SENTENCIA CONSTITUCIONAL Plurinacional 0024/2018-S2

^[4]El FJ III.4, señala: “La teoría constitucional ha desarrollado la técnica del contenido esencial de los derechos fundamentales, a partir de la cual, la aplicación directa de los mismos debe asegurar el respeto y eficacia plena de los elementos constitutivos de ese contenido esencial o núcleo duro de derechos, para cumplir así con los estándares axiomáticos rectores del principio de razonabilidad.

En el marco de lo señalado, corresponde precisar que el derecho a la propiedad es un derecho fundamental expresamente reconocido por el bloque de constitucionalidad; así, el art. 56.I de la CPE, indica que `Toda persona tiene derecho a la propiedad privada individual o colectiva, siempre que esta cumpla una función social´; asimismo, el art. 17 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH), en su primer parágrafo indica: `Toda persona tiene derecho a la propiedad individual o colectiva´; de la misma forma, el segundo parágrafo de esta disposición, puntualiza: `…nadie será privado arbitrariamente de su propiedad´; también, la Convención Americana de Derechos Humanos, en su art. 21 consagra el derecho a la propiedad privada, disponiendo en su primer parágrafo lo siguiente: `Toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes…´. Además, el segundo numeral de esta disposición dispone que: `Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa…´. A partir de estas disposiciones que forman parte del bloque de constitucionalidad boliviano de acuerdo al art. 410.I de la CPE, para efectos de una coherente argumentación jurídica, deben mencionarse los elementos constitutivos del contenido esencial del derecho de propiedad, en ese sentido, este derecho fundamental, cuya génesis se encuentra no solamente en el texto constitucional sino también en el bloque de convencionalidad, en su núcleo duro se identifican tres elementos esenciales: i) El derecho de uso; ii) El derecho de goce; y, iii) El derecho de disfrute. Asimismo, estos tres elementos tienen un sustento axiológico que refuerza dicho contenido esencial, basado en los valores libertad, igualdad, solidaridad y justicia. Por su parte, es imperante además precisar que este núcleo esencial del derecho fundamental de propiedad, genera a su vez obligaciones negativas tanto para el Estado como para particulares que se traducen en las siguientes: a) Prohibición de privación arbitraria de propiedad; y, b) Prohibición de limitación arbitraria de propiedad. 

A partir de los aspectos precedentemente contemplados, debe indicarse que el principio de razonabilidad, el cual tal como se dijo, está conformado por los valores o pautas axiomáticas referentes a la libertad, igualdad, justicia y vivir bien, constituye el estándar axiomático para la directa justiciabilidad del derecho de propiedad, en ese orden, se establece que las decisiones jurisdiccionales que incurran en privación o limitación arbitraria de la propiedad, implican una directa afectación al principio de razonabilidad y como consecuencia directa afectan también el contenido esencial del derecho de propiedad en sus tres elementos esenciales: uso, goce y disfrute”.

^[5]El FJ III.3, indica: “Todo derecho fundamental puede ser limitado; es así que, en el derecho de propiedad su restricción tiene que ser necesariamente mediante una ley, aprobada por el órgano legislativo y en casos específicos; señalando así la Constitución Política del Estado en su art. 56, `Toda persona tiene derecho a la propiedad privada individual o colectiva, siempre que cumpla una función social…´, que el uso que se haga de ella no sea perjudicial al interés colectivo. Por lo cual constituirían límites a la propiedad privada, la utilidad o interés social -público-, de los cuales podemos señalar, como ejemplo la expropiación; y entre otras la confiscación”.  

^[6]El FJ V.2, establece que el principio de “…presunción de legitimidad del acto administrativo se funda en la razonable suposición de que el acto responde y se ajusta a las normas previstas en el ordenamiento jurídico vigente a tiempo de ser asumido el acto o dictada la resolución, es decir, cuenta con todos los elementos necesarios para producir efectos jurídicos, por lo que el acto administrativo es legítimo con relación a la Ley y válido con relación a las consecuencias que pueda producir. La doctrina enseña que el fundamento de la presunción de legitimidad radica en las garantías subjetivas y objetivas que preceden a la emanación de los actos administrativos, que se manifiesta en el procedimiento que se debe seguir para la formación del acto administrativo, que debe observar las reglas del debido proceso, que comprende el derecho del particular de ser oído y en consecuencia exponer la razón de sus pretensiones y su defensa”.

^[7]El FJ III.1.1, señala que: “El principio de legalidad en el ámbito administrativo, implica el sometimiento de la Administración al derecho, para garantizar la situación jurídica de los particulares frente a la actividad administrativa; en consecuencia, las autoridades administrativas deben actuar en sujeción a la Constitución, a la ley y al derecho, dentro de las facultades que les están atribuidas y de acuerdo a los fines que les fueron conferidos. Este principio está reconocido en el art. 4 inc. c) de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) que señala: `La Administración Pública regirá sus actos con sometimiento pleno a la ley, asegurando a los administrados el debido proceso´; esto implica, además, que los actos de la Administración pueden ser objeto de control judicial (vía contenciosa administrativa), como lo reconoce el art. 4 inc. i) de la LPA, al establecer que `El Poder Judicial, controla la actividad de la Administración Pública conforme a la Constitución Política del Estado y las normas legales aplicables´.

Otro signo del principio de sometimiento de la administración al derecho está referido a que la administración no puede sustraerse del procedimiento preestablecido, sino que debe sujetar su actuación y el de las partes en su caso, a lo previsto en la norma que regula el caso en cuestión. Conforme a esto, la Ley de Procedimiento Administrativo en su art. 2 establece que: “ I La Administración Pública ajustará todas sus actuaciones a las disposiciones de la presente Ley”.

^[8]El FJ V.2, indica, que dicho principio: “…exige que la actividad pública se realice en un clima de mutua confianza que permita a éstos (particulares) mantener una razonable certidumbre en torno a lo que hacen, según elementos de juicio obtenidos a partir de decisiones y precedentes emanados de la propia administración, asimismo certeza respecto a las decisiones o resoluciones obtenidas de las autoridades públicas”.

^[9]El FJ III.4.3, efectúa una aproximación a las facultades legislativa, reglamentaria, ejecutiva y fiscalizadora, conforme a lo siguiente: “1. Facultad legislativa. El término facultad entendido como un poder de hacer, expresa en el ámbito legislativo la potestad de los órganos representativos de emitir leyes de carácter general y abstracto, cuyo contenido es normativo sobre determinada materia. En su sentido formal, este acto de emitir leyes debe provenir de un ente u órgano legitimado, es decir, representativo: Asamblea Legislativa o Asambleas legislativas de las entidades territoriales autónomas con potestad de emitir leyes en las materias que son de su competencia. Cabe destacar, que esta potestad legislativa para las entidades territoriales no se encuentra reducida a una facultad normativo-administrativa, dirigida a la promulgación de normas administrativas que podrían interpretarse como decretos reglamentarios, pues esta interpretación no sería acorde al nuevo modelo de Estado compuesto, donde el monopolio legislativo ya no decanta únicamente en el órgano legislativo del nivel central, sino que existe una ruptura de ese monopolio a favor de las entidades territoriales autónomas en determinadas materias. Precisamente este es el cambio establecido por la Constitución Política del Estado cuando en su art. 272, otorga a las entidades territoriales autónomas el ejercicio de facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva en el marco de su jurisdicción, competencias y atribuciones a través de sus gobiernos autónomos. Así, en el caso de la autonomía departamental, la facultad legislativa es la potestad de la Asamblea Departamental para emitir leyes en el marco de sus competencias exclusivas y leyes de desarrollo departamental en el marco de sus competencias compartidas. 

2. Facultad reglamentaria. Entendida como la potestad de emitir normas reglamentarias para la aplicación de una ley, es decir, la que compete para completar la aplicación de las leyes. En efecto, esta facultad tiene por finalidad la emisión de reglamentos, entendidos como el conjunto de reglas o preceptos emitidos por autoridad competente, que tienden a posibilitar la ejecución de la ley, precisando las normas contenidas en las leyes sin contrariar ni ir más allá de sus contenidos y situaciones que regula. En este contexto, tanto la facultad legislativa como reglamentaria, emiten normas, sin embargo, la facultad reglamentaria se rige dentro de las líneas y contenidos establecidos por la ley, con la finalidad de su aplicación. En el caso de las entidades territoriales autónomas, esta facultad reglamentaria es ejercida por el órgano ejecutivo de la entidad territorial autónoma respectiva con relación a las leyes que emita la asamblea departamental o concejo municipal, según se trate. Esta facultad se justifica porque el órgano ejecutivo, es el que conoce de las capacidades económicas, presupuestarias, institucionales y recursos reales que se tiene para ejecutar la ley, por tanto, a través de la facultad reglamentaria se delimita con mayor precisión la forma y los recursos con los cuales se podrá aplicar la ley.

3. Facultad ejecutiva. Referida a la potestad de administrar la cosa pública, en el caso de las entidades territoriales autónomas será en el marco de las competencias exclusivas, compartidas o concurrentes. Esta facultad requiere de funciones de técnicas y administrativas, para ejecutar la ley y las normas reglamentarias. Entonces, respecto de esta facultad el órgano ejecutivo ya sea del nivel central como de los gobiernos autónomos está encargado de toda la actividad administrativa, de la gestión pública en el ámbito de sus competencias.

4. Facultad fiscalizadora. Esta facultad se encuentra introducida por el art. 272 de la CPE, cuando confiere a los gobiernos autónomos las facultades legislativa, reglamentaria, ejecutiva y fiscalizadora. Esta facultad tratándose de las entidades territoriales corresponde a la asamblea legislativa del gobierno autónomo correspondiente para controlar al órgano ejecutivo del mismo. Así en la autonomía departamental es ejercida por la asamblea departamental respecto del órgano ejecutivo en la gestión pública y el manejo de los recursos departamentales. 

5. Facultad deliberativa. Es la capacidad de debatir y tomar decisiones sobre asuntos de interés de forma consensuada por los miembros de los entes legislativos correspondientes, es decir, respecto de la autonomía departamental por los miembros de la Asamblea departamental respecto de asuntos de interés departamental”.

^[10]El FJ III.3, refiere que: “En ese contexto jurisprudencial, en el caso en análisis, se advierte de la lectura de la Resolución Municipal 098/2015, emitida por el Concejo Municipal de Puerto Quijarro, que de manera reiterativa se emplea el término `instruye´ (cuyo contenido se encuentra glosado de forma extensa en el contenido de la Conclusión II.3.), que implica una incompatibilidad con los principios señalados supra que propugna nuestra Norma Suprema en su art. 12, concordante con el   art. 12 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización `Andrés Ibáñez´ (LMAD), descritos con mayor detalle en el Fundamento Jurídico III.1. del presente fallo constitucional.

En consecuencia, advertidos que la Resolución Municipal identificada como el acto lesivo, refleja elementos que no se adecúan al razonamiento expuesto en la citada Declaración Constitucional Plurinacional, pues deviene en que el contenido de la misma suprime los derechos del accionante, colocando al mismo en un estado de inseguridad jurídica; toda vez que, más allá de haber soslayado la instauración de un debido proceso, en el cual se pueda dilucidar las controversias alegadas tanto por las Juntas de vecinos, como los derechos alegados por el hoy accionante, la determinación asumida por el Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Puerto Quijarro, no fue emitida en el ámbito de las facultades que le son reconocidas en la Constitución Política del Estado, aspecto que conlleva implícitamente la lesión de derechos y garantías constitucionales como en el presente caso, suprimiendo el debido proceso en su elemento al juez natural. Al respecto, la SCP 0693/2012 de 2 de agosto, estableció que: `…corresponde unificar al juez natural y su tutela a través de la acción de amparo constitucional de forma que en los procesos judiciales y administrativos todo acto sin competencia o jurisdicción que puedan afectar al juez competente como elemento del juez natural debe tutelarse por los recursos ordinarios previstos por el legislador y agotados los mismos, siempre y cuando exista vulneración a derechos y garantías mediante acción de amparo constitucional y no por el recurso directo de nulidad, lo contrario afectaría las competencias naturales de los jueces y autoridades naturales competentes entendimiento que por el principio pro actione y de favorabilidad deberá aplicarse a los casos en tramitación…´.

En efecto, la citada Resolución Municipal, ocasionó como consecuencia inmediata, que el accionante se vea privado del ejercicio de sus derechos a la defensa y a la propiedad privada, al instruir al Ejecutivo Municipal, ordene a la sección correspondiente la paralización de todo tipo de trámite o construcción `en dicha calle´, siendo que el ente legislativo deliberante no cuenta con facultades para la emisión de instrucciones al Ejecutivo Municipal -conforme a los argumentos esgrimidos supra-, sumado a ello que existe una sanción anticipada en la indicada Resolución Municipal que también afecta al principio de presunción de inocencia, misma que trasunta en la afirmación que efectúan las autoridades demandadas al referir que el lote de terreno en cuestión se trata de una calle, sin antes siquiera existir elementos suficientes de convicción que permitan tener certeza de lo afirmado y que esta pueda ser reflejada en una decisión, aspecto corroborado con la instrucción que dispone la investigación de los antecedentes respecto al cuestionado lote de terreno, a objeto de verificar si efectivamente se trata de un bien de dominio público, por lo que se advierte las incongruencias internas que tiene el acto lesivo que impugna el accionante. 

En ese orden, también debe tenerse en cuenta que el Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Puerto Quijarro, evidentemente tiene facultades regulatorias, tanto legislativas como reglamentarias, sin embargo, estas últimas, son de carácter interno, cuya esencia es facilitar o hacer posible el ejercicio de las atribuciones y competencias propias de dicho ente, conforme establece la DCP 0035/2014, citada en el desarrollo del Fundamento Jurídico III.1. de este fallo constitucional, entendimiento que guarda armonía con la forma de gobierno establecida para el nivel municipal autónomo, evidenciándose así una clara invasión de las facultades reservadas al Ejecutivo Municipal, con la emisión de la Resolución Municipal cuestionada”.