SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0680/2017-S3

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0680/2017-S3

Sucre, 17 de julio de 2017

SALA TERCERA

Magistrada Relatora:  Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

Acción de amparo constitucional

Expediente:                 19522-2017-40-AAC

Departamento:           Chuquisaca    

En revisión la Resolución 05/2017 de 29 de mayo, cursante de fs. 1121 a 1125 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional, interpuesta por Willy Angulo Díaz en representación legal de Héctor Enrique Arce Zaconeta, Ministro de Justicia y Transparencia Institucional contra Norka Natalia Mercado Guzmán, Pastor Segundo Mamani Villca, Rómulo Calle Mamani, Antonio Guido Campero Segovia, Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano y Fidel Marcos Tordoya Rivas, Magistrados de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia.  

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 15 de mayo de 2017, cursante de fs. 37 a 45 vta., el accionante a través de su representante expresó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

A través del Decreto Supremo 24557 de 7 de abril de 1997, se creó el Programa Nacional de Atención al Niño Niña (PAN), encargado de garantizar la promoción de servicios de educación inicial, salud, nutrición y protección en todo el territorio nacional a los niños y niñas de 0 a 6 años de edad, con carácter intersectorial, integral, descentralizado y participativo, dependiente en lo normativo del entonces Ministerio de Desarrollo Humano; asimismo, mediante Decretos Supremos 28631 de 8 de marzo de 2006 y 29894 de 7 de febrero de 2009 las competencias, atribuciones y responsabilidad del extinto Viceministerio de la Juventud, Niñez y Tercera Edad fueron transferidos al ex Viceministerio de Asuntos de Género y Generacionales, ahora Viceministerio de Igualdad de Oportunidades dependiente del Ministerio de Justicia y Transparencia Institucional. 

En ese entendido, la Empresa Constructora “CIBO SERRUDO”, representada legalmente por Walter Desiderio Gutiérrez Capriles -hoy tercero interesado-, el 26 de agosto de 2014, interpuso demanda contenciosa ante la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, alegando que se adjudicó la construcción del Centro Inicial, Presto Rural Tipa Kása, Tomoroco, Tapirani, Pasopaya, Huayllapampa Baja, Huallapampa y Presto, como resultado del proceso de Licitación Pública CHQ.-BID-006/2000 llevada adelante por la entonces Alcaldía Municipal -hoy Gobierno Autónomo Municipal- de Presto, suscribiéndose el Contrato de Ejecución de Proyecto de Construcción del Centro de Atención a Niñas y Niños PAN P.A.N. 006/2000 de 28 de septiembre de 2001, por el precio de $us80 680, 34.- (ochenta mil seiscientos ochenta 34/100 dólares estadounidenses), proceso en el cual la Unidad de Gestión Jurídica dependiente de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Justicia y Transparencia Institucional, mediante memorial de 21 de noviembre de 2014, contestó negativamente a la demanda contenciosa, pidiendo que la misma se declare improbada, y se disponga como probada la excepción de prescripción formulada por su parte.

Luego de la sustanciación del proceso, Norka Natalia Mercado Guzmán, Pastor Segundo Mamani Villca, Rómulo Calle Mamani, Antonio Guido Campero Segovia, Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano y Fidel Marcos Tordoya Rivas, Magistrados de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia -ahora demandados- pronunciaron la Sentencia 350/2016 de 13 de julio, declarando probada la demanda contenciosa e improbada la excepción de prescripción opuesta tanto por el Ministerio de Justicia y Transparencia Institucional como por el Gobierno Autónomo Municipal de Presto, determinando que los pagos insatisfechos por el PAN deben ser asumidos por esas instituciones, previa liquidación y deducciones de los montos efectivamente percibidos por la Empresa Constructora “CIBO SERRUDO”, disponiendo por otro lado, que en relación al pago de daño emergente y lucro cesante, los mismos  deberán ser justificados en ejecución de sentencia, fallo que fue objeto de aclaración, complementación y enmienda solicitada por la nombrada Empresa Constructora, mereciendo la Resolución 138/2016 de 14 de noviembre emitida por los hoy demandados, a través de la cual se explicó la parte referida a la diferencia de los montos deducibles de pago, de igual forma complementó y enmendó dicha Sentencia condenando al pago de costas a los demandados -se entiende del proceso contencioso-, conforme corresponda.

En ese marco, la Sentencia 350/2016, ciertamente estableció de manera fundamentada por qué correspondía declarar improbada la excepción de prescripción; sin embargo, ese análisis es inexistente en cuanto al “lucro cesante” y al “daño emergente”, incurriendo en contradicción al reconocer una figura del derecho civil en la citada Sentencia y desestimar la excepción de prescripción de forma incongruente, pues concluyó en el análisis del problema jurídico planteado “…que no existe regulación alguna para la aplicación de la prescripción respecto a acciones destinadas a cobros de deudas por contratos de obra (contratos administrativos) suscritos entre un particular y la administración pública, ni se puede aplicar de forma supletoria el Código Civil en la Ley de Procedimiento Administrativo…” (sic), siendo evidente que los ahora demandados indicaron la inexistencia de previsión para la aplicación como norma supletoria el Código Civil al tratamiento de los procesos contenciosos emergentes de controversias de contratos administrativos, pues se estaría actuando en el marco de la Ley de Procedimiento Administrativo -Ley estaría actuando en el marco de la Ley de Procedimiento Administrativo -Ley 2341 de 23 abril de 2002- siendo evidente que la fundamentación expuesta en la mencionada Sentencia dejó claro que no existe ninguna regulación para la aplicación de la excepción de prescripción respecto a acciones destinadas a cobros de deudas por contratos de obra de naturaleza administrativa, que son suscritos entre un particular y la administración pública, así como que no puede aplicarse de forma supletoria el Código Civil en la Ley de Procedimiento Administrativo, fundamentos que son empleados para declarar improbada la referida excepción presentada por el Ministerio de Justicia y Transparencia Institucional y el Gobierno Autónomo Municipal de Presto.

Sin embargo, en cuanto a la solicitud que efectuó el representante de la Empresa Constructora ahora tercero interesado, en razón de un posible pago de daño emergente y lucro cesante, simplemente se refirió a ellos de forma genérica “…en un párrafo final de cuatro líneas…” (sic) sin desarrollar ningún análisis y mucho menos fundamentarlo, para concluir que el probable pago de tales conceptos pueda justificarse en ejecución de sentencia, evidenciándose incongruencias que generan agravios, en razón a que no existió fundamentación respecto al pago de daño emergente y lucro cesante propugnados por el primer nombrado y que fueron concedidos por los Magistrados hoy demandados, con seguridad porque no se advierte que el Contrato de Ejecución de Proyecto de Construcción de Centro de Atención a Niñas y Niños PAN P.A.N. 006/2000 que generó la controversia prevea tales figuras, al igual que la normativa administrativa como el “Código Procesal Administrativo”, la Ley de Administración y Control Gubernamentales -Ley 1178 de 20 de julio de 1990- y las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (NB-SABS).

La falta de fundamentación de las figuras de daño emergente y lucro cesante, está vinculado al hecho de que tales institutos debieron ser demostrados por el representante de la Empresa hoy tercero interesado, y no simplemente enunciarlos, y que por consiguiente correspondan ser establecidos en ejecución de sentencia, por lo que queda claro que los Magistrados ahora demandados no fundamentaron la Sentencia 350/2016, sobre la habilitación de dicha Empresa, y sobre la justificación del pago del dañó emergente y lucro cesante, de igual forma, no se motivó sobre la naturaleza de las mismas, al contrario los nombrados incurrieron en contradicción sobre la aplicación de la norma civil en materia administrativa.

Finalmente, los Magistrados ahora demandados emitieron la Resolución 138/2016, en forma incorrecta a los datos del proceso y las normas aplicables al mismo; toda vez que, al condenar al Ministerio de Justicia y Transparencia Institucional al pago de costas, contravinieron el art. 39 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG), que señala que los procesos administrativos y judiciales previstos en dicha Ley, en ninguno de sus grados o instancias darán lugar a la condena de costas y honorarios, en consecuencia el pago de costas procesales, obligado a ese Ministerio que emergió de la disposición emitida en la citada Resolución 138/2016, es contradictorio, incongruente e impreciso puesto que el Contrato de Ejecución de Proyecto de Construcción del Centro de Atención a Niñas y Niños PAN P.A.N. 006/2000, está dentro del ámbito administrativo, por consiguiente no corresponde dicho pago.

I.1.2. Derecho y garantía supuestamente vulnerados

 

El accionante a través de su representante considera lesionado su derecho  al debido proceso en sus vertientes de  motivación, fundamentación y congruencia de las resoluciones, y al principio de legalidad; citando al efecto el art. 115.II de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela y en consecuencia se disponga dejar sin efecto la Sentencia 350/2016 de 13 de julio, así como la Resolución 138/2016 de 14 de noviembre, emitidos por los demandados, ordenándose a los nombrados emitir un nuevo fallo, ajustado a los antecedentes que cursan en el expediente, asimismo que se resuelvan en el fondo todos los fundamentos observados en resguardo de los derechos fundamentales y garantías constitucionales que le atingen. 

I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías

Celebrada la audiencia pública el 23 de mayo de 2017, según consta en el acta cursante de fs. 1116 a 1120 vta., presentes la parte accionante y los terceros interesados; y, ausentes los Magistrados demandados, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La parte accionante ratificó los términos expuestos en su memorial de acción de amparo constitucional.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Norka Natalia Mercado Guzmán, Pastor Segundo Mamani Villca, Rómulo Calle Mamani, Antonio Guido Campero Segovia, Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano y Fidel Marcos Tordoya Rivas, Magistrados de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, mediante informe presentado el 29 de mayo de 2017, cursante de fs. 1111 a 1112 vta., manifestaron que: a) La determinación que asumieron mediante la Sentencia 350/2016, por la que declararon improbada la excepción de prescripción opuesta tanto por el Ministerio de Justicia y Transparencia Institucional, como por el Gobierno Autónomo Municipal de Presto, y probada la demanda contenciosa formulada por el representante de la Empresa Constructora “CIBO SERRUDO” -ahora tercero interesado-, fue emitida conforme al análisis e interpretación de dicha demanda, las contestaciones a la misma y los antecedentes procesales que cursan en obrados; b) A través de la referida Sentencia analizaron en principio si correspondía la procedencia de la excepción de prescripción opuesta y habiéndose realizado la respectiva valoración se concluyó que al no existir regulación para la aplicación de la prescripción respecto a acciones destinadas a cobros de deudas por contratos de obra de índole administrativo suscritos entre un particular y la administración pública, no se aplica de forma supletoria el Código Civil en la Ley del Procedimiento Administrativo como en las NB-SABS, así la referida excepción no fue atendible, dado que el ámbito civil no alcanza por tratarse de un Contrato Administrativo y no privado; y, c) Respecto al pago de daño emergente y lucro cesante, se dispuso que este debía justificarse en ejecución de sentencia, por lo que al haberse librado dicha petición a la fase de ejecución “…este Tribunal Supremo no se ha pronunciado sobre este punto, por lo que no se ha vulnerado el debido proceso…” (sic) con relación a la incongruencia citra petita conocida como incongruencia negativa que resulta de la omisión de alguna de las pretensiones deducidas en un proceso, que no sucedió en el presente caso, más aún si se tiene que no se sustanció absolutamente nada respecto al pago de daño emergente y lucro cesante; es decir, que no hubo decisión alguna sobre el particular, en consecuencia tampoco existe falta de fundamentación, entendiéndose que recién se lo hará cuando se realice la solicitud correspondiente.         

 

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

Walter Desiderio Gutiérrez Capriles, representante legal de la Empresa Constructora “CIBO SERRUDO”, en audiencia manifestó que: 1) No se puede reclamar a través de la justicia constitucional aspectos que ya fueron discutidos en otras instancias; es decir, falta de pago, determinación de lucro cesante y daño emergente, además de costas, por retraso en el pago, ya que fueron citados el Gobierno Autónomo Municipal de Presto y el Ministerio de Justicia y Transparencia Institucional dentro del proceso contencioso administrativo, y pudieron reclamar tal aspecto en dicho proceso; 2) No desvirtuaron oportunamente lo que hoy se pretende vía acción de amparo constitucional, pudieron reclamar en el proceso contencioso por qué no correspondía el pago de costas o de daños y perjuicios, empero no dijeron nada, constituyendo ello en un acto consentido; 3) El mismo contrato establece que el mencionado Ministerio está sujeto al pago de daños y perjuicios, acudiendo supletoriamente a la “Ley Civil”, lo cual fue analizado por los Magistrados ahora demandados, además corresponde el pago del contrato que data del 2000; es decir, que pasaron diecisiete años que no se canceló el “…total del contrato…” (sic), y el Estado pretende causar más daño y perjuicio; por lo que igualmente no existe falta de fundamentación ni incongruencia, lo que sí sería incongruente es que por tratarse del Estado no se quiera cancelar -Ley 1178 de 20 de julio de 1990- y no esté forzado a hacerlo; 4) Respecto al pago de daños y perjuicios la parte accionante mencionó a la Ley de Procedimiento Administrativo, como si fuera la que tiene que regir estos procesos contenciosos, lo cual no es evidente, puesto que antes de la promulgación de la Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contencioso y Contencioso Administrativo -Ley 620 de 29 de diciembre de 2014- se aplicaba el entonces Código de Procedimiento Civil abrogado, ahora Código Procesal Civil en sus disposiciones transitorias y la “otra Ley” es para impugnar actos de la administración no para tramitar procesos contenciosos; y, 5) La parte accionante pretende eludir su obligación, intentando hacer creer que los Magistrados demandados erraron, empero el “art. 39” no está completo y no es aplicable porque señala ‘“los procesos administrativos y judiciales previstos en esta ley en ninguna instancia darán lugar a costas’ y el proceso contencioso no está previsto en ninguno de los 55 artículos” (sic), debiendo en consecuencia oponerse a la calificación de costas y definir la autoridad ordinaria a quien le correspondía el tema.

José Luis Pérez Torres, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Presto, por memorial presentado el 24 de mayo de 2017, cursante de fs. 63 a 70, bajo la suma de “Se adhiere a la Acción de Amparo Constitucional” (sic), efectuó una relación de antecedentes referidos al PAN, la licitación de proyectos de construcción de Centros de Atención a Niñas y Niños en el municipio de Presto y  de todo lo acontecido en el curso del proceso contencioso administrativo, refiriendo lo siguiente: i) Los Magistrados ahora demandados en cuanto a la solicitud efectuada por parte del representante de la Empresa Constructora “CIBO SERRUDO” -ahora tercero interesado-, respecto a los posibles pagos de daño emergente y de lucro cesante, simplemente refirieron de forma genérica en un párrafo final de cuatro líneas, sin desarrollar análisis alguno, por lo que no existe congruencia en el fallo emitido, ello con seguridad porque el contrato administrativo no prevé tales figuras al igual que la normativa administrativa; ii) También se incurrió en una incongruencia, al resolver la excepción de prescripción identificándola como una figura propia del derecho civil, mas no se pronunciaron sobre la procedencia del pago de daño emergente y lucro cesante, incurriendo nuevamente en falta de fundamentación; y, iii) Las autoridades hoy demandadas vulneraron el principio de legalidad al condenar al Ministerio de Justicia y Transparencia Institucional al pago de costas, contraviniendo lo previsto por la Ley de Administración y Control Gubernamentales, desconociendo incluso el ya señalado en el Auto Supremo “365 de 5 de diciembre de 2013”. Fundamentos sobre los cuales solicita se “…sirvan ‘Conceder’ la presente acción de defensa (…) resguardando de derechos fundamentales y garantías constitucionales…” (sic).

I.2.4. Intervención de la Procuraduría General del Estado

La Procuraduría General del Estado, a través de sus representantes Patricia Bohórquez Barrientos de Coronado y Rolando Marcelo Sarmiento Sánchez, en audiencia, indicó que: a) En el fallo pronunciado por los Magistrados ahora demandados, se dio por sentado que el Estado a través del Gobierno Autónomo Municipal de Presto debería hacerse cargo del pago de daños y perjuicios; y del informe de los nombrados en ninguna parte -de manera omisiva- se hizo referencia de lo que se reclama en relación al pago de costas impuestas al Estado a través del Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Presto -hoy tercero interesado-; b) El art. 39 de la LACG, establece que no se impondrá costas al Estado, es lógico que no se encontrarán procesos judiciales debido a que es una norma de control y administración gubernamental, y al manifestar que se trata de procesos judiciales se debe entender que son procesos que emergen de la contratación de servicios estatales, no es posible pretender que una norma desarrolle puntualmente para cada caso, se puede revisar la SC 1295/2001 de 7 de diciembre, que establece la prohibición de imponer cotas al Estado en cualquier proceso judicial donde este sea parte o cualquier institución que los represente, siendo igualmente los honorarios del abogado responsabilidad del que los contrate; c) La Sentencia hoy impungnada se apartó del razonamiento no solo constitucional sino de la “Corte Suprema de Justicia” -ahora Tribunal Supremo de Justicia- que en su Auto Supremo AS “356/2012” pronunciado por la Sala Liquidadora, no existe posibilidad alguna de que se condene en costas; d) La justicia ordinaria puede ser revisada por la justicia constitucional cuando se impugna la labor arbitraria y exista errores evidentes en la Sentencia y el Auto complementario, ahora de manera expresa se mencionó que no existe regulación alguna aplicable a la figura de la prescripción que vulnera el principio de legalidad; y, e) El Ministerio de Justicia y Transparencia Institucional invocó la excepción de prescripción a lo que los Magistrados hoy demandados indicaron que no habría normativa que regulara tal excepción, con lo cual se vulneró el principio de legalidad, por cuanto la SCP “678/2014” expresamente estableció que los preceptos normativos del Código de Procedimiento Civil abrogado son aplicables al procedimiento administrativo.         

I.2.5. Resolución

El Juez Público Civil y Comercial Quinto de la Capital del departamento de Chuquisaca, constituido en Juez de garantías, mediante Resolución 05/2017 de 29 de mayo, cursante de fs. 1121 a 1125 vta., concedió la tutela solicitada y anuló la Sentencia 350/2016 y la Resolución 138/2016, complementaria de la primera, ambas pronunciadas por los Magistrados ahora demandados, disponiendo que dichas autoridades dicten un nuevo fallo a la brevedad posible, debiendo fundamentar los puntos extrañados referentes a la falta de congruencia y fundamentación con relación a los daños y perjuicios y el lucro cesante, así como a la falta de fundamentación respecto del pago de costas a “los demandados”; bajo los siguientes fundamentos: 1) La Sentencia 350/2016, emitida por las autoridades hoy demandadas que declaró probada la demanda contenciosa interpuesta por el representante de la Empresa Constructora “CIBO SERRUDO” -ahora tercero interesado-, respecto al pago de daño emergente y lucro cesante dispuso que este deberá verificarse en ejecución de sentencia, cuando lo que correspondía era que en resguardo al principio de congruencia debió previamente determinarse si había o no lugar a la existencia del daño emergente y lucro cesante, al constituir parte material de la pretensión de la demanda planteada por la referida Empresa; 2) Al no haberse resuelto la pretensión con la debida congruencia externa se lesionó el derecho al debido proceso en su elemento de congruencia, al determinarse si correspondía o no el pago de daño emergente y lucro cesante, para luego determinar su cuantificación, lo que implica transportar la fase de conocimiento a la fase de ejecución; 3) En cuanto a la falta de fundamentación, el representante de la Empresa Constructora -hoy tercero interesado- demandó en forma expresa “En la vía contenciosa demanda cumplimiento de obligación de pago por ejecución total de obras, más pago de daños, perjuicios y lucro cesante” (sic), señalando de manera cuantificada el monto demandado de $us76 974,61.- (setenta y seis mil novecientos setenta y cuatro 61/100 dólares estadounidenses), en ese sentido el pago de daños, perjuicios y lucro cesante constituían parte de la pretensión principal de la demanda contenciosa, por lo que para determinar la supuesta falta de fundamentación y hacer la operación de verificación de esos extremos, era necesario obrar con objetividad y ello “…es, necesariamente transcribiendo y citando las partes pertinentes de la Sentencia Nº 350/2016…” (sic), la cual señaló “…respecto a la solicitud por parte del demandante del pago de daño emergente y lucro cesante, corresponde señalar que los presupuestos citados supra deben ser demostrados por el peticionante, no simplemente enunciarlos, correspondiendo en consecuencia establecerlos en ejecución de sentencia” (sic); 4) La referida Sentencia realizó una fundamentación de lo que constituyen los contratos administrativos y de la excepción de prescripción; empero, con relación al pago de daños y perjuicios, el daño emergente y lucro cesante, no existe ninguna fundamentación o razonamiento, sin señalar por qué corresponderían los mismos, por lo que dicha Sentencia no estableció si el peticionante demostró o no, el derecho al pago de daño emergente y lucro cesante; 5) En cuanto a la vulneración del principio de legalidad, la acción de amparo constitucional no tutela directamente principios, sino derechos y garantías fundamentales; 6) Respecto a que en el Auto Supremo “356/2012”, no se dispuso la condenación de costas y en el caso que nos ocupa, corresponde argumentar al respecto el cambio de línea asumiendo si fuera el caso y la fundamentación del por qué el art. 39 de la LACG, resulta aplicable o inaplicable al caso de análisis cuya fundamentación también está ausente en la Resolución 138/2016, por la que se condena al pago de costas, en consecuencia corresponde acoger dicho agravio solo en relación a la falta de fundamentación, pero no como tutela del principio de legalidad; y, 7) En cuanto a lo alegado por los representantes de la Procuraduría General del Estado respecto a la excepción de prescripción y su interpretación por los Magistrados ahora demandados, el mismo no fue señalado como agravio en el memorial de la presente acción tutelar, no pudiendo dilucidarse hechos nuevos por lo que esta resolución deberá ser conforme a los agravios esgrimidos oportunamente en dicho memorial.   

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.  Walter Desiderio Gutiérrez Capriles, en representación del Gerente Propietario de la Empresa Constructora “CIBO SERRUDO” -ahora tercero interesado-, en la vía contenciosa mediante memorial presentado el 26 de agosto de 2014 ante la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, solicitó el cumplimiento de obligación de pago por ejecución total de obras, más el pago de daños, perjuicios y lucro cesante (fs. 22 a 29 vta.).

II.2.  A través del memorial presentado el 21 de noviembre de 2014, Elizabeth Sandra Gutiérrez Salazar, Ministra de Justicia, mediante su representante, contestó negativamente a la demanda contenciosa formulada por el representante de la Empresa Constructora “CIBO SERRUDO”    -hoy tercero interesado- (fs. 581 a 586).

II.3.  Por memorial presentado el 26 de noviembre de 2014, Felipe Ortuño Dávila, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Presto -hoy tercero interesado-, contestó a la demanda contenciosa formulada por el representante legal de la Empresa Constructora “CIBO SERRUDO” -ahora tercero interesado- y planteó excepción de prescripción (fs. 613 a 617).

II.4.  Cursa Sentencia 350/2016 de 13 de julio, pronunciada por Norka Natalia Mercado Guzmán, Pastor Segundo Mamani Villca, Rómulo Calle Mamani, Antonio Guido Campero Segovia, Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano y Fidel Marcos Tordoya Rivas, Magistrados de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia -ahora demandados-, a través de la cual se declararon improbada la excepción de prescripción opuesta por los representantes del Ministerio de Justicia y Transparencia Institucional -entidad hoy accionante- y del Gobierno Autónomo Municipal de Presto -ahora tercero interesado- y probada la demanda contenciosa planteada por el representante legal de la Empresa Constructora “CIBO SERRUDO” -hoy tercero interesada-, disponiendo que: i) Verificándose  que existen pagos que no fueron satisfechos tanto por el PAN que actualmente serán asumidos por el mencionado Ministerio, así como por el referido Gobierno Autónomo Municipal, corresponde su pago previa liquidación y deducciones de los montos efectivamente percibidos por la “…entidad demandante…” (sic); y, ii) Respecto al pago de daño emergente y de lucro cesante, deberá justificarse en ejecución de sentencia (fs. 10 a 18).

II.4.1. El Representante de la Empresa Constructora “CIBO SERRUDO” -hoy tercero interesado- solicitó aclaración, enmienda y complementación de la Sentencia 350/2016, respecto a la suma de $us80 680,34.-, como monto del contrato, sin referirse a la Orden de Cambio por la suma de $us15 986,14.- (quince mil novecientos ochenta y seis 14/100 dólares estadounidenses), haciendo un precio total y definitivo de la obra de $us96 666,48.- (noventa y seis mil seiscientos sesenta y seis 48/100 dólares estadounidenses) como monto total del contrato, pidiendo que se complemente la referida Sentencia con dicho monto total; ante lo cual los Magistrados ahora demandados mediante Resolución 138/2016 de 14 de noviembre, señalaron que lo que pretende el recurrente es que se explique y enmiende los montos de las diferencias en las cantidades convenidas en el contrato para la construcción de los siete centros educativos, y según lo determinado en el fallo pronunciado esos no serían los convenidos en el contrato, y el motivo de la litis sería establecer la existencia de la obligación pendiente de pago a favor de su Empresa, y si operó la prescripción invocada, las cuales fueron debidamente resueltas; y serán averiguables en ejecución de Sentencia, lo que no implicaría que las observaciones no sean modificables al momento de la liquidación.

             Con lo señalado anteriormente los Magistrados ahora demandados explicaron la parte referida a la diferencia de los montos deducibles de pago, y complementando y enmendando la Sentencia 305/2016, dispusieron la condenación al pago de costas a los demandados -Ministerio de Justicia y Transparencia Institucional y Gobierno Autónomo Municipal de Presto-debiendo cumplir con el mismo conforme corresponda  (fs. 19 y vta.).        

II.5.  La Resolución 138/2016 a través de la cual los Magistrados hoy demandados, resolvieron la aclaración, enmienda y complementación solicitada por el representante de la Empresa Constructora -hoy tercero interesado-, fue notificada a Virginia Velasco Condori, Ministra de Justicia, y su representante en Secretaría de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia el 5 de diciembre de 2016 (fs. 20).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La parte accionante alega la vulneración del derecho al debido proceso en sus vertientes de motivación, fundamentación y congruencia de las resoluciones, y al principio de legalidad de la entidad que representa, señalando que los Magistrados ahora demandados al momento de emitir la Sentencia 350/2016 de 13 de julio, y la Resolución 138/2016 de 14 de noviembre, por las cuales declararon improbada la excepción de prescripción opuesta por su parte así como por el representante del Gobierno Autónomo Municipal de Presto -hoy tercero interesado-, y probada la demanda contenciosa planteada por el representante legal de la Empresa Constructora “CIBO SERRUDO” -ahora también tercero interesado-, omitieron fundamentar las razones por las cuales operaría el pago de daño emergente y lucro cesante, ello considerando que tales figuras no se encuentran contempladas en la Ley de Procedimiento Administrativo y que serían de aplicación exclusiva en materia civil, apartándose del principio de congruencia, respecto a los fundamentos expuestos para resolver dicha excepción de que fue desarrollada como propia del derecho civil; disponiendo que el pago de daño emergente y lucro cesante, tendría que justificarse en ejecución de sentencia, sin brindar mayores razones de tal decisión, para luego mediante Resolución 138/2016 condenar a la entidad demandada -se entiende del proceso contencioso- al pago de costas, omitiendo considerar que el Estado no puede ser sometido a dicho pago.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Respecto a la permisibilidad de la revisión de la actividad jurisdiccional de otros tribunales por la jurisdicción constitucional

           La SCP 1631/2013 de 4 de octubre, sobre el tema estableció: “La jurisprudencia del Tribunal Constitucional desde sus inicios ha sido categórica en afirmar que a la jurisdicción constitucional no le corresponde juzgar el criterio jurídico empleado por otros tribunales para fundar su actividad jurisdiccional, pues ello implicaría un actuar invasivo de las otras jurisdicciones (SC 1031/2000-R de 6 de noviembre), no obstante, es indudable también que desde sus inicios este Tribunal determinó que sí procede la tutela constitucional si en esa actividad interpretativa se lesionan derechos fundamentales y garantías constitucionales, incluso a efectos de revisar ‘cosa juzgada’. De donde se puede concluir que la jurisdicción constitucional respetando el margen de apreciación de las otras jurisdicciones precisó en la jurisprudencia que la acción de amparo constitucional no se activa para reparar incorrectas interpretaciones o indebidas aplicaciones del Derecho, pues no puede ser un medio para revisar todo un proceso judicial o administrativo, revisando la actividad probatoria y hermenéutica de los tribunales, ya que se instituyó como garantía no subsidiaria ni supletoria de otras jurisdicciones. Más adelante y en ese mismo contexto jurisprudencial, el Tribunal Constitucional hace extensible la línea jurisprudencial de revisión de la legalidad ordinaria a eventuales violaciones de los derechos y las garantías constitucionales a la verificación de si en la interpretación, no se afectaron principios constitucionales informadores del ordenamiento jurídico (así ver la SC 1846/2004-R de 30 de noviembre, que cita los principios de legalidad, seguridad jurídica, igualdad, proporcionalidad, jerarquía normativa y debido proceso). De donde determinó que un mecanismo de control de la actividad interpretativa de la jurisdicción ordinaria resulta que ésta se someta a ‘reglas admitidas por el Derecho’ (SC 1846/2004-R de 30 de noviembre), por ello planteó una relación de causalidad entre el sometimiento de las autoridades a los estándares interpretativos y la vigencia de derechos, garantías, principios y valores en la actividad hermenéutica, con la conclusión que la interpretación de una norma no puede conducir a la creación de una norma distinta de la interpretada. Sin embargo, posteriormente vía jurisprudencia se determinó que la errónea interpretación debe ser invocada por el accionante a efectos de abrir la jurisdicción constitucional para la verificación de la actividad interpretativa de la jurisdicción común, y más adelante se precisó que la parte procesal que se considera agraviada con los resultados de la interpretación debe expresar de manera adecuada y precisar los fundamentos jurídicos que sustenten su posición, en ese sentido se estableció que ante la ausencia de carga argumentativa corresponde denegar la tutela solicitada. Esta línea se profundizó señalando que es atribución del Tribunal Constitucional interpretar la Constitución, y de la jurisdicción común, interpretar el resto del ordenamiento jurídico; o lo que es lo mismo, la legalidad infra constitucional u ordinaria, precisando que ello no implica llegar a la conclusión tajante de que la labor interpretativa de la legalidad ordinaria no está sujeta al control constitucional para verificar la vulneración de derechos y garantías de la Constitución, ante ello la SC 0085/2006-R de 25 de enero, precisó que el accionante que pretende la revisión de la legalidad ordinaria debe: 1) Explicar por qué la labor interpretativa impugnada resulta insuficientemente motivada, arbitraria, incongruente, absurda o ilógica o con error evidente, identificando, en su caso, las reglas de interpretación que fueron omitidas por el órgano judicial o administrativo; y; 2) Precise los derechos o garantías constitucionales que fueron lesionados por el intérprete, estableciendo el nexo de causalidad entre éstos y la interpretación impugnada; dado que sólo de esta manera la problemática planteada por el recurrente, tendrá relevancia constitucional, la SC 0194/2011-R de 11 de marzo, incorporó el tercer elemento que debe contener la exposición señalando: ‘3) Establezca el nexo de causalidad entre la ausencia de motivación, arbitrariedad u otra situación absurda, por no aplicar la interpretación que considera debió efectuarse, y los derechos y/o garantías que conforman el bloque de constitucionalidad, y que han sido lesionados con dicha interpretación, explicando sí el resultado, cuál la relevancia constitucional’.

           De todo lo mencionado, se tiene que la línea jurisprudencial relativa a la revisión de la actividad de otros tribunales por parte de la justicia constitucional ha avanzado en términos evolutivos hasta consolidar la noción que la interpretación de la legalidad infra constitucional le corresponde a los tribunales de justicia y no a la justicia constitucional; sin embargo, ante la existencia de violación de derechos y garantías previstos en la Norma Suprema, excepcionalmente la justicia constitucional puede ingresar a valorar la actividad desarrollada en miras a brindar tutela. De lo referido, se deben precisar tres elementos de suma importancia: i) Las autoridades de los otros sistemas de justicia (civil, penal, familiar, agroambiental, administrativa) en realidad ejercen al igual que la justicia constitucional una actividad hermenéutica que parte de la Constitución e irradia a todo el ordenamiento jurídico; por ello a la luz del Estado Constitucional de Derecho no es válido hablar de ‘legalidad ordinaria’, pues todos los órganos de justicia se encuentran sometidos a la Constitución y su labor interpretativa parte de la misma; ii) La noción de ‘reglas admitidas por el Derecho’ rescatando una posición teórica decimonónica no agota las posibilidades hermenéutico - argumentativas de las autoridades judiciales, por ende, si bien los métodos de interpretación formalistas, pueden resultar útiles en la obtención de un resultado hermenéutico, no agotan todas las posibilidades que tiene la autoridad jurisdiccional en miras de satisfacer los principios fines y valores que se encuentran en la Constitución; iii) La revisión de la actividad interpretativa que realizan otras jurisdicciones que involucra el análisis de la motivación, congruencia, adecuada valoración de los hechos (valoración de la prueba) y adecuada valoración del Derecho (interpretación de las normas), no es la labor propia de la justicia constitucional, sin embargo, es insoslayable que las autoridades jurisdiccionales no se encuentran habilitadas a vulnerar derechos fundamentales, y en esa dimensión esta jurisdicción constitucional se encuentra facultada a vigilar que en todo fallo, providencia o decisión judicial que las autoridades judiciales se sometan a la Constitución; y, iv) Para que la jurisdicción constitucional analice la actividad interpretativa realizada por los tribunales de justicia, los accionantes deben hacer una sucinta pero precisa relación de vinculación entre los derechos fundamentales invocados y la actividad interpretativa - argumentativa desarrollada por la autoridad judicial. Demostrando ante esta justicia constitucional que se abre su competencia en miras a revisar un actuado jurisdiccional, sin que ello involucre que la instancia constitucional asuma un rol casacional, impugnaticio o supletorio de la actividad de los jueces.

           De lo referido sólo resulta exigible sino una precisa presentación por parte de los accionantes que muestre a la justicia constitucional de por qué la interpretación desarrollada por las autoridades, vulnera derechos y garantías previstos por la Constitución, a saber en tres dimensiones distintas: a) Por vulneración del derecho a un Resolución congruente y motivada que afecta materialmente al derecho al debido proceso y a los derechos fundamentales que se comprometen en función de tal determinación; b) Por una valoración probatoria que se aparta de los marcos de razonabilidad y equidad; y, c) Por una incorrecta aplicación del ordenamiento jurídico, que más allá de las implicancias dentro del proceso judicial o administrativo lesiona derechos y garantías constitucionales” (las negrillas fueron añadidas).

          

III.2. Análisis del caso concreto

           De la revisión de la presente acción de amparo constitucional y los antecedentes cursantes en obrados, se evidencia que en la vía contencioso administrativa el representante de la Empresa Constructora “CIBO SERRUDO” -hoy tercero interesado- solicitó el cumplimiento de obligación de pago por ejecución total de obra, más el pago de daños, perjuicios y lucro cesante, demanda que fue dirigida contra el Ministerio de Justicia y Transparencia Institucional -entidad hoy accionante- y el Gobierno Autónomo Municipal de Presto -ahora tercero interesado-, siendo que dicho Ministerio por intermedio de la Unidad de Gestión Jurídica dependiente de la Dirección General de Asuntos Jurídicos, por memorial de 21 de noviembre de 2014, respondió a la demanda de manera negativa y paralelamente interpuso excepción de prescripción, alegando que el Adendum al Contrato de Ejecución de Proyecto de Construcción del Centro de Atención a Niñas y Niños PAN P.A.N. 006/2000, fue suscrito el 11 de abril de 2002, habiendo transcurrido “hasta la fecha” doce años, por lo que en caso de existir algún derecho patrimonial para el demandante, este ya habría prescrito, respuesta y excepción a la que se sumó el Alcalde del citado Gobierno Autónomo Municipal, mediante escrito presentado el 25 de noviembre de 2014.

Tramitada la demanda contenciosa, los Magistrados ahora demandados, pronunciaron la Sentencia 350/2016 de 13 de julio, por la cual declararon improbada la excepción de prescripción opuesta por el Ministerio de Justicia y el Gobierno Autónomo Municipal de Presto y probada la demanda contenciosa interpuesta por el representante de la Empresa Constructora “CIBO SERRUDO”, disponiendo que ante la verificación de la existencia de pagos que no habrían sido cumplidos tanto por el PAN asumidos por el Ministerio de Justicia y Transparencia Institucional como por el Gobierno Autónomo Municipal de Presto, correspondería su pago previa liquidación y deducciones de los montos efectivamente percibidos por la mencionada Empresa y respecto al pago de daño emergente y lucro cesante, señaló que este debía justificarse en “ejecución de sentencia”; posteriormente, ante el pedido de enmienda y complementación deducida por la empresa demandante las autoridades demandadas mediante Resolución 138/2016 de 14 de noviembre, dispusieron la condenación al pago de costas a la parte demandada.

Con base en los antecedentes expuestos y en atención a la problemática expuesta en la acción de amparo constitucional, la entidad accionante sostiene dos argumentos centrales que constituyen, el objeto de la pretensión constitucional, los cuales serán analizados conforme al siguiente orden:

a)  Inicialmente se sostiene como argumento lesivo que las autoridades demandadas al emitir la Sentencia 350/2016, no explicaron de manera fundamentada la decisión en lo referente al pago del “lucro cesante y daño emergente”, que fue expuesta como una pretensión concreta en la demanda contenciosa administrativa, expresando de manera sencilla y de forma genérica “un párrafo final de cuatro líneas”, sin desarrollar análisis alguno, constituyendo a la decisión en un producto que no sería emergente de una objetiva valoración de los datos del proceso, y que por consiguiente carecería de motivación respecto a la naturaleza del pago de daño emergente y lucro cesante.

De la revisión y lectura de la Sentencia 305/2016 en cuestión ahora acusada como el acto que lesiona derechos y garantías constitucionales de la entidad accionante, se evidencia que la misma en sus argumentos sostuvo que: “…respecto a la solicitud por parte del demandante del pago de daño emergente y lucro cesante, corresponde señalar que los presupuestos citados supra deben ser demostrados por el peticionante, no simplemente enunciarlos, correspondiendo en consecuencia establecerlos en ejecución de sentencia” (sic). En ese marco, ciertamente no se evidencia un mayor análisis, aclaración o fundamentación sobre la pretensión referida al pago de lucro cesante y daño emergente; omitiendo establecer los alcances del pago de tales condenaciones, dejándose esa determinación a las justificaciones que podrían ser invocadas por el demandante más adelante, concretamente a la etapa relacionada con la ejecución de fallos.

Al respecto, debe considerarse que el representante de la Empresa Constructora “CIBO SERRUDO” -hoy tercero interesado- a momento de presentar su demanda sostuvo que: “…del monto establecido en la cláusula quinta del contrato primigenio de $US.80.680,34.-, se ha pagado solamente la suma parcial de $US.35.801,38.- correspondiente a las Planillas 1 y 2, quedando un saldo deudor de $US.44.729,04 descontando el anticipo del 20% de la última planilla, más el lucro cesante del 5% del saldo deudor por el incumplimiento no atribuible a la Empresa que asciende a la suma de $US.2.236.-, se tiene un monto total de $US.46.965,52.- que se debe pagar a la Empresa Constructora CIBO SERRUDO, a lo que se debe agregar los daños y perjuicios ocasionados…”(sic [las negrillas fueron añadidas]), de donde se tiene que a la pretensión principal consistente en “Cumplimiento de obligación de pago por ejecución total de obras”, le fue añadido como pretensión accesoria y emergente de lo principal, el pago de daños, perjuicios y lucro cesante; consiguientemente, los Magistrados ahora demandados se encontraban en la obligación de resolver y pronunciarse de manera motivada, sobre dicha pretensión accesoria; empero, omitieron establecer y explicar las razones de si los mismos eran procedentes o no, limitándose a señalar de manera confusa que “…los presupuestos citados supra deben ser demostrados por el peticionante, no simplemente enunciarlos…” (sic) -no aclararon a qué presupuestos en concreto hicieron referencia-, inobservando así el deber de motivación que debe imprimir en toda decisión el juzgador de la jurisdicción ordinaria, lo que a su vez deviene en la supresión del elemento de la congruencia como componente del debido proceso, pues no obstante de haberse demandado el pago de daños, perjuicios y lucro cesante, se omitió su resolución.

La jurisprudencia emitida por este Tribunal, en la SCP 0387/2012 de 22 de junio, sostuvo que el principio de congruencia debe ser entendido como la exigencia de la correspondencia “…que debe existir entre lo resuelto por el juez y las pretensiones planteadas por las partes en conflicto en un proceso (…); es decir, este principio delimita el contenido de las resoluciones que deben pronunciarse en concordancia con el sentido y alcance de las peticiones formuladas por las partes; en consecuencia, es innegable que quien administra justicia debe emitir fallos motivados, congruentes y pertinentes, pero no es menos evidente que si bien esos elementos de contenido de las resoluciones deben estar presentes como parte esencial de la misma; la exigencia de su presencia no debe ir más allá de lo previsible en vinculación al contenido razonable que haga contundente un fallo”, razonamiento que no fue aplicado por los Magistrados ahora demandados en el fallo identificado como el acto lesivo de derechos.

En ese mismo entendido, esta jurisdicción, a mérito de la ausencia de motivación identificada, advierte que la Sentencia 350/2016, también  suprimió el principio de congruencia interna; toda vez que, no obstante de haber señalado sin fundamento alguno, que la parte demandante -Empresa Constructora “CIBO-SERRUDO”, solo enunció la solicitud del pago de daño emergente y lucro cesante mas no lo demostró, contrariamente en la parte resolutiva refieren en el apartado segundo que “…respecto al pago de daño emergente y lucro cesante, como se hubo indicado líneas arriba, este deberá justificarse en ejecución de sentencia” (sic), determinación que ciertamente genera confusión en el entendimiento del fallo, pues inicialmente se sostiene que el peticionante solo refirió tales pretensiones mas no lo demostró, para luego en la parte resolutiva señalar que deberán ser acreditados en ejecución de fallos, incurriendo así en una nueva supresión del derecho al debido proceso.

b)  En lo referido a la Resolución 138/2016, a través de la cual se dio respuesta el pedido de aclaración, enmienda y complementación solicitada por la Empresa Constructora “CIBO SERRUDO” a la Sentencia 350/2016, en la que además de señalar que lo que pretende el recurrente es que se enmiende los montos de las diferencias en las cantidades convenidas en el contrato para la construcción de los siete centros educativos, y según lo determinado en la referida Sentencia esos no serían los convenidos en el contrato, y el motivo de la litis sería establecer la existencia de la obligación pendiente de pago a favor de la citada Empresa Constructora y si operó la prescripción invocada, mencionaron que dichos aspectos fueron resueltos; sin embargo, los Magistrados hoy demandados procedieron a complementar y enmendar la Sentencia 350/2016, disponiendo “…condenando al pago de costas a los demandados debiendo cumplir con el mismo conforme corresponda”(sic).

Al respecto corresponde señalar que al ser la parte accionante una entidad del Estado, es necesario fundamentar de manera clara las razones por las que en este caso es viable la condenación al pago de costas, como fue determinado en la Resolución 138/2016 emitida por las autoridades demandadas en vía de aclaración complementación y enmienda, máxime si se toma en cuenta que la jurisprudencia de este Tribunal expresó que: “… no es menos evidente que sus disposiciones alcanzan a la generación de procesos judiciales que tramitan todas las entidades del Estado (…), que en sus aspectos centrales, refieren obligaciones y restricciones que forman parte del ordenamiento jurídico en general, por cuyo resultado se infiere que en todo proceso donde tiene participación el Estado, está restringida la posibilidad de calificación de condena de costas y honorarios profesionales, que implica que toda tasación de costas y regulación de honorarios profesionales sea asumida bajo absoluta responsabilidad de las partes” (SCP 0011/2017-S2, de 6 de febrero), entendimiento que fue reiterado por la SCP 1923/2012 de 12 de octubre, entre otras.

De acuerdo a lo señalado precedentemente, la referida complementación realizada por los Magistrados demandados en la Resolución 138/2016, en la que se sostuvo que “…la condenación al pago de costas a los demandados debiendo cumplir con el mismo conforme corresponda” (sic); se constituye en una determinación que no encuentra en el texto de la resolución fundamentación alguna, siendo que en el caso concreto esta resulta ser aún más necesaria al considerar que la SC 1295/2001-R de 7 de diciembre, sostuvo que: “…el art. 39 de la Ley 1178 señala que los procesos administrativos y judiciales previstos por esa Ley, en ninguno de sus grados e instancias darán lugar a condena de costas y honorarios profesionales, corriendo éstos a cargo de las respectivas partes del proceso. Asimismo, el art. 52 del Reglamento para el Ejercicio de las Atribuciones de la Contraloría General de la República, aprobado por Decreto Supremo Nº 23215, aclarando lo anterior señala textualmente: ' Los procesos a que se refiere la Ley en la segunda parte del art. 39, son todos aquellos en los cuales el Estado, sus instituciones y los organismos en que tiene participación, intervienen como parte'.  Las disposiciones legales se limitan a los procesos previstos por la Ley Nº 1178, dando a entender en apariencia que sólo serían los procesos coactivos fiscales y ordinarios, empero ello no es así porque la norma referida no hace exclusión expresa de aquellos procesos judiciales tramitados respecto de los contratos en los que el Estado actúa como persona de derecho privado o público, sino que de manera genérica se considera que el Estado sea parte de un proceso judicial cualquiera sea su naturaleza”, por ende emerge la necesidad de establecer las razones por las cuales en el caso en análisis, sí corresponde el pago de costas y que al no haber sido explicadas por las autoridades hoy demandadas, incurrieron nuevamente en la supresión del derecho al debido proceso en su elemento de motivación.  

En consecuencia, el Juez de garantías, al conceder la tutela impetrada, aplicó correctamente los alcances de la presente acción tutelar.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional; en revisión, resuelve:

1º  CONFIRMAR la Resolución 05/2017 de 29 de mayo, cursante de fs. 1121 a 1125 pronunciada por el Juez Público Civil y Comercial Quinto de la Capital del departamento de Chuquisaca; y en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada, únicamente en relación al derecho al debido proceso en sus componentes de motivación y congruencia.

2º  Dejar sin efecto la Sentencia 350/2016 de 13 de julio, así como la Resolución 138/2016 de 14 de noviembre, asimismo se dispone que los Magistrados demandados, emitan un nuevo fallo, observando los alcances expuestos en la presente fallo constitucional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dr. Ruddy José Flores Monterrey

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

MAGISTRADA