SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0329/2015-S1

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0329/2015-S1

Sucre, 6 de abril de 2015

SALA PRIMERA ESPECIALIZADA

Magistrado Relator: Dr. Macario Lahor Cortez Chavez

Acción de amparo constitucional

Expediente:               08475-2014-17-AAC

Departamento:         Beni

En revisión la Resolución 025/2014 de 21 de agosto, cursante de fs. 1645 a    1650 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Jorge Antonio Asbún Rojas y Narda Virginia Vega Leigue en representación legal de la Sociedad Ganadera Valencia S.A. contra Nemesia Achacollo Tola, Ministra de Desarrollo Rural y Tierras.

I.    ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 12 de agosto de 2014, cursante de fs. 1585 a 1597, la Sociedad Ganadera accionante por medio de sus representantes, hace conocer los siguientes argumentos de hechos y de derechos:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Dentro del proceso de saneamiento de los predios “Rosario” y “Chocolatal”, ubicados en el polígono 152 del municipio de San Andrés provincia Marban del departamento del Beni, los que forman parte de Sociedad Ganadera Valencia S.A., la autoridad demandada emitió las Resoluciones Jerárquicas 009/2014 y 014/2014 ambas de 23 de julio, que en su parte considerativa disponen la no consideración de la Ficha de la Función Económica Social (FES) y el formulario de mejoras, de esta manera agotó la vía administrativa.

De antecedentes, se tiene que el proceso de saneamiento de los referidos predios, fue llevado a cabo por la empresa “Geo Ingeniería Catastral GEOCAT”, en la Inspección de campo del predio “Chocolatal” conforme figura en la Ficha FES, se constató la existencia de 2332 cabezas de ganado mayor bovino, 20 equinos, todos con marca del titular registrados en la Asociación de Ganaderos de Marban. En la inspección de campo se verificó que el predio contaba con vivienda, galpón, horno, norias, letrinas, corrales, potreros y atajados y en definitiva toda la infraestructura necesaria para la administración del referido hato ganadero.

Asimismo, en la inspección de campo del predio “Rosario” como señala la Ficha FES, se constató la existencia de 2037 cabezas de ganado mayor bovino todos con la marca del titular registrada en la Asociación señalada precedentemente. Información que figura en las carpetas de cada uno de los predios, que demuestran el cumplimiento de la FES, que fue verificada por funcionarios del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), que mediante Resolución Administrativa (RA) RA-AD-N 0012/2012 de 20 de noviembre, se avocó el conocimiento del saneamiento de éstos predios, y los mismos fueron remitidos al INRA Trinidad-Beni.

Empero, el INRA por medio de las Resoluciones Administrativas (RRAA)           DN-UFA-RES 07/2014 de 17 de marzo y DN-UFA-Res 03/2014 de 27 de febrero, declaró nulos los formularios de Registro de la FES y fotografías de mejoras, determinando como verdadero cumplimiento de la misma, el realizado en el Informe de Conclusiones que considera únicamente las mejoras registradas en el momento de las pericias de campo que constan en el Formulario de “Registro de Mejoras”, las que dieron lugar a las Resoluciones Jerárquicas hoy impugnadas, puesto que contradictoriamente manifestaron “La Dirección General de Saneamiento y Titulación del INRA, deberá reencauzar hasta su conclusión el proceso de saneamiento del predio…” empero, incumpliendo la normativa, señalada; las Resoluciones del INRA pretenden que los procesos de saneamiento continúen, sin reponerse los actuados que fueron anulados dando lugar a que se lleven adelante saneamientos sin los documentos indispensables como la Ficha FES, de ese modo vulneró el principio de congruencia y se apartó de lo previsto en el art. 2.IV de la Ley de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria, que señala: “La Función Social o la Función Económica Social, necesariamente será verificada en campo, siendo este el principal medio de comprobación…”, en relación con el art. 159 del Decreto Supremo (DS) 29215, que dispone que la FES, debe verificarse en forma directa en cada predio y agrega en la parte in fine, que los otros instrumentos como imágenes satelitales, fotografías no sustituyen la verificación directa en campo, por lo que la Ficha FES, se constituye en el elemento esencial del proceso de saneamiento.

Al disponer la nulidad de la Ficha FES, el INRA no acomodó su accionar a las disposiciones jurídicas generales; desconociéndolas instituyó reglas individualizadas para la Sociedad Ganadera, cuando debía ejecutar nuevo trabajo de campo, para que se reelaboren los documentos anulados como dispone el inciso II de la Disposición Transitoria Undécima del DS 29215 de 2 de agosto de 2007, que señala que en tales casos se debe realizar una nueva ejecución de los trabajos observados, por cuenta del INRA, en relación con la Guía para la Verificación del Cumplimiento de la Función Social y la Función Económica Social, aprobada por el INRA mediante RA 462/2011 de 22 de diciembre, que en su    art. 4.2 dispone que en casos de nulidad total o parcial de los datos FES, se      “…dispondrá un nuevo levantamiento del o los formularios necesarios y recepción de prueba referida a la temática FES, con datos actuales, fijando un plazo al efecto y debiendo cursar citaciones a los interesados…”. En cumplimiento de dicha normativa correspondía que el INRA en forma directa efectué nuevamente el trabajo de campo y obtenga información correspondiente y no pretender continuar el saneamiento sin Ficha FES.

Interpuesto el recurso jerárquico, la Ministra de Desarrollo Rural y Tierras demandada, emitió las Resoluciones Jerárquicas “007/2014” debió decir 009/2014 y 014/2014 que expresan que las normas citadas, no son aplicables porque sólo fueron anuladas las fotografías y la Ficha FES, “quedando subsistentes la Ficha Catastral y el Formulario de Registro de mejoras”, sin percatarse que la Disposición Transitoria Undécima III, del DS 29215, dispone de modo general que todo elemento anulado debe ser reelaborado por el INRA y con mayor precisión lo hace la Guía referida; tomando en cuenta que cada uno de los documentos elaborados durante la inspección de campo, recoge información diferente y por tanto sus apreciaciones no se ajustan a la legislación vigente; afirmar que si se encuentra vigente la Ficha Catastral se cuenta con toda la información del predio sobre el cumplimiento de la FES, resulta erróneo; por lo que, al no haberse efectuado una nueva ejecución de trabajos de campo para recoger información actual sobre el cumplimiento de la FES, se ha vulnerado el debido proceso y se incurrió en incongruencia. Sin tomar en cuenta que en otros casos análogos el INRA anuló obrados y dispuso nueva inspección de campo; en su caso, con argumentos extraños y ajenos a los actuados procesales, se confirmó el actuar arbitrario del INRA, con total falta de fundamentación y motivación.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La Sociedad Ganadera Valencia S.A., por medio de sus representantes, estima lesionados sus derechos a la defensa, el debido proceso en sus vertientes de fundamentación, congruencia y de acceso a la justicia, citando los arts. 115.II, 117.I, 119.II, 180.I y 116.I de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela y se disponga: a) Dejar sin efecto ni valor legal alguno las Resoluciones Jerárquicas 009/2014 y 014/2014 ambas de 23 de julio; y, b) Se ordene que el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, conforme al ordenamiento vigente emita nuevas resoluciones y determine la ejecución de nuevos trabajos de campo por parte del INRA, para restituir las actuaciones declaradas nulas, en los predios de la Sociedad Ganadera Valencia S.A.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

La audiencia pública se realizó el 21 de agosto de 2014, conforme consta en acta cursante a fs. 1639 a 1644 vta., en la que se desarrollaron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La Sociedad Ganadera accionante, por medio de sus representantes, ratificó los argumentos contenidos en su demanda de amparo constitucional.

Luego de leídos los memoriales de la autoridad demandada, con derecho a la réplica, reiteró que de acuerdo al art. 76 inc. 4) del DS 29215, no queda otra instancia para hacer valer sus derechos. El Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria e Inocuidad Alimentaria y (SENASAG), refirió que los datos sobre vacunación de la gestión 2010 no son completos y que no tiene como certificar ese extremo. La Policía Boliviana aseveró que la marca correspondía al propietario, la información cursante en la carpeta es real y fue verificada por el propio INRA, la Disposición Transitoria referida, es aplicable al caso porque surge como consecuencia del proceso de investigación realizada por esta Institución.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Nemesia Achacollo Tola, Ministra de Desarrollo Rural y Tierras por medio de sus representantes, Alex Jhonny Brito Cervantes, Juan Fernández Condori y Miguel Ángel Medrano Martínez, presentó recusación contra el Tribunal de garantías    (fs. 1632 a 1633), que fue rechazada, con el argumento que esa figura no se encuentra prevista en este tipo de acciones de defensa.

Asimismo, presentó memorial de apersonamiento (fs. 1634 a 1644) en el que informa y contesta la demanda en los siguientes términos: 1) Observó falta de citación al INRA, como tercero interesado; 2) Las Resoluciones Jerárquicas 009/2014 y 014/2014 ambas de 23 de julio, fueron distadas dentro del proceso de saneamiento simple de oficio correspondientes a los predios denominados “Chocolatal” y “Rosario” ubicados en el municipio de San Andrés, provincia Marban del departamento de Beni; 3) El INRA conforme al art. 160 del DS 29215, evidenció que en las Fichas FES, existían contradicciones flagrantes y fraudulentas en cuanto a las marcas de ganado bovino, entre otras; con las que se pretendía demostrar el cumplimiento de la FES, en base a cabezas de ganado que no estaban en la propiedad, simulando el desarrollo de la actividad ganadera, por ello la decisión del INRA está fundada, no solamente en el detalle de la fotografía que constituye un documento público e instrumento de campo, y que al formar parte integrante de la actividad de verificación tiene respaldo legal en los arts. 2.II de la Ley del Servicio de Reforma Agraria (LSRA) y 173.I .c), 239.III.c) del Reglamento aprobado por el DS 25763 de 5 de mayo de 2000 vigente para ese momento, sino también en certificaciones de vacunación, informes de “FEGABENI” y de la Policía Boliviana entre otros datos que constituyen la verdad material contenida en el expediente de saneamiento; consideró toda la información anterior, actual o posterior al relevamiento de la información de campo mediante el uso de instrumentos complementarios; 4) No es evidente la vulneración del derecho al debido proceso, puesto que la Sociedad Ganadera accionante asumió defensa irrestricta; 5) Lo previsto en el inc. III de la Disposición Transitoria Undécima del DS 29215, reservado para los procesos en curso, no es aplicable al caso de autos, se refiere a aquellos procesos de saneamiento en plena sustanciación por las empresas al 2 de agosto de 2007, por lo que en las Resoluciones impugnadas pronunciadas tanto por el INRA como por la Ministra demandada no hacen alusión a dicha norma; 6) Las disposiciones aplicadas por el INRA fueron el art. 160, la Disposición Transitoria Primera y Segunda ambas del DS 29215 y la Guía para la verificación del Cumplimiento de la Función Social y Económico Social aprobada por la RA 107/2000 de 17 de marzo vigente en el momento de efectuarse las pericias citadas en las Resoluciones de revocatoria y jerárquicas; 7) Si bien se procedió a la anulación de actuados, no fue de manera arbitraria; sino que, ello responde a los procedimientos previstos en las normas que permiten al INRA revisar los mismos de oficio, en caso que exista denuncia e indicios o duda fundada sobre los resultados con el objeto de garantizar la legalidad del procedimiento desarrollado y la correcta verificación de la Función Social o FES, en todos los proceso de saneamiento; 8) La Sociedad Ganadera accionante pretende restarle validez a las imágenes satelitales y fotografías aéreas porque con éstas se puede demostrar la existencia de fraude agrario; y, 9) No es evidente la vulneración al debido proceso, falta de motivación y fundamentación en las resoluciones, menos la infracción de los principio de congruencia e igualdad, por lo que pide se deniegue la tutela impetrada.

I.2.4. Resolución

La Sala Civil Mixta de Familia, Niñez y Adolescencia y Violencia Intrafamiliar o Domestica Pública del Tribunal Departamental de Justicia de Beni, constituida en Tribunal de garantías, por Resolución 025/2014 de 21 de agosto, cursante de     fs. 1645 a 1650 y vta., concedió la tutela solicitada y dispuso dejar sin efecto las Resoluciones Jerárquicas 009/2014 y 014/2014 ambas de 23 de julio; para que el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, emita nuevas resoluciones disponiendo que el INRA, proceda a efectuar la ejecución de trabajos de campo, para reponer las actuaciones declaradas nulas, correspondientes a los predios del accionante  Sociedad Ganadera Valencia S.A., conforme a la Disposición Transitoria Undécima-III del DS 29215, independientemente del resultado de ésta; con los siguientes fundamentos: i) La parte accionante alega que las Resoluciones Jerárquicas no resolvieron las arbitrariedades que emergen de la nulidad de la Ficha FES declarada por el INRA, como de la negativa de efectuar un nuevo relevamiento de dichos actuados del saneamiento; ii) El art. 2.IV de la Ley 3545 de 28 de noviembre de 2006 de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria, establece que la FES, necesariamente deben ser verificadas en campo y constituyen el principal medio de prueba, como señala el art. 159 del DS 29215, por lo que el INRA y el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras demandado, han incumplido la normativa vigente, debido a que anularon actuados del proceso de saneamiento de los predios de la Sociedad Ganadera Valencia S.A., sin dar cumplimiento a lo previsto en la Disposición Transitoria Undécima del               DS 29215 que dispone: “La nulidad de actuaciones dispuesta por el Instituto Nacional de Reforma Agraria al proceso de saneamiento emergente de irregularidades errores, u omisiones de fondo o derivada de actos fraudulentos en etapas de o actividades a cargo de una empresa habilitada, significará una nueva ejecución de trabajos por cuenta de ésta entidad estatal, sin perjuicio de la interposición de acciones legales en la vía administrativa, civil o penal que el caso amerite”; iii) Es preciso tomar en cuenta que la Ficha FES, fue elaborada el 2005, por una empresa habilitada por el INRA, por lo que la Disposición Undécima -III del DS 29215, que data de 2 de agosto de 2007, es perfectamente aplicable al caso, puesto que el saneamiento estaba en curso; y, iv) Las Resoluciones Jerárquicas impugnadas, no se pronunciaron sobre si el INRA debía elaborar la nueva Ficha FES, al haberse anulado la existente, tampoco expresaron porqué las normas invocadas por el accionante no eran aplicables al caso; hacen alusión al art. 160 del DS 29215; empero, no puede extraerse del mismo, que el proceso de saneamiento pueda continuar sin ciertos actuados y en particular sin la Ficha FES, en consecuencia se tiene probada la lesión al debido proceso y a la debida fundamentación.

II. CONCLUSIONES

II.1. La RA DN-UFA-RES 03/2014 de 27 de febrero, emitida por el Director Nacional del INRA, dentro del proceso de Saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIM) del predio denominado “Rosario”, ubicado en el municipio de San Andrés, provincia Marbán del departamento de Beni; por la que, se declaró nulos los Formularios de Registro de la FES DE “fs. 138 a 144”; fotografías de Mejoras de “fs. 125-127 y 134” e Informe de Campo de “fs. 138 al 144”, alega la vulneración de la normativa vigente en su oportunidad; la cláusula segunda, señala la existencia de fraude, siendo que el verdadero cumplimiento de la FES se realizará en el correspondiente Informe en Conclusiones considerando únicamente las mejoras registradas al momento de las pericias de campo en el formulario de “Registro de Mejoras” cursante de “fs. 108-109” de obrados; señala asimismo en la cláusula cuarta, que se debe reencausar hasta su conclusión el proceso de saneamiento del predio “Rosario”, asumiendo las medidas correspondientes y precautelando el inicio inmediato de las actividades necesarias debiendo realizarse la correcta valoración de la FES o Función Social y proceder a la acumulación de las carpetas del polígono 152 para su análisis resolución conjunta y simultánea en observación de los arts. “60” (sic) y 303 inc. b) y c) del DS “20215”, (debió decir 29215) y arrimar los actuados respectivo en los términos expuestos en los Informes Técnico DN-UFA-INF82/2013, y Legal DN-UFA-INf 04/2014, así como de la referida resolución conforme a la normativa agraria en actual vigencia (fs. 1326 a 1334) (las negrillas son nuestras).

II.2.  La RA DN-UFA-RES 07/2014 de 17 de marzo, pronunciada por el Director Nacional del INRA, dentro del proceso de SAN-SIM del predio denominado “Chocolatal”, ubicado en el municipio San Andrés, provincia Marbán del departamento de Beni; declaró nulos los Formularios de Registro de la FES de “fs. 149”, fotografías de mejoras de “fs. 160 a 166” e Informes de campo de “fs. 175 a 181”, refiriendo la vulneración de la normativa vigente en su oportunidad; la cláusula segunda, determina la existencia de fraude y que el verdadero cumplimiento de la FES se lo realizará en el correspondiente Informe en Conclusiones, considerando únicamente las mejoras registradas al momento de las pericias de campo en el formulario de “Registro de Mejoras” de “fs. 150 a 151” de obrados; la cláusula cuarta, señala que la Dirección General de Saneamiento deberá reencausar hasta su conclusión el proceso de saneamiento del predio “Chocolatal”, asumiendo las medidas correspondientes y precautelando el inicio inmediato de las actividades necesarias debiendo realizar la correcta valoración de la Función Económico Social o Función Social y proceder a su acumulación en las carpetas del polígono 152, para su análisis, resolución conjunta y simultánea en observancia de los arts. “60” (sic) y 303 inc. b) del D.S. 29215 y arrimar los actuados en los términos de los informes Técnico DN-UFA-INF 79/2013 y Legal DN-UFA-INF 17/2014, conforme a la normativa agraria en actual vigencia (fs. 1335 a 1343) (las negrillas son nuestras).

II.3.  Interpuestos los recursos de revocatoria (fs. 1344 a 1357), se emitieron las RRAA 131/2014 y 141/2014 ambas de 15 de mayo (fs. 1360 a 1375), por las que se rechazó los recursos de revocatoria interpuestos por el representante de la Sociedad Ganadera Valencia S.A., respecto a los predio “Rosario” y “Chocolatal”, y confirmaron las RA DN-UFA-RES 03/2014 de 27 de febrero; y, DN-UFA-RES 07/2014 de 17 de marzo; ambas dictadas por el Director Nacional a.i. del INRA, y la Directora General de Asuntos Jurídicos y el profesional jurídico del mismo, invocando lo previsto en el art. 68 del DS 29215 (fs. 1377 a 1390).

II.4.  Presentados los recursos jerárquicos por la Sociedad Ganadera Valencia S.A. (fs. 1391 a 1406); la Ministra de Desarrollo Rural y Tierras emitió por una parte la Resolución Jerárquica 009/2014 de 23 de julio, rechazando el recurso y confirmó la RA 141/2014, correspondiente al predio “Chocolatal”, así como la que le antecedió RA DN-UFA 07/2014, aplicando el art. 160 del DS 29215 ratificó la nulidad dispuesta por el INRA (fs. 24 a 30).

II.5.  Asimismo, la Autoridad demandada, pronunció la Resolución Jerárquica 014/2014, de 23 de julio, por la que rechazó el recurso jerárquico y confirmó la RA 131/2014 de 15 de mayo, así como su precedente RA DN-UFA-RES 03/2014, correspondiente al predio “Rosario”; con el argumento que los documentos supuestamente anulados por el INRA, son tan solo las fotografías de mejoras e informes de campo, así como el Registro de la FES, queda sin valor alguno, pues el formulario de Registro de Mejoras sigue subsistente, constituyéndose en la base para la emisión del Informe en Conclusiones, motivo por el que las normas citadas por el “recurrente” no se aplican al caso (fs. 32 a 35).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La Sociedad Ganadera accionante por intermedio de sus representantes denuncia la vulneración de sus derechos a la defensa, al debido proceso, en sus vertientes de fundamentación, congruencia y de acceso a la justicia, debido a que la autoridad demandada, emitió las Resoluciones Jerárquicas 009/2014 y 014/2014, por las que rechazó los recursos jerárquicos con el fundamento que la documentación supuestamente anulada por el INRA, son tan solo las fotografías de mejoras e informes de campo, así como el Registro de la FES, quedando subsistente el formulario de Registro de Mejoras constituyéndose en la base para la emisión del Informe en Conclusiones; confirmó las RRAA 131/2014 y 141/2014, que a su vez denegaron los recursos de revocatoria respecto a los predios “Rosario” y “Chocolatal”; y dejó subsistentes las Resoluciones DN-UFA RES 03/2014 y DN-UFA RES 07/2014, por las que se anuló la Ficha FES de ambos predios.

Por consiguiente corresponde analizar en revisión, si tales argumentos son evidentes y si constituyen actos lesivos a los derechos de la Sociedad Ganadera accionante con la finalidad de conceder o denegar la tutela solicitad.

III.1.La acción de amparo constitucional y su naturaleza

Antes de ingresar al análisis de la problemática planteada, debemos referirnos a la naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional, la Constitución Política del Estado, dispone en sus arts. 128 y 129.I que esta acción tendrá lugar: “…contra los actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman, o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley” y “siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados"; disposiciones que expresamente establecen que las presuntas violaciones a los derechos fundamentales y garantías constitucionales se deben reparar en la justicia ordinaria, y cuando no se cumpla con dicha exigencia, se precautele los mismos en la jurisdicción constitucional. El art. 51 del Código Procesal Constitucional (CPCo), al referirse al objeto de esta acción tutelar, señala lo siguiente: “La Acción de Amparo Constitucional tiene el objeto de garantizar los derechos de toda persona natural o jurídica reconocidos por la Constitución Política del Estado y la Ley, contra los actos ilegales o las omisiones indebidas de las y los servidores públicos o particulares que los restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir”.

III.2.El derecho al debido proceso, en sus elementos de fundamentación, motivación, congruencia, pertinencia, e interpretación constitucionalmente válida

         La SCP 0410/2013 de 27 de marzo, citando la SC 2798/2010-R de 10 de diciembre, y la SC 418/2000-R de 2 de mayo, señaló que el debido proceso ha sido entendido como: “'…el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar, comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos´.

Por su parte, la SC 0486/2010-R de 5 de julio, estableció: “La naturaleza de aplicación y ejercicio del debido proceso, es parte inherente a la actividad procesal, tanto judicial como administrativa, pues nuestra Ley Fundamental instituye al debido proceso como:

1) Derecho fundamental: Para proteger al ciudadano de los posibles abusos de las autoridades, originadas no sólo en actuaciones u omisiones procesales, sino también en las decisiones que adopten a través de las distintas resoluciones dictadas para dirimir situaciones jurídicas o administrativas y que afecten derechos fundamentales, constituyéndose en el instrumento de sujeción de las autoridades a las reglas establecidas por el ordenamiento jurídico.

2) Garantía jurisdiccional: Asimismo, constituye una garantía al ser un medio de protección de otros derechos fundamentales que se encuentran contenidos como elementos del debido proceso; como la motivación de las resoluciones, la defensa, la pertinencia, la congruencia, de recurrir, entre otras, y que se aplican a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, constituyendo las distintas garantías jurisdiccionales inherentes al debido proceso, normas rectoras a las cuales deben sujetarse las autoridades pero también las partes intervinientes en el proceso, en aplicación y resguardo del principio de igualdad”.

De donde se extrae que, el debido proceso se encuentra integrado por varios elementos que lo configuran; entre ellos, la pertinencia y la congruencia de las resoluciones, así como la motivación y la valoración de la prueba y la interpretación constitucionalmente válida conforme al canon de validez expuesto anteriormente; pues aunque ésta última no se encuentra expresamente señalada en la jurisprudencia glosada precedentemente, sin embargo, en los instrumentos internacionales, como en la doctrina constitucional ha sido ampliamente desarrollada…” (las negrillas son nuestras).

Asimismo, la jurisprudencia constitucional reconoce el debido proceso en el ámbito normativo en una triple dimensión, como un derecho humano por los instrumentos internacionales, como ser los arts. 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), que por mandato del art. 410 de la CPE, conforman el bloque de constitucionalidad, en relación con el          art. 115.II de la citada Constitución que establece como un derecho fundamental y como una garantía en el art 117 de la misma, como se tiene referido en la SC 0702/2011-R de 16 de mayo.

El proceso sea judicial o administrativo no puede prescindir de elementos descritos precedentemente, por el contrario debe asegurar el respeto y aplicación de los mismos en la sustanciación y resolución del caso concreto, lo contrario conlleva la vulneración del derecho al debido proceso en cualquiera de sus tres dimensiones.

En cuanto a la fundamentación y congruencia en las resoluciones sean judiciales o administrativas la SCP 2163/2013 de 21 de noviembre, señaló: “…la jurisprudencia ha establecido que constituye un elemento integrador del debido proceso, aduciendo que: ´La garantía del debido proceso, comprende entre uno de sus elementos la exigencia de la motivación de las resoluciones, lo que significa, que toda autoridad que conozca de un reclamo, solicitud o que dicte una resolución resolviendo una situación jurídica, debe ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su decisión, para lo cual, también es necesario que exponga los hechos establecidos, si la problemática lo exige, de manera que el justiciable al momento de conocer la decisión del juzgador lea y comprenda la misma, pues la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que rigen al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió. Al contrario, cuando aquella motivación no existe y se emite únicamente la conclusión a la que se ha arribado, son razonables las dudas del justiciable en sentido de que los hechos no fueron juzgados conforme a los principios y valores supremos, vale decir, no se le convence que ha actuado con apego a la justicia, por lo mismo se le abren los canales que la Ley Fundamental le otorga para que en búsqueda de la justicia, acuda a este Tribunal como contralor de la misma, a fin de que dentro del proceso se observen sus derechos y garantías fundamentales, y así pueda obtener una resolución que ordene la restitución de dichos derechos y garantías fundamentales´ (SC 0758/2010-R de 2 de agosto)

También este Tribunal en un sentido de equilibrio para las partes procesales, ha señalado que la: '…la motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo. En cuanto a esta segunda, la motivación puede ser concisa, pero clara y satisfacer todos los puntos demandados, debiendo expresar el Juez sus convicciones determinativas que justifiquen razonablemente su decisión en cuyo caso las normas del debido proceso se tendrán por fielmente cumplidas. En sentido contrario, cuando la resolución aun siendo extensa no traduce las razones o motivos por los cuales se toma una decisión, dichas normas se tendrán por vulneradas´ (SC 0632/2010-R de 19 de julio)” (las negrillas son nuestras).

III.3. El debido proceso y derecho a la defensa

La SCP 2163/2013 de 21 de noviembre, al referirse al debido proceso y el derecho a la defensa señaló que: “El art. 115.II de la CPE, reconoce el debido proceso al señalar que: ´El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones´ y por su parte el art. 117.I, garantiza que: 'Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso´.

(…)

Sobre el derecho a la defensa en particular, la jurisprudencia constitucional, identificó dos connotaciones: ´…La primera es el derecho que tienen las personas, cuando se encuentran sometidas a un proceso con formalidadesespecíficas, a tener una persona idónea que pueda patrocinarle y defenderle oportunamente, mientras que la segunda es el derecho que precautela a las personas para que en los procesos que se les inicia, tengan conocimiento y acceso de los actuados e impugnen los mismos con igualdad de condiciones conforme a procedimiento preestablecido y por ello mismo es inviolable por las personas o autoridad que impidan o restrinjan su ejercicio…´(Así la SC 1842/2003-R de 12 de diciembre) “ ( las negrillas son nuestras).

III.4.Marco Normativorespecto ala verificación del cumplimiento de la

Función Económica Social en campo

El art. 397 de la CPE, dispone: “El trabajo es la fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria. Las propiedades deberán cumplir con la función social o con la función económica social para salvaguardar su derecho, de acuerdo a la naturaleza de la propiedad”, entendiendo en su parágrafo III la función económica social: “…como el empleo sustentable de la tierra en el desarrollo de actividades productivas, conforme a su capacidad de uso mayor, en beneficio de la sociedad, del interés colectivo y de su propietario. La propiedad empresarial está sujeta a revisión de acuerdo a Ley, para verificar el cumplimiento de la función económica y social” (las negrillas son nuestras).

Por su parte la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria modificada por la Ley 3545 en su art. 2.IV, señala que: “ La Función Social o la Función Económico Social, necesariamente será verificada en campo, siendo éste el principal medio de comprobación. Los interesados y la administración, complementariamente, podrán presentar medios de prueba legalmente admitidos. La verificación y las pruebas serán consideradas y valoradas en la fase correspondiente del proceso; (las negrillas son pertenecen).

Asimismo, los parágrafos V, VI y VI de la referida Ley, señalan: “El área de proyección de crecimiento de la mediana propiedad es del 50% y de la empresa agropecuaria del 30%. Para la empresa agrícola será calculada desde un 30% hasta un 50% según parámetro establecido en reglamento, siempre y cuando no exceda la superficie mensurada en saneamiento o la consolida como emergencia del mismo. Para el cálculo del área de proyección de crecimiento, se tomará en cuenta el área efectiva y actualmente aprovechada, además del área en descanso en propiedades  agrícolas”.

“Las áreas de descanso son aquellas de rotación que tuvieron trabajos, mejoras e inversiones productivas claramente identificables. Se las reconocerá sólo en propiedades agrícolas”.

“En predios con actividad ganadera, además de la carga animal, se tomará en cuenta, como área efectivamente aprovechada, las áreas silvopastoriles y las áreas con pasto cultivado” (las negrillas son ilustrativas).

El art. 159 del DS 29215, al mencionar a la verificación en campo e instrumentos complementarios que el INRA: “…verificará de forma directa en cada predio, la función social o económico social, siendo esta el principal medio de prueba y cualquier otra es complementaria”. Añade que el INRA, podrá utilizar instrumentos complementarios de verificación, como ser imágenes de satélite, fotografías aéreas, y toda información técnica y/o jurídica aprobada por esta entidad.

Estos instrumentos no sustituyen la verificación directa en campo” (las negrillas son nuestras).

Por su parte el art. 160 del referido DS 29215, cuando se refiere al Fraude en el cumplimiento de la FES, señala: “Si existiera denuncia o indicios de fraude en el cumplimiento de la función económico social, se realizará una investigación de oficio recurriendo: a) Información anterior, actual o posterior al relevamiento de información de campo, mediante el uso de instrumentos complementarios; b) Inspección directa en el predio.

El Instituto Nacional de Reforma Agraria, mediante los instrumentos complementarios de verificación previstos en el artículo anterior y otros medios de prueba establecerá el verdadero cumplimiento de la función económico social al momento de haberse verificado la misma y declarará nulo el o los formularios objetados si se comprueba el fraude y el verdadero cumplimiento de la función económico social sustentará la resolución del derecho; sin perjuicio de asumir las acciones o medidas legales en la vía administrativa u ordinaria contra los presuntos responsables (las negrillas son nuestras).

Asimismo, es preciso considerar el mandato de los arts. 166 y 167 del     DS 29215, respecto a la verificación de la FES y a las áreas efectivamente aprovechadas en actividad ganadera, así las áreas efectivamente activas, las áreas de descanso, sólo en predios con actividad agrícola número de cabezas de ganado mayor y menor de propiedad del interesado, a través de su conteo en el predio y constatando la marca y registro efectivo y; las áreas con establecimiento de sistemas silvopastoriles los pastizales cultivados, y el área ocupada por la infraestructura, determinando la superficie y ubicación de cada una de estas áreas. Para corroborar la información descrita el INRA, podrá hacer uso de otros instrumentos complementarios como ser los registros del SENASAG, registro de marcas, contra marca, señales y carimbos, inventarios de altas y bajas, se considerará ganado mayor las especies de caprinos y ovinos, la norma técnica incluirá los criterios para determinar la unidad de ganado mayor y de ganado menor Para el cálculo del área efectivamente aprovechada se considerará la suma de superficie que resulten de “a) La cantidad de cabezas de ganado de ganado mayor, por cada una se reconocerá cinco (5) ha., diez cabezas de ganado menor equivalen a una cabeza de ganado mayor, y b) Áreas con pasto cultivado, con sistema silvopastoriles e infraestructura”.

Normativa que manda inexcusablemente a realizar la verificación de la FS o FES, en campo, más aún si se trata de una propiedad ganadera, el INRA está obligado a realizar el conteo de ganado y evaluar todos los elementos que hacen a la FES en el lugar, sin que la utilización de los otros medios o instrumentos complementarios sean sustitutivos de la verificación en campo; y, en caso de declarar la nulidad en el proceso de saneamiento emergente de irregularidades, errores u omisiones de fondo o derivada de actos fraudulentos en etapas o actividades a cargo de una empresa habilitada, el INRA deberá realizar una nueva ejecución de trabajos por su cuenta, de acuerdo a lo dispuesto por la Disposición Transitoria Undécima del DS 29215.

III.5.Análisis del caso concreto

Previamente es preciso señalar que por mandato de la Disposición Transitoria Segunda del DS 29215, Reglamento de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, el mismo, es aplicable a partir de la fecha de su publicación 2 de agosto de 2007, a todos los procesos de saneamiento en curso, respetando actos cumplidos aprobados y las resoluciones ejecutoriadas, salvo efectos de la aplicación de controles de calidad, supervisión y seguimiento; por consiguiente aplicable al caso concreto en análisis, al encontrarse el proceso de saneamiento en trámite.

Del mismo modo corresponde señalar primeramente, que el art. 76.IV del DS 29215, estipula que las resoluciones que no definan derecho propietario serán susceptibles de impugnación mediante los recursos administrativos previstos en ese Reglamento y no pueden impugnarse mediante acción contencioso administrativa ante el Tribunal Agroambiental, habiendo la parte accionante agotado el recurso jerárquico en la vía administrativa, se abre la jurisdicción constitucional para conocer la presente acción de amparo, por consiguiente es posible ingresar al fondo de la problemática.

La Sociedad Ganadera accionante, por medio de sus representantes sostiene que: la autoridad demandada, emitió Resoluciones Jerárquicas 009/2014 y 014/2014, rechazando los recursos jerárquicos interpuestos, con el fundamento que la documentación anulada por el INRA, son tan solo las fotografías de mejoras e informes de campo, así como el Registro de la FES; empero, se encuentra subsistente el formulario de Registro de Mejoras constituyéndose en la base para la emisión del Informe en Conclusiones; con tal argumento confirmó las RRAA 131/2014 y 141/2014, que a su vez denegaron los recursos de revocatoria respecto a los predios “Rosario” y “Chocolatal”, dejando subsistentes las Resoluciones DN-UFA-RES 03/2014 y DN-UFA-RES 07/2014, por las que el INRA anuló la Ficha FES de ambos predios, sin tomar en cuenta que al haber anulado tales actuados, estaba en la obligación de volver a verificar en campo el cumplimiento de la FES.

Del análisis de los antecedentes se tiene que dentro del proceso de saneamiento simple de oficio de los predios “Rosario” y “Chocolotal”, evidentemente el INRA, mediante las RRAA DN-UFA-RES 03/2014 y        DN-UFA-RES 07/2014; declaró nulos los Formularios de Registro de la FES, Fotografías de Mejoras e Informe de Campo de los referidos predios, alegando la existencia de fraude y que el verdadero cumplimiento de la FES se realizará en el correspondiente Informe en Conclusiones considerando únicamente las mejoras registradas al momento de las pericias de campo en el formulario de “Registro de Mejoras”; señala en la cláusula cuarta, que se debe reencausar hasta su conclusión el proceso de saneamiento de ambos predios, asumiendo las medidas correspondientes y precautelando el inicio inmediato de las actividades necesarias debiendo realizarse la correcta valoración de la FES o FS y proceder a la acumulación de las carpetas del polígono 152 para su análisis resolución conjunta y simultánea invocando los arts. “60” y 303 inc. b) y c) del D.S. “20215”, conforme a la normativa agraria en actual vigencia.

Planteados los recursos de revocatoria respecto a los predios “Rosario” y “Chocolatal” por los representantes de la Sociedad Ganadera Valencia S.A., se emitieron las RRAA 131/2014 y 141/2014, que rechazaron dichos recursos y confirmaron las RRAA DN-UFA-RES 03/2014 y DN-UFA-RES 07/2014, pronunciadas por el INRA.

Interpuesto el recurso jerárquico por la Sociedad Ganadera Valencia S.A., la Ministra de Desarrollo Rural y Tierras emitió la Resolución Jerárquica 009/2014; que rechazó el recurso y confirmó la RA 141/2014 correspondiente al predio “Chocolatal”, así como la RA DN-UFA-RES 07/2014, que le antecedió, aplicando el art. 160 del DS 29215 ratificó la nulidad dispuesta por el INRA. Asimismo, la referida autoridad emitió la Resolución Jerárquica 014/2014, por la que rechazó el recurso jerárquico respecto al predio “Rosario”, y confirmó la RA 131/2014 y la RA DN-UFA-RES 03/2014 que le antecedió.

De tales antecedentes se evidencia que la autoridad demandada, al pronunciar las Resoluciones Jerárquicas impugnadas, por las que rechazó los recursos interpuestos por la parte accionante y las ratificó emitidas en primera instancia, no tomó en cuenta las facultades que la ley le concede para reparar el procedimiento en los saneamientos y pasó por alto las incoherencias en las que incurrió el INRA al haber dictado las RRAA        DN-UFA-RES 03/2014 y DN-UFA-RES 07/2014 cuestionadas, que declararon la nulidad de las Fichas FES; las fotografías y trabajos de campo, dejando sin efecto tales actuados durante el control del saneamiento de los predios “Chocolatal” y “Rosario”, sin reponer a los mismos; desconoció la contradicción evidente de dichas resoluciones que señalan: “…debiendo realizarse la correcta valoración de la Función Económico Social o Función Social y proceder a la acumulación de las carpetas del polígono 152 para su análisis resolución conjunta y simultánea…”; valoración que no fue efectuada y subsanada en campo (las negrillas son nuestras).

De esa manera, se apartó de lo previsto en el art. 397 de la CPE, que dispone: “El trabajo es la fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria. Las propiedades deberán cumplir con la función social o con la función económica social para salvaguardar su derecho, de acuerdo a la naturaleza de la propiedad”, entendiendo en su parágrafo III la función económica social: “…como el empleo sustentable de la tierra en actividades productivas, conforme a su capacidad de uso mayor, en beneficio de la sociedad, del interés colectivo y de su propietario…” y si bien sujeta a la propiedad empresarial a revisión, ésta debe ser desarrollada por mandato de la Disposición Transitoria Undécima del DS 29215: “…de acuerdo a ley, para verificar el cumplimiento de la función económica y social. Si en esa labor de revisión se impone la nulidad de actuaciones dispuestas por el INRA al proceso de saneamiento emergente de irregularidades, errores u omisiones de fondo o derivada de actos fraudulentos en etapas o actividades a cargo de la empresa habilitada, significará una nueva ejecución de trabajos por cuenta del INRA…”. En ese sentido, si bien el INRA anuló las Fichas FES y otros actuados; a consecuencia de ello éstas quedaron sin efecto ni valor legal alguno, por lo que era su obligación, reponerlos mediante trabajos de campo para evidenciar en el predio el cumplimiento o no de la FES y realizar el levantamiento de las mencionadas Fichas, actuado que por mandato del art. 2 de la Ley 3545, modificatoria de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, en relación con el art. 159 del DS 29215, debe ser necesariamente verificada en campo, y constituye el principal medio de comprobación de la FES; los demás resultan ser complementarios, de ahí que por mandato de las normas citadas, en el Fundamento Jurídico III.4., de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, el INRA debe realizar la comprobación de la señalada función económica en campo; caso contrario, en lugar de regularizar el saneamiento, se deja en estado de indefensión a los propietarios, sin que el hecho de haber aplicado o pretendido verificar por medios complementarios le exima de hacerlo en campo.

Más aún, se toma en cuenta que los predios “Chocolatal” y “Rosario”, tienen actividad ganadera, la misma debe ser verificada a través de su conteo en el predio y constatando la marca y registro respectivo, las áreas con establecimientos, de sistema silvopastoril, pastizales, cultivados, área ocupada, infraestructura, determinando la superficie y ubicación de cada una de ellas, utilizando complementariamente otros instrumentos y medios adecuados. La autoridad demandada, no consideró que la Sociedad Ganadera está sujeta necesariamente a la verificación de su actividad en el predio por su propia naturaleza; como dispone el art. 167 del DS 29215, para identificar la clase de actividad que se desarrolla en el mismo, pues se deberá comprobar en campo si se trata de una actividad ganadera, agrícola, forestal, de ecoturismo o mixta, con la finalidad que el levantamiento de la Ficha FES, y se desarrolle sobre parámetros ciertos, demostrables conforme a ley, tomando en cuenta que esa valoración es fundamental en todo proceso de saneamiento para conservar la propiedad, por lo que no puede alejarse del marco previsto en la Constitución Política del Estado y la ley.

Al no haber tomado en cuenta estos aspectos la autoridad demandada, vulneró los derechos a la defensa y al debido proceso, en su vertiente de falta de motivación y congruencia en las resoluciones cuestionadas, como se tiene especificado en los Fundamentos Jurídicos III.2 y III.3 del presente fallo.

Por las consideraciones precedentes, el Tribunal de garantías al haber concedido la tutela solicitada, compulsó de manera correcta los antecedentes del proceso.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera Especializada, en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión resuelve: CONFIRMAR la Resolución 025/2014 de 21 de agosto, cursante de fs. 1645 a 1650, pronunciada por la Sala Civil Mixta de Familia, Niñez y Adolescencia y Violencia Intrafamiliar o Domestica Pública del Tribunal Departamental de Justicia de Beni; y, en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada; en los mismos términos que el Tribunal de garantías.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dr. Macario Lahor Cortez Chavez

MAGISTRADO

Fdo. Efren Choque Capuma

MAGISTRADO