una situación jurídica, debe ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su decisión, para lo cual, también es necesario que exponga los hechos establecidos, si la problemática lo exige, de manera que el justiciable al momento de conocer la decisión del juzgador lea y comprenda la misma, pues la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que rigen al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra manera de dilucidar los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió y al contrario, cuando aquella motivación no existe y se emite únicamente la conclusión a la que ha arribado el juzgador, son razonables las dudas del justiciable en sentido de que los hechos no fueron juzgados conforme a los principios y valores supremos, vale decir, no se le convence que ha actuado con apego a la justicia y finalmente, la motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo…” (las negrillas son nuestras) (criterio reiterado en las SSCC 0400/2014, 0100/2013 y 2221/2012, entre otras).

III.2.  Análisis del caso concreto

Previo a verificar el cumplimiento de los presupuestos requeridos para realizar el análisis solicitado, este Tribunal considera necesario aclarar que el objeto de la presente acción tutelar es diferente al denunciado en el expediente 06147-2014-13-AAC, debido a que en aquella oportunidad se pidió el retorno a su fuente laboral, puesto que contaba con una sentencia judicial que declaró nula la renuncia irrevocable que presentó; mientras que ahora solicita la nulidad de la RA SSC-005/2005 de 24 de enero, y su notificación, así como la protección reforzada en razón a que tiene un hijo con discapacidad auditiva.

La SCP 0184/2013-L de 8 de abril, indicó: “…si producto de una determinación dentro de una primera demanda de amparo constitucional se produjeron nuevos hechos vulneratorios de derechos y garantías constitucionales, hace que la situación cambie y que estos hechos sean propicios para la instauración de una nueva demanda de amparo constitucional”.

Bajo ese contexto, al advertirse que el objeto procesal en esta acción tutelar es diferente a la anterior, este Tribunal pasa a examinarlo, previa verificación de los presupuestos exigidos por la jurisprudencia constitucional.

III.2.1.   Respecto al rechazo sin fundamento ni motivación del recurso de revocatoria planteado por la accionante contra la RA SSC-005/2005, se evidencia que Franz Reynaldo Irigoyen Castro, Director General del Servicio Civil, argumentó lo siguiente:

i)     “…la Resolución Administrativa SSC-002/2008 de 7 de mayo (…) en su artículo 51 determina que el medio de impugnación de (…) los servidores públicos que consideren afectados sus derechos por las resoluciones que emita el Superintendente General del Servicio Civil, conforme al artículo 48 de este reglamento podrán hacer uso del recurso previsto en el artículo 17 (Recurso Contencioso Administrativo)…” (sic) (fs. 173); y,

ii)    “…se agotó la vía administrativa para la impugnación de las decisiones asumidas en la misma. En ese sentido, corresponde ahora la impugnación por la vía del recurso contencioso administrativo ante el Tribunal Supremo de Justicia” (sic) (173).

La jurisprudencia constitucional referida en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo, enseñó que las determinaciones administrativas o judiciales deben explicar los motivos por los cuales se toma la decisión. En ese sentido, como se describió precedentemente la respuesta al recurso de revocatoria planteado por la accionante cuenta con claridad y hace la cita de las normas legales que regulan el mecanismo de impugnación de las determinaciones asumidas por la Superintendencia -ahora Dirección General- del Servicio Civil, guardando correspondencia con el deber de motivar y fundamentar las resoluciones administrativas; por ende, no se advierte su lesión.

En cuanto a la solicitud de dejar sin efecto la RA SSC-005/2005; y, su notificación, la SCP 1737/2014 de 5 de septiembre, señaló que:

“…esta jurisdicción no se constituye en un mecanismo de impugnación de la labor que efectúan los jueces y tribunales ordinarios (…) menos puede convertirse en un supra tribunal con facultades de revisar lo obrado por autoridades de otras jurisdicciones, a menos que la accionante hubiera manifestado de manera precisa una errónea valoración de la prueba (individualizando la prueba y el alejamiento de los marcos de razonabilidad y equidad), una errónea interpretación del Derecho (precisando qué normas legales fueron erróneamente interpretadas y cómo estas interpretaciones vulneran derechos fundamentales de manera puntual y concreta); o, cómo los elementos congruencia y fundamentación han sido vulnerados al emitirse una resolución judicial” (las negrillas son añadidas).

Bajo ese contexto, la accionante no mostró ante este Tribunal el yerro en la determinación asumida en la RA SSC-005/2005, conforme estableció la línea jurisprudencial antes mencionada; por ende, se imposibilita realizar el examen solicitado.

Respecto, a dejar sin efecto la notificación con la mencionada Resolución, la SC 0995/2004-R de 29 de junio, indicó que: “…los errores o defectos de procedimiento que materialmente no lesionan derechos y garantías fundamentales (…) no son susceptibles de corrección por la vía del amparo, a menos que concurran necesariamente, los presupuestos jurídicos que se detallan a continuación: a) cuando el error o defecto procedimental en el que incurra el Juez o Tribunal, provoque una lesión evidente del debido proceso en cualquiera de sus elementos constitutivos; b) los errores o defectos procedimentales que ocasionan una indefensión material en una de las partes que interviene en el proceso judicial, impidiéndole toda posibilidad de que pueda hacer valer sus pretensiones, alegando, contrastando o probando; y c) esas lesiones tengan relevancia constitucional, es decir, que esa infracción procedimental de lugar a que la decisión impugnada tenga diferente resultado al que se hubiera dado de no haberse incurrido en los errores o defectos denunciados” (citada por la SCP 0323/2013 de 18 de marzo). En observancia de dicha línea jurisprudencial era obligación de la accionante explicar cómo la diligencia practicada el 21 de enero de 2014, le causó indefensión material o cómo el error cometido le hubiese afectado directamente al ejercicio de sus derechos y garantías constitucionales; por ende, al no haberse observado los presupuestos referidos, este Tribunal se encuentra imposibilitado de dejar sin efecto la notificación solicitada.

III.2.2.   En cuanto a la protección reforzada de la accionante al derecho al trabajo, la dignidad y el amparo contra el desempleo, se evidenció que el 31 de enero de 2014, la autoridad codemandada Basilio Pérez Gómez, Director de la Dirección Departamental de Educación de La Paz, emitió memorándum de despido, contra el que se presentó recurso de revocatoria y jerárquico, conforme se describió en la Conclusión II.4 del presente fallo constitucional, este último medio de impugnación, fue remitido ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, como explicó la citada autoridad en el informe presentado en audiencia tutelar.

De la lectura de la Resolución Ministerial (RM) 369/09 de 3 de junio de 2009 (fs. 524 a 525), del artículo sexto, se verifica la delegación de competencias del Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social al Viceministro de Empleo, Servicio Civil y Cooperativas, estableciéndose que el citado Viceministerio cuenta con facultades para procesar, emitir decretos y autos hasta la elaboración del informe en conclusiones que sirva de sustento al Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social para dictar la resolución definitiva.

Bajo ese contexto se advierte que la resolución jerárquica debe ser emitida por el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social.   

La SCP 1202/2012 de 6 de septiembre, reiterando a la SC 1095/2010-R de 27 de agosto, indicó que: “…cuando se trata de procesos en la materia que fuera, el agraviado debe acudir ante la autoridad jerárquicamente superior que tenga la facultad, en última instancia, revisora, modificatoria, confirmatoria o revocatoria de la resolución o el acto ilegal constituido, (…) ya que en la última instancia -si se acusa el acto ilegal u omisión indebida-, se resolverá definitivamente, de manera que quien deberá responder por la lesión al derecho fundamental y repararlo en forma inmediata, será la autoridad o tribunal que tenga legalmente la atribución de conocer en última instancia y, por lo mismo, para el caso de no reparar la lesión al momento de resolver el recurso ordinario, es quien tiene la legitimación pasiva para ser demandado, responder y cumplir lo que se ordene en esta jurisdicción si se presentare amparo…” (las negrillas son nuestras).

En el caso presente, no obstante que la accionante tuvo conocimiento de que el recurso jerárquico fue remitido al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social y, que a través del Viceministerio de Empleo, Servicio Civil y Cooperativas, se procedería a la notificación con la radicatoria, conforme se mostró en las Conclusiones II.5 y II.6 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional; sin embargo, dirigió la presente acción tutelar contra el Director General del Servicio Civil, instancia que carece de legitimación pasiva conforme se mostró ut supra, por cuanto la resolución del recurso jerárquico corresponde a la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, conforme establece la RM 369/09, precedentemente mencionada; por ende, al existir falta de legitimación pasiva en la autoridad demandada Franz Reynaldo Irigoyen Castro, Director General del Servicio Civil, este Tribunal se encuentra impedido de examinar la problemática expuesta en el presente acápite.

Por lo expuesto, el Tribunal de garantías, al conceder la tutela solicitada, no obró correctamente.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR la Resolución 036/2014 de 14 de agosto, cursante de fs. 491 a 492 vta., pronunciada por la Sala Civil y Comercial Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Ruddy José Flores Monterrey

MAGISTRADO