SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0116/2020-S4

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0116/2020-S4

Sucre, 17 de julio de 2020

SALA CUARTA ESPECIALIZADA

Magistrado Relator:   René Yván Espada Navía

Acción de amparo constitucional

Expediente:                30338-2019-61-AAC

Departamento:          Santa Cruz

En revisión la Resolución 68/2019 de 13 de junio, cursante de fs. 173 vta. a 184, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Richard Lorenzo Méndez Cossío en representación legal de Yasminka Catarina Marinkovic de Jakubek, propietaria y representante legal de la Empresa Agropecuaria Laguna Corazón Sociedad Anónima (S.A.) contra Juan Carlos León Rodas, ex Director Nacional a.i. y actual Dirección General (en acefalía); Vania Kora Kenallata y Eugenia Beatriz Yuque Apaza, actual y ex Directora General de Asuntos Jurídicos, todos del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA); Sergio Abrahan Imaná Canedo y José Luis Romero Toledo, actual y ex Director Departamental a.i. del INRA de Santa Cruz; Edilberto Mendoza Vaca, Responsable de la Región Este –actual Profesional II Jurídico–; y, Benjamín Baldiviezo Cari, ex Coordinador Jurídico de Guarayos – Ñuflo de Chávez, ambos de la Dirección Departamental del INRA de Santa Cruz.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memoriales presentados, el de demanda, el 17 de mayo de 2019, cursante de fs. 47 a 60 y los de ampliación de 28 de mayo y 3 de junio del mismo año (69 y vta. y 119 y vta., respectivamente), la accionante, a través de su representante legal, expuso los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Mediante Resolución Instructoria R-ADM-TCO-005/2000 de 12 de octubre, el INRA dio inicio al proceso de saneamiento legal del predio “Laguna Corazón” de su propiedad, disponiendo la realización de la campaña pública prevista en el art. 172 del “Reglamento de la Ley Nº 1715” (sic), la misma que una vez concluida, se ordenó la realización de pericias de campo a partir del 30 de octubre del señalado año; es así que cumplido dicho relevamiento de información en campo, se procedió con la elaboración del informe de Evaluación Técnica Jurídica e Informe en Conclusiones, estableciéndose inclusive, el monto de la tasa de saneamiento y precio de adjudicación, mismos que fueron cancelados en su totalidad por su persona, quedando el proceso en estado de dictar la resolución final de saneamiento que defina la situación legal del derecho de propiedad y titulación del predio “Laguna Corazón”.

No obstante lo antes señalado, el Director Nacional del INRA, en vez de dictar la señalada resolución final de saneamiento, invocando sus propios errores y vicios cometidos por los funcionarios públicos, luego de siete años de iniciado el proceso de saneamiento, dictó la Resolución Administrativa (RA) 0118/2007 de 19 de julio, anulando obrados hasta la Ficha Catastral y Ficha de Registro de la Función Económico Social (FES), dejando subsistente los demás actuados de dicha fase y ordenando que se levante nueva Ficha Catastral y de Registro de la FES y que se realice nueva evaluación técnica jurídica, disponiendo el inicio de procesos administrativos y penales contra los funcionarios públicos responsables de su realización.

Agregó que, dando estricto cumplimiento a la referida RA 0118/2007, el entonces Director Departamental a.i. del INRA de Santa Cruz, mediante Memorándum SC-JS-TCO 116/2007 de 3 de octubre, ordenó a sus subalternos, la realización de los trabajos mencionados en el predio “Laguna Corazón”; actividad que se ejecutó del 5 al 7 de igual mes y año, con la notificación previa y participación de todos los actores con interés legítimo, así como el control social, realizándose nuevamente las pericias de campo a efectos de verificar el cumplimiento de la FES que, la que habiendo sido comprobada, dio lugar al levantamiento de nueva Ficha Catastral y de Registro de la FES, suscribiéndose las correspondientes actas y documentos por parte de todos los involucrados; sin embargo, sorprendentemente, la misma autoridad señalada precedentemente, desconociendo sus propias instrucciones, cuatro años después, sin que nadie hubiera formulado reclamo alguno, observando o impugnado el proceso, y sin fundamento técnico ni jurídico, dictó la RA DDSC-RA-425/2011 de 1 de diciembre, anulando por segunda vez el proceso de saneamiento disponiendo que se vuelva a llenar la Ficha Catastral y el Registro de la FES.

Señaló que dicha determinación, al ser lesiva a sus derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva en sus vertientes de acceso a la justicia pronta, oportuna y sin dilaciones, y a obtener un resolución fundada en derecho, fue objetada mediante recurso de revocatoria bajo alternativa de recurso jerárquico, interpuesto el 28 de febrero de 2012, el mismo que fue rechazado a través de la RA DD-SC-JAJ 014/2012 de 9 de “marzo”, bajo el insólito argumento de que el Memorándum SC-JS-TCO 116/2007, emitido por la autoridad cuestionada, contravenía el orden público e invalidaba el procedimiento, al no existir una resolución administrativa que dispusiera la ampliación del plazo para el relevamiento de información en campo, remitiéndose actuados ante la Dirección Nacional del INRA, a efectos de que se tramite el recurso jerárquico planteado alternativamente al de revocatoria y, emitiéndose la providencia de 26 de marzo de 2012, mediante la cual, el Director Nacional de la referida entidad, sin admitir el recurso, dispuso la emisión de un informe legal para su resolución y atentando su derecho a la defensa, cambió su domicilió procesal, señalándose como tal, la Secretaría de Asuntos Jurídicos de la indicada institución, sin poner tal extremo en su conocimiento para finalmente, emitir la RA 113/2012 de 13 de abril, notificada en el domicilio arbitrariamente señalado, sobre la que asumieron conocimiento recién dos años después, al haber accedido a las fotocopias simples de la carpeta de saneamiento, motivando la interposición de un recurso de revocatoria contra la providencia de 26 de marzo de 2012, que fue rechazado por extemporaneidad.

En estas circunstancias, formularon acción de amparo constitucional, que fue conocida por la Sala Penal Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz y resuelta mediante Resolución 43/2015 de 26 de mayo que, concedió la tutela impetrada y ordenó su notificación con el decreto de 26 de marzo de 2012; determinación que fue confirmada mediante SCP 1179/2015-S2 de 11 de noviembre, por el Tribunal Constitucional Plurinacional.

Es así que, cumpliendo con la determinación constitucional, el 9 de mayo de 2016, se procedió a su notificación con la indicada providencia, contra la que, opusieron recurso de revocatoria que, por decreto de 25 de igual mes y año, “no fue admitido” (sic), con el argumento que el acto impugnado no era recurrible, a pesar que violaba su derecho a la defensa.

No obstante lo señalado, luego de varias solicitudes que tuvieron que presentar, llegando inclusive a activar un recurso de queja ante el Tribunal de amparo, el 28 de diciembre de 2018; es decir, nueve meses después, el entonces Director Nacional del INRA, dictó la Resolución Administrativa 237/2018 de 28 de diciembre, y atendiendo a sus reiterados requerimientos, anuló obrados y dispuso finalmente, la notificación con la providencia extrañada en el último domicilio señalado.

La “RA 237/2018” que anuló obrados, le fue notificada el 25 de enero de 2019, por lo que, al estar pendiente de admisión y resolución su recurso jerárquico, ampliaron los fundamentos del mismo; haciendo notar todos los actuados ocurrieron dentro del proceso de saneamiento que se había iniciado dieciocho años atrás; y que fue objeto de nulidades pese a que nunca se provocó indefensión a los propietarios del predio, sino al contrario, se desarrolló y comprobó con participación de todos los actores, interesados y control social de Guarayos, el cumplimiento de la FES, puesto que desde que compraron de buena fe, a terceras personas, dicho predio, vienen desarrollando actividades productivas en este fundo que aportan permanentemente a la seguridad alimentaria y empleo en el país, cumpliendo fielmente la función económico social; situación real que cualquier autoridad pública puede verificar las veces que así lo requiera. Por lo que, pretender anular obrados nuevamente, alegando un aspecto meramente formal, como es el hecho que no se hubiera ampliado el plazo para el relevamiento de información en campo (pericias), supuestos vicios que no fueron observados por nadie y no causaron indefensión a ningún actor con interés legítimo en el proceso; provocando que después de dieciocho años, no se emita la resolución final de saneamiento que defina la situación legal del derecho de propiedad agraria que tiene su empresa sobre el aludido predio, lo que implica una violación de sus derechos fundamentales.

En virtud a los actuados procesales citados, el Director Nacional a.i. y la Directora General de Asuntos Jurídicos del INRA, sin realizar una valoración y razonamiento jurídicos y sin responder a todos los extremos reclamados por su parte y jurisprudencia citada en su recurso jerárquico y en la ampliación al mismo, dieron lugar a la emisión de la RA 034/2019 de 14 de febrero, dictada por el primero de los precitados, rechazando el aludido recurso jerárquico bajo el argumento de que el Memorándum SC-JS-TCO 116/2007, emitido por la Dirección Departamental del INRA de Santa Cruz, reencausó erróneamente el proceso de saneamiento del predio “Laguna “Corazón”, respecto al llenado de la Ficha Catastral y el formulario de cumplimiento de la FES, habiéndose realizado dicho trabajo fuera del plazo previsto por la Resolución Instructoria R-ADM-TCO-005/2000, ya que el mismo no fue ampliado a efectos del nuevo relevamiento de información de campo, citando a dicho efecto la SCP “1841/2012” que no resulta aplicable al caso concreto, dado que en lo resuelto por dicho fallo constitucional, a diferencia del suyo, no existió resolución instructoria.

En este contexto, señaló que la RA DDSC-RA-425/2011; RA DD-SC-JAJ 014/2012; y, RA 034/2019, que anularon por segunda vez el proceso de saneamiento del predio “Laguna Corazón”, que se inició hace más de dieciocho años, carecen de una debida fundamentación y congruencia, toda vez que se limitaron a invocar supuestos vicios provocados por los propios funcionarios del INRA, cuando, por el contrario, en aplicación de los principios que rigen las nulidades procesales, debieron velar por el orden justo y revertir las vulneraciones aludidas, refiriéndose de manera específica a los razonamientos jurídicos emitidos por el Tribunal Constitucional Plurinacional y por el Tribunal Agroambiental, citados en sus propias decisiones; al no haberlo hecho, inobservaron los presupuestos exigidos por la jurisprudencia constitucional contenida en las SSCC 1365/2005-R de 31 de octubre y 0871/2010-R de 10 de octubre, citadas por la SC 2227/2010-R de 19 de noviembre, respecto a la garantía de la debida fundamentación y los presupuestos, condiciones y requisitos que toda decisión debe contener.

De igual modo, las autoridades demandadas, incurrieron en incongruencia manifiesta, al haber declarado la nulidad del proceso, sin que existiera solicitud, observación o reclamo expreso alguno formulado por una persona con interés legítimo o se hubiera causado indefensión o perjuicio a alguien, además de rechazar el recurso de revocatoria, bajo el argumento de que tal acto pretendía garantizar los derechos al debido proceso, a la defensa, a la justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones, omitiendo considerar que el proceso de saneamiento del fundo “Laguna Corazón”, lleva en ejecución dieciocho años y hasta la fecha, aún no se dictó la resolución final de saneamiento, siendo que, finalmente, al resolver el recurso jerárquico, no se valoró ni aplicó la jurisprudencia constitucional y agroambiental glosadas en su recurso jerárquico y su ampliación.

A ello se añade que, el debido proceso sufrió también groseras vulneraciones, pues, conforme se tiene señalado, la nulidad dispuesta por el INRA en dos oportunidades, no cumplió con los presupuestos exigidos para su validez en el ámbito administrativo e inobservó lo previsto por el art. 2 del Decreto Supremo (DS) 29215 de 2 de agosto de 2007 –Reglamento de la Ley 1715 de 18 de octubre de 1996 (Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria), modificada por la Ley 3545 de 28 de noviembre de 2006 (Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria)–, que permite la aplicación supletoria de la Ley de Procedimiento Administrativo, cuyo art. 35.II, prevé que ante la inexistencia de norma expresa, las nulidades procesales, podrán ser invocadas mediante la interposición de los recursos administrativos; normativa en mérito a la cual, al no existir norma agroambiental que determine que el llenado de la Ficha Catastral y de cumplimiento de la FES fuera de plazo, constituyen causal de nulidad, no podía invocar la misma a través de recursos administrativos.

Finalmente, la nulidad del proceso de saneamiento que lleva más de dieciocho años de tramitación, configura lesión al derecho de tutela judicial efectiva en su vertiente de acceso a la justicia pronta, oportuna y sin dilaciones.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

La parte accionante alega la lesión de sus derechos de al debido proceso en sus elementos de fundamentación y congruencia; y, a la tutela judicial efectiva en su vertiente de acceso a la justicia pronta, oportuna y sin dilaciones, citando al efecto los arts. 115, 117.I y 180.I de la Constitución Política del Estado (CPE); 8 y 9 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos (CADH); 10 y 11 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH); y, XXVI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela, dejando sin efecto legal los siguientes actos administrativos: a) La RA DDSC-RA-425/2011 de 1 de diciembre y la RA DD-SC-JAJ 014/2012 de 9 de “marzo”, dictadas por el Director Departamental a.i. del INRA de Santa Cruz y el Coordinador Jurídico de Guarayos-Ñuflo de Chávez de la esa repartición departamental; y, b) La RA 034/2019 de 14 de febrero, pronunciada por el Director Nacional a.i. y la Directora General de Asuntos Jurídicos, ambos del INRA; debiendo el Director Nacional señalado, dictar resolución final de saneamiento, en resguardo de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Por Acta de 4 de junio de 2019, cursante a fs. 120 y vta., la audiencia pública de la acción de amparo constitucional fue suspendida debido a la falta de notificación a dos de los demandados.

Efectuada la audiencia pública el 13 de junio de 2019, conforme se evidencia del acta (fs. 162 a 173), en presencia de la parte accionante y de los representantes legales de los demandados, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La parte accionante ratificó los argumentos expuestos en la demanda de acción de amparo constitucional.

La abogada copatrocinante de la parte accionante, manifestó que de conformidad a lo previsto por el art. “266.1 del reglamento de la Ley INRA” (sic), se otorga un plazo de tres días para subsanar errores u omisiones técnicos y jurídicos; término que, no abre la posibilidad de anular o declarar la nulidad de actos procedimentales y que además, no fue observado, habiéndose dispuesto la nulidad luego de más de siete años, no obstante que, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional, ninguna autoridad puede anular sus propios actos, sino a través de las vías jurisdiccionales o administrativas; y que, la nulidad no es válida si se afectan derechos fundamentales.

I.2.2. Informe de las autoridades y funcionarios demandados

Juan Carlos León Rodas, ex Director Nacional a.i. del INRA, no presentó informe escrito así como tampoco se hizo presente en audiencia pública ce esta acción tutelar. Sin embargo, el representante legal de Roberto Luis Polo Hurtado, en ese entonces Director Nacional a.i. del INRA, en audiencia, señaló lo siguiente: 1) La parte accionante no establece con precisión qué parte de la Resolución emitida por el demandado, contradice el debido proceso en sus elementos de fundamentación o motivación, cuando por el contrario, la RA 034/2019 expuso claramente los motivos de la decisión, no siendo viable conceder la tutela impetrada, únicamente por el hecho de que no se dio curso a la impugnación; 2) En cuanto al principio de especificidad, como presupuesto de la nulidad y la supuesta falta de fundamentación, cabe precisar que dentro de los trabajos de campo realizados durante el proceso de saneamiento, en el llenado de la Ficha de cumplimiento de la FES de 2000, se evidenciaron borrones, sobreposiciones y alteraciones; errores que pudieran determinar la extinción del referido procedimiento; por tal motivo, el INRA decidió anular obrados a efectos de que se proceda a realizar un nuevo levantamiento de datos; aspecto que fue plasmado en el Memorándum administrativo que cuenta con sustento legal del art. 266 “del proceso de saneamiento” (sic), referido al control de calidad y supervisión del mismo, como atribución propia del INRA; 3) La pretensión planteada de que, mediante una resolución administrativa de recurso jerárquico se suplante un Memorándum, vulneraría derechos de terceras personas; y si bien, todas las partes y organizaciones sociales fueron notificadas, la emisión de una resolución administrativa conllevaría a la necesaria publicidad a través de un edicto agrario, extremos que pondrían en riesgo los derechos de la propia accionante, al ser susceptible de impugnación por cualquier otra persona; 4) La denuncia de vulneración del derecho a una justicia pronta y efectiva, no es evidente, puesto que la parte solicitante de tutela, en ejercicio de su derecho a la defensa, hizo uso de todos los mecanismos de impugnación, hasta llegar a la nulidad de un decreto, mediante la interposición de una anterior acción de amparo constitucional; y, 5) Al no haberse identificado con precisión y claridad cuál el hecho lesivo, se incumplió lo previsto por el art. 33.5 del Código Procesal Constitucional (CPCo). En tal sentido, solicitó se deniegue la tutela impetrada.

Vania Kora Kenallata, Directora General de Asuntos Jurídicos del INRA y Sergio Abrahan Imaná Canedo, Director Departamental a.i. del INRA de Santa Cruz, mediante informe escrito presentado el 4 de junio de 2019, cursante de fs. 135 a 138 vta., luego de señalar que, Juan Carlos León Rodas; Eugenia Beatriz Yuque Apaza; José Luis Romero Toledo y Richard Lorenzo Méndez, ya no cumplían funciones dentro de la institución, manifestaron lo siguiente: i) La anulación del proceso de saneamiento hasta el llenado de la Ficha Catastral y de verificación de cumplimiento de la FES, mediante RA DDSC-RA-425/2011 de 1 de diciembre, tuvo la finalidad de regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria, en el marco de la Ley 1715 y su Reglamento a través del cumplimiento de su procedimiento sujeto a los plazos determinados en la referida normativa; ii) No se emitió una resolución administrativa de ampliación del plazo para el levantamiento de nuevos datos en campo y el correspondiente llenado de la Ficha Catastral y la de cumplimiento de la FES; ordenándose la realización de dichas tareas y ejecutándolas mediante un Memorándum; iii) Tales actos, configuran vulneraciones que no pueden subsanarse bajo el justificativo de que se cumplió con la finalidad de las pericias de campo; iv) El motivo de la nulidad, radica en el hecho que no se emitió una resolución administrativa que amplíe el plazo para su ejecución, pretendiéndose que un Memorándum, tenga la misma jerarquía; consecuentemente, convalidar dicho actuado, invalidaría el proceso de saneamiento a futuro; y, v) La parte accionante, pretende anteponer la nulidad de actos a la posible lesión de derechos de otras personas interesadas que pudieran existir dentro del proceso de saneamiento y que no hubieran tomado conocimiento efectivo sobre la realización de las nuevas pericias de campo, ordenadas mediante un Memorándum y en prescindencia de una resolución administrativa que exige su previa socialización; aspecto que, se reitera, conllevaba la nulidad posterior, conforme estableció la RA 034/2019; misma que cuenta con la debida fundamentación, en la que aclara y justifica de manera congruente la determinación asumida. En base a dichos argumentos, impetraron que se deniegue la tutela solicitada.

Eugenia Beatriz Yuque Apaza, ex Directora General de Asuntos Jurídicos del INRA, no se hizo presente en audiencia y tampoco remitió informe escrito, pese a su legal citación, cursante a fs. 96 y 97.

Sergio Abrahan Imaná Canedo, Director Departamental a.i. del INRA de Santa Cruz, después de puntualizar los actos ejecutados en sede administrativa, respecto al proceso de saneamiento, mediante informe escrito presentado el 4 de junio de 2019, cursante de fs. 132 a 134, así como en audiencia, a través de su representante legal manifestó que, las actuaciones realizadas por el INRA se adecuaron al marco normativo y legal, pues fueron ejecutadas dentro de las atribuciones que a dicha entidad le atribuye la ley; consecuentemente, no se vulneró derecho alguno; por el contrario, el proceso de saneamiento se desenvolvió en fiel apego a la normativa agraria, dándose respuesta a las solicitudes efectuadas sobre el predio “Laguna Corazón”, siendo que la valoración efectuada por el INRA, no lesionó derechos fundamentales ni garantías constitucionales, asegurando la efectiva realización de los principios procesales que compelen evitar desequilibrios e impedir limitaciones a las partes que pudieran generar indefensión; en tal sentido, no se desconoció la ley ni el principio de seguridad jurídica, habiéndose considerado todos los aspectos ahora reclamados.

José Luis Romero Toledo, ex Director Departamental a.i. del INRA de Santa Cruz, no presentó informe escrito, ni asistió a audiencia pública de esta acción de defensa, pese a su notificación, cursante a fs. 96.

Edilberto Mendoza Vaca, Responsable de la Región Este –actual Profesional II Jurídico– de la Dirección Departamental del INRA de Santa Cruz, por informe escrito presentado el 12 de junio de 2019, cursante de fs. 122 a 124, luego de efectuar una relación de los antecedentes del proceso de saneamiento, señaló lo siguiente: a) Las actuaciones del INRA se desarrollaron en el marco de la normativa legal agroambiental y, dentro de las atribuciones específicas atinentes a la referida entidad; b) Todo el procedimiento de saneamiento, se ejecutó en apego de la ley agraria, dándose respuesta a las solicitudes realizadas por el predio “Laguna Corazón”, dado que la valoración probatoria realizada no lesionó derechos ni garantías, sino, aseguró la materialización de los principios procesales que impiden la existencia de limitaciones a las partes que afecten y que les provoque indefensión; y, c) No se vulneraron derechos fundamentales ni garantías constitucionales, llevándose a cabo un proceso justo y equitativo, no habiéndose desconocido la norma ni el principio de seguridad jurídica. En tal sentido, solicitó se deniegue la tutela.

Benjamín Baldiviezo Cari, ex Coordinador Jurídico de Guarayos – Ñuflo de Chávez de la Dirección Departamental del INRA de Santa Cruz, no presentó informe escrito alguno, así como tampoco se hizo presente en audiencia pública de esta acción de amparo constitucional, pese a su notificación, cursante a fs. 77.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, mediante Resolución 68/2019 de 13 de junio, cursante de fs. 173 vta. a 184, concedió la tutela solicitada, dejando sin efecto la RA DDSC-RA-425/2011 de 1 de diciembre; la RA DD-SC-JAJ 014/2012 de 9 de “marzo”; y, la RA 034/2019 de 14 de febrero; debiendo el Director Nacional del INRA, dictar una resolución final de saneamiento, de acuerdo a la fundamentación del fallo; decisión asumida en base a los siguientes fundamentos: 1) La parte accionante cumplió con los requisitos exigidos por la doctrina constitucional, los cuales permiten que dicha jurisdicción ingrese a la revisión de la valoración probatoria efectuada por el INRA; así como, explicó que la anulación por segunda vez de un acto, aduciendo únicamente la no existencia de resolución expresa de ampliación de plazo, vulnera su derecho al debido proceso en sus vertientes de acceso a la tutela judicial efectiva, a la seguridad jurídica y a la valoración de la prueba; de igual modo, determinó que la falta de fundamentación y congruencia del fallo confutado, lesionó el debido proceso en dichos elementos; y, finalmente, estableció el nexo de causalidad entre la ausencia de motivación y la violación de los derechos y garantías reclamados, señalando al efecto que, no es posible que la autoridad pública, por un acto propio, anule por segunda vez, una Resolución que ella misma emitió; 2) Si bien la jurisdicción constitucional no puede valorar si la interpretación de los artículos de la Ley 1715 y su Reglamento, respecto a la determinación de disponer la nulidad por segunda vez, es correcta, sí se encuentra constreñida a verificar si dicha labor hermenéutica se adecúa al ordenamiento constitucional; este contexto, es preciso recordar que el instituto de nulidades no permite la nulidad sin congruencia y concatenación de sus elementos esenciales; no obstante, las Resoluciones objeto de la presente demanda constitucional, se limitan a establecer como motivo de la nulidad, la ampliación de plazos mediante Memorándum y en prescindencia de una resolución administrativa expresa que así lo disponga, siendo que, el referido acto, es estrictamente atribuible de manera privativa a la administración pública y a nadie más; 3) La nulidad no se funda en el hecho de que se hubiera causado grave perjuicio a una persona natural o jurídica, o que se colocase en estado de indefensión a un tercero, menos que tal vicio procesal debió ser argüido oportunamente y tampoco, que existió convalidación; siendo que, cualquier persona puede, en cualquier estado del proceso de saneamiento, demandar la nulidad del mismo, inclusive si éste ha concluido; 4) La determinación asumida por el INRA en las tres decisiones que se revisan, se funda en la presunción de que el acto anulable afectaría derechos de terceros, restringiendo de esta manera, el principio de seguridad jurídica y el derecho a la tutela judicial efectiva; toda vez que, ninguna persona puede estar a la expectativa de acontecimientos futuros e incierto sobre sus derechos fundamentales; y, 5) Con todo, resulta cierto y evidente, que las resoluciones sometidas a control tutelar, no contienen una correcta aplicación de la jurisprudencia constitucional, así como tampoco del control convencional, ineludible por mandato del art. 256 de la CPE; inexcusable e ineludible, por previsión de los arts. 8 de la CADH; y, 21 de “Tratados de Derechos Humanos Civiles y Políticos” (sic).

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Por Acuerdo Jurisdiccional TCP-SP-003/2020 de 18 de marzo, a consecuencia de la pandemia VIRUS COVID-19, acaecida en el territorio nacional, la Sala Plena de este Tribunal, dispuso la suspensión de los plazos procesales de las causas que se encuentran en trámite y pendiente de resolución desde la fecha indicada, reanudándose los mismos por su similar TCP-SP-007/2020 de 15 de junio, a partir del 9 de julio del señalado año; por lo que, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, es pronunciada dentro del término legal establecido por el Código Procesal Constitucional.

II. CONCLUSIONES

Del análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establecen las siguientes conclusiones:

II.1.    Según los antecedentes contenidos en VISTOS Y CONSIDERANDO de la RA DDSC-RA-425/2011 de 1 de diciembre, emitida por el entonces  Director Departamental a.i. del INRA de Santa Cruz, José Luis Romero Toledo –hoy demandado–, se evidencia que dentro del proceso de saneamiento del predio “Laguna Corazón”, se suscitaron los siguientes actos administrativos previos:

i)     Mediante RA RAI-TCO-009/1997 de 11 de julio, se declaró área de saneamiento la superficial de 205 369,8945 has, ubicada en la Sección Primera, Segunda y Tercera de la provincia Guarayos, cantón Ascensión de Guarayos, San Pablo, Santa María, Urubicha, Yaguaru, El Puente y Yotaú, a solicitud del pueblo indígena de Guarayos del departamento de Santa Cruz.

ii)    Mediante Resolución Determinativa de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen (SAN-TCO) de 20 de abril de 2000, signada como R-ADM-TCO-0010/00, se declaró como sub área priorizada de saneamiento el Polígono 4, de la TCO Guarayos en la superficie inmovilizada de 395 883,0543 has, ubicada en el departamento de Santa Cruz, provincia Guarayos, Secciones Primera, Segunda y Tercera, cantones Ascensión de Guarayos, San Pablo, Yoguaru, Santa María, Urubichá, Misión Monseñor Salvatierra, El Puente y Yotaú, e instruyó al Director Departamental del INRA, a tramitar la sustanciación del proceso de saneamiento del sub área priorizada, de acuerdo a lo previsto por el art. 169.I inc. a) del “Reglamento a la Ley 1715 Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria”, polígono 4 reasignado como 4A.

iii)  A través de la Resolución Instructoria R-ADM-TCO-005/2000 y la RA R-ADM-TCO-006/2000, ambas de 12 de octubre, el Director Departamental del INRA de Santa Cruz, resolvió intimar a las personas naturales o jurídicas que cuenten con derechos en la sub área priorizada SAN TCO Guarayos Polígono 4, se apersonen al proceso, acreditando su identidad y/o personalidad jurídica y presenten documentación que demuestre su derecho de propiedad y/o posesión, al mismo tiempo que dispuso el inicio de la Campaña Pública y Pericias de Campo.

iv)  Mediante RA 0118/2007 de 19 de julio, el Director Nacional del INRA, resolvió anular obrados en el proceso de saneamiento del predio denominado “Laguna Corazón”, hasta la etapa de evaluación técnica jurídica y en lo que hace a la fase de pericias de campo. Anuló la Ficha Catastral y la de Registro de la FES, por haberse constatado alteraciones en las mismas, dejando subsistentes los demás actuados de esa fase, disponiendo que se levante una nueva Ficha Catastral y de Registro del FES y realizarse una nueva evaluación técnica jurídica del citado predio (fs. 25 y 26).

II.2.    La referida RA DDSC-RA-425/2011, en su parte resolutiva dispuso lo siguiente: a) Anuló actuados hasta el vicio más antiguo; es decir, hasta la emisión del Memorándum SC-JS-TCO 116/2007 de 3 de octubre, que instruyó a los funcionarios de esa gestión que se constituyan en las localidades de Ascensión de Guarayos, provincia Guarayos del departamento de Santa Cruz, para realizar el llenado de la Ficha Catastral y la ficha de Verificación de la FES; para dar cumplimiento a la Resolución Instructoria R-ADM-TCO-005/2000 y a la RA R-ADM-TCO-006/2000, por las que, se intimó a los propietarios, sub adquirentes y beneficiarios, a presentar la documentación que acredite su derecho propietario y se dispuso las fechas para la realización de la campaña pública y pericias de campo; correspondiente al Polígono 4A, ubicado en la provincia Guarayos, municipio Ascensión de Guarayos del departamento de Santa Cruz; efectuada por funcionarios del INRA de Santa Cruz, en lo que respecta a las pericias de campo “…(Art. 173 del D.S. 25763 vigente en su oportunidad) en mérito a lo dispuesto por el Art. 266 parágrafo IV inciso a) y Disposición Transitoria Primera del Reglamento Agrario D.S. 29215, de 2 de agosto de 2007” (sic); al haber omitido emitir previamente la Resolución Administrativa de Ampliación para la ejecución de Relevamiento de Información en el campo, conforme establece el art. 294 del DS 29215; lo que provocó que las tareas instruidas por la Resolución Instructoria R-ADM-TCO-005/2000 de 12 de octubre, fueron consumadas fuera del término; b) Dejó subsistentes los vértices mensurados, en el predio denominado: Empresa Agropecuaria Laguna Corazón S.A., levantados por funcionarios del INRA, los que deberán mantenerse durante la ejecución de los nuevos trabajos de campo a realizarse por funcionarios del INRA; c) La Unidad de Saneamiento deberá retomar el procedimiento común de saneamiento del predio “Laguna Corazón”; debiendo emitirse los informes, resoluciones y cumplir actividades correspondientes de acuerdo a lo establecido en el art. 295 y ss., Disposición Transitoria Primera del DS 29215; d) Dispuso la notificación de la Resolución, conforme a lo señalado en el art. 70 inc. a) del DS 29215; y, e) Encargó la ejecución y cumplimiento de la Resolución a la Unidad de Jefatura de Saneamiento y Unidad de Asuntos Jurídicos de la Dirección Departamental del INRA de Santa Cruz (fs. 26 y 27).

II.3.    Decisión que, habiendo sido objetada mediante recurso de revocatoria con alternativa de recurso jerárquico, mereció la RA DD-SC-JAJ 014/2012 de 9 de “febrero”, que rechazó la acción intentada y confirmó en todas sus partes el fallo impugnado, bajo los siguientes fundamentos: 1) Dando cumplimiento a lo determinado mediante la RA 0118/2007, se emitió el Memorándum SC-JS-TCO 116/2007 de 3 de octubre, instruyéndose a los funcionarios de esa gestión, constituirse en las localidades de Ascensión de Guarayos de la provincia Guarayos, al interior de la TCO Guarayos, con la finalidad de realizar el llenado de la Ficha Catastral y la verificación de la Ficha FES, a la propiedad agropecuaria “Laguna Corazón”, ubicada al interior del polígono 504 de la TCO Guarayos. Instrucción que fue cumplida conforme a lo ordenado en el citado Memorándum, vulnerando lo previsto por el art. 294 del DS 29215; 2) Según lo señalado en el Informe Técnico Legal DDSC-AREA-G-ÑCH-INF. 751/2011 de 4 de noviembre, se evidenció la existencia de vicios de nulidad insubsanables en el proceso de saneamiento del predio denominado Empresa Agropecuaria Laguna Corazón S.A., por la falta de emisión de la Resolución Administrativa que disponga la ampliación del término de realización del llenado de la ficha catastral y la verificación de la FES, establecido en la Resolución Instructoria R-ADM-TCO-005/2000, actos que constituyen una actuación fundamental del proceso de saneamiento y permite obtener datos relevantes de utilidad en la sustanciación del procedimiento porque garantiza la transparencia de su trámite y asegura la información y participación de personas interesadas; 3) La Resolución Administrativa recurrida, razonó correctamente, sobre la fase del Informe Técnico Legal DDSC-AREA-G-ÑCH-INF. 751/2011, el mismo que forma parte de la Resolución Administrativa impugnada, conforme dispone el art. 65 inc. c) del DS 29215; 4) La emisión del Memorándum SC-JS-TCO 116/2007, contravino el orden público e invalidó el procedimiento, dado que la determinación de ampliar el término de la realización de relevamiento de información en campo debió habérsela realizado mediante Resolución Administrativa, omisión que afecta el derecho a la defensa y al debido proceso; 5) Conforme determina la Disposición Transitoria Primera del DS 29215, los procedimientos de saneamiento en curso, que se encuentren pendientes de firma de Resoluciones Finales de Saneamiento, cuando exista denuncia o indicios o duda fundada, sobre sus resultados, serán objeto de revisión de oficio por el INRA, para garantizar la legalidad del procedimiento desarrollado y la correcta verificación de la función social o la FES, estableciendo los métodos más idóneos para su cumplimiento; y, 6) Como resultado de la aplicación de control de calidad, supervisión y seguimiento, se podrá disponer la anulación de actuados de saneamiento por irregularidades, faltas graves o errores de fondo; la convalidación de actuados de saneamiento, por errores u omisiones subsanados; la prosecución de los procesos de saneamiento objeto de controles de calidad, supervisión y seguimiento y asimismo la aplicación de las medidas correctivas o reforzamiento; y el inicio de procesos administrativos, civiles o penales para los funcionarios responsables (fs. 29 a 33).

II.4.    En mérito al recurso alternativo jerárquico planteado por la represente legal de la Empresa ahora accionante contra la RA DD-SC-JAJ 014/2012, se dictó RA 113/2012 de 13 de abril, que resolvió rechazarlo, confirmando en todas sus partes las RRAA DD-SC-JAJ 014/2012 y DDSC-RA-425/2011 (fs. 37).

II.5.    Ante la interposición de una acción de amparo constitucional, por parte de la empresa hoy impetrante de tutela, se pronunció la Resolución 43/2015 de 26 de mayo, emitida por el Tribunal de garantías, disponiendo que se notifique al afectado con la providencia de 26 de marzo de 2012, a objeto de que efectúe su derecho de impugnación; determinación confirmada por SCP 1179/2015-S2 de 11 de noviembre. Notificación cumplida el 5 de mayo de 2016 (fs. 38).

II.6.    Mediante memorial presentado por Yasminka Catarina Marinkovic de Jakubek, apoderada legal de la Empresa Agropecuaria Laguna Corazón S.A., el 29 de enero de 2019 ante la Dirección Departamental del INRA de Santa Cruz, amplía fundamento de recurso jerárquico, bajo argumentos de aspecto meramente formal, como es que no se hubiera ampliado el plazo para el relevamiento de la información en campo, extremo que no fue observado por nadie con interés legítimo y refiere que el proceso data de hace más de dieciocho años en su ejecución, sin que se emita la Resolución Final de Saneamiento (fs. 39).

II.7.    El recurso jerárquico interpuesto así como su ampliación fueron resueltos a través de la RA 034/2019 de 14 de febrero, por la cual, el entonces Director Nacional a.i., Juan Carlos León Rodas y la Directora General de Asuntos Jurídicos, Eugenia Beatriz Yuque Apaza, ambos del INRA, rechazaron el mismo y confirmaron la decisión confutada, así como la RA DDSC-RA-425/2011 de 1 de diciembre; bajo los siguientes fundamentos: i) La anulación determinada mediante la RA DDSC-RA-425/2011, recurrida; tuvo la finalidad de regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria, en el marco legal de lo establecido en la Ley 1715, modificada por la Ley 3545 y su Decreto Reglamentario; ii) Al no haberse cumplido con la emisión de una Resolución Administrativa que amplíe el plazo para la ejecución de dichas tareas, y únicamente ejecutándose el nuevo actuado mediante un Memorándum, se lesionó el debido proceso y en caso de convalidarse dicho vicio de nulidad, podría invalidar el proceso de saneamiento en el futuro, al no evidenciarse la existencia de una Resolución Administrativa que disponga la ampliación del término de realización del Relevamiento de Información de campo; y, iii) La Resolución impugnada cuenta con la suficiente motivación y se sustenta en el Informe Técnico Legal DDSC-AREA-G-ÑCH-INF. 751/2011, conforme dispone el art. 52.III de la LPA, expone los hechos de manera motivada, garantizando el debido proceso; dado que si se omite considerar el vicio aludido, posteriormente podría dar lugar a la nulidad de todo el procedimiento de saneamiento en una acción contenciosa administrativa posterior (fs. 34 a 45). Notificándose a la interesada, el 9 de abril de 2012 (fs. 46).

III. FUNDAMENTOS JURIDÍCOS DEL FALLO

La empresa accionante, a través de su representante legal, denuncia la lesión del debido proceso en sus elementos de fundamentación y congruencia; y, a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de acceso a la justicia pronta, oportuna y sin dilaciones; toda vez que, dentro del proceso de saneamiento del predio denominado “Laguna Corazón”, iniciado dieciocho años atrás, las autoridades demandadas anularon obrados por segunda vez, retrotrayendo el mismo hasta la etapa de llenado de Ficha Catastral y la verificación de cumplimiento de la FES, sin que nadie hubiera reclamado dicho extremo y sin considerar que la administración está impedida de anular de oficio, sus propios actos.

En consecuencia, en revisión de la Resolución dictada por la Sala Constitucional, corresponde dilucidar si tales extremos son evidentes y si constituyen actos lesivos de los derechos fundamentales y/o garantías constitucionales de la accionante, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. El debido proceso en el ámbito administrativo

El modelo de Estado definido por la Asamblea Constituyente, se sustenta entre otros, en el valor fundamental de la justicia social, para vivir bien, valor de sociedad que se ve reflejado en la administración de justicia, que a su vez tiene como uno de sus principios procesales al debido proceso.

El art. 115.II de la CPE y en la SCP 0140/2012 de 9 de mayo, indica: “…El Estado garantiza el derecho al (debido) proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones” (las negrillas son nuestras). Por su parte, el art. 117.I de la CPE, establece que: “Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso…”.

Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ha indicado que no sólo es exigible a nivel judicial, sino también es de obligatorio cumplimiento por toda autoridad que ejerza funciones de carácter jurisdiccional en sede administrativa. En este sentido, la SCP 0567/2012 de 20 de julio, ha señalado lo siguiente: "…De conformidad con la separación de los poderes públicos que existe en el Estado de Derecho, si bien la función jurisdiccional compete eminentemente al Poder Judicial, otros órganos o autoridades públicas pueden ejercer funciones del mismo tipo(...) Es decir, que cuando la Convención se refiere al derecho de toda persona a ser oída por un 'juez o tribunal competente' para la 'determinación de sus derechos', esta expresión se refiere a cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que a través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas. Por la razón mencionada, esta Corte considera que cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal en los términos del artículo 8 de la Convención Americana".

Consecuentemente, el debido proceso es una garantía constitucional, que en virtud de los efectos de irradiación de la Constitución Política del Estado, es también aplicable a todos los procesos que definan determinada situación en sede administrativa; por tanto, las autoridades que emitan actos administrativos que impliquen el asumir alguna decisión a través de un procedimiento, también deben respetar las reglas del debido proceso, por cuanto los administrados requieren de la certidumbre jurídica de que sus derechos serán respetados y no sometidos a decisiones arbitrarias, faltas de legalidad.

En ese sentido, el Tribunal Constitucional Plurinacional, mediante la SCP 0002/2012 de 13 de marzo, indicó que: “En el orden de ideas citado también debe señalarse que la acción de amparo constitucional, encuentra fundamento directo en el artículo 25.1 de la CADH, instrumento que señala: 'Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales'. En el marco del citado precepto que forma parte del Bloque de Constitucionalidad reconocido por el artículo 410 de la CPE, se tiene que la dimensión procesal constitucional de la acción de amparo constitucional debe ser estructurada a partir de este marco de disposiciones, siendo evidente que el amparo constitucional constituye un mecanismo eficaz de defensa para el resguardo de derechos fundamentales insertos en el bloque de constitucionalidad.

Ahora bien, una vez descrita la dimensión procesal de la acción de amparo constitucional, corresponde ahora establecer su idoneidad para la tutela de los derechos al debido proceso, a la defensa y a la impugnación.

En el orden de ideas señalado, se tiene que el derecho al debido proceso, puede ser tutelado a través de la acción de amparo constitucional, en ese orden, corresponde en este estado de cosas definir al debido proceso, vinculado con los derechos a la defensa y a la impugnación, por tanto, es menester señalar que la SC 1674/2003-R de 24 de noviembre, entre otras, define al debido proceso como: '…el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar; comprende la potestad de ser escuchado presentando las pruebas que estime convenientes en su descargo (derecho a la defensa) y la observancia del conjunto de requisitos de cada instancia procesal, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos. Se entiende que el derecho al debido proceso es de aplicación inmediata, vincula a todas las autoridades judiciales o administrativas y constituye una garantía de legalidad procesal que ha previsto el Constituyente para proteger la libertad, la seguridad jurídica…'. Debido proceso que conforme ha establecido adquiere una triple dimensión: principio, derecho y garantía constitucional”.

III.2.  El debido proceso en sus vertientes de una debida fundamentación y motivación de las resoluciones vinculadas con el principio de congruencia

Conforme se ha establecido a través de la jurisprudencia emanada por este Tribunal y a la luz de la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia, el debido proceso alcanza en su aplicación interpretativa una triple dimensión, constituyéndose tanto en derecho, como en garantía y a su vez, en principio procesal.

Esta triple dimensión, asegura la protección de todos los derechos conexos que pudieran verse vulnerados por actos u omisiones indebidas en la tramitación de cualquier proceso, sea éste judicial o administrativo.

Así, el derecho a una debida fundamentación y motivación de las resoluciones, se constituye en la garantía del sujeto procesal de que el juzgador al momento de emitir una decisión, explicará de manera clara y sustentada en derecho, los motivos que lo llevaron a tomar una decisión; argumentación que deberá seguir un orden coherente respecto a los hechos demandados y exponer con puntualidad los elementos jurídico-legales que determinaron su posición.

Dicho de otra forma, toda autoridad que dicte una resolución, debe imprescindiblemente exponer los hechos, realizar la fundamentación legal y citar las normas que sustenta la parte dispositiva de la misma, por cuanto la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que orientan al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió (SSCC 0863/2007-R, 0752/2002-R y 1369/2001-R, entre otras).

En cuanto a la motivación, la SC 1365/2005-R de 31 de octubre, determinó lo siguiente: “…la motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo. En cuanto a esta segunda, la motivación puede ser concisa, pero clara y satisfacer todos los puntos demandados, debiendo expresar el Juez sus convicciones determinativas que justifiquen razonablemente su decisión en cuyo caso las normas del debido proceso se tendrán por fielmente cumplidas. En sentido contrario, cuando la resolución aún siendo extensa no traduce las razones o motivos por los cuales se toma una decisión, dichas normas se tendrán por vulneradas", coligiéndose que toda resolución emitida dentro de un proceso judicial o administrativo, debe inexcusablemente contener una adecuada motivación respecto a los hechos en los que se base, a las pruebas que se aportaron y a las disposiciones legales en las que se sustente la decisión, puesto que el relacionamiento de estas con los hechos que le dieron origen, constituye la fundamentación y motivación a la que el debido proceso se refiere.

Ahora bien, de manera inescindible, el derecho a una debida fundamentación y motivación de las resoluciones, se halla vinculado con el principio de congruencia, entendido como “…la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, en materia penal la congruencia se refiere estrictamente a que el imputado no podrá ser condenado por un hecho distinto al atribuido en la acusación o su ampliación. Esa definición general, no es limitativa de la congruencia que debe tener toda resolución ya sea judicial o administrativa y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, y que debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y juicios de valor emitidos por la resolución, esta concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan la razón que llevó a la determinación que se asume…” (SCP 0486/2010-R de 5 de julio); de donde se infiere que las resoluciones judiciales, deben emitirse, en función al sentido y alcance de las peticiones formuladas por las partes procesales.

En armonía con los criterios previamente glosados, la Corte Constitucional de Colombia, refiriéndose a la motivación de los fallos, estableció que: “…la motivación suficiente de una decisión judicial es un asunto que corresponde analizar en cada caso concreto. Ciertamente, las divergencias respecto de lo que para dos intérpretes opuestos puede constituir una motivación adecuada no encuentra respuesta en ninguna regla de derecho. Además, en virtud del principio de autonomía del funcionario judicial, la regla básica de interpretación obliga a considerar que sólo en aquellos casos en que la argumentación es decididamente defectuosa, abiertamente insuficiente o, en últimas, inexistente, puede el juez de tutela intervenir en la decisión judicial para revocar el fallo infundado. En esos términos, la Corte reconoce que la competencia del juez de tutela se activa únicamente en los casos específicos en que la falta de argumentación decisoria convierte la providencia en un mero acto de voluntad del juez, es decir, en una arbitrariedad”^[1].

III.3.  El derecho a la tutela judicial efectiva o derecho de acceso a la justicia

De conformidad a los entendimientos generados por este Tribunal, el derecho a la tutela judicial efectiva o acceso a la justicia, se configura como la facultad que posee toda persona de acudir ante un tribunal de justicia y obtener una resolución a la controversia que ponga en su conocimiento, así, como conseguir el cumplimiento efectivo de la decisión.

En el marco de este razonamiento, y analizando la naturaleza jurídica de este derecho, a través de la reiterada jurisprudencia emanada de esta instancia, contenida entre otras en la SCP 1478/2012 de 24 de septiembre, se puede establecer que el mismo se halla compuesto de tres elementos esenciales: a) El acceso propiamente dicho a la jurisdicción, que implica la posibilidad de acudir a la pluralidad de jurisdicciones reconocidas por la Constitución Política del Estado, sin ningún tipo de obstáculo o limitación que dificulte su ejercicio, tanto en favor de los particulares como del Estado; b) Obtener un pronunciamiento expreso de la autoridad que ponga fin a la controversia, solucione el conflicto o tutele el derecho reclamado, siempre y cuando se cumpla con los requisitos establecidos en la norma; y, c) Lograr que la decisión asumida, sea debidamente cumplida y ejecutada; toda vez que, se entiende que quien acude a un proceso para que se restablezca o proteja un derecho, un interés o un bien, no solamente persigue una declaración formal, sino, la material reivindicación de su derecho; consecuentemente, solamente en la medida en que el fallo se ejecute, el derecho a la jurisdicción o de acceso a la justicia habrá sido satisfecho.

Entendimiento que fue ampliado mediante la SCP 1953/2012 de 12 de octubre, que refiere que en el ámbito procesal, el derecho de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva, debe ser interpretado por las autoridades jurisdiccionales a la luz del principio pro actione que a su vez se desprende del principio pro homine o pro persona o de favorabilidad, que compele a la aplicación de las normas procesales más favorables, de modo que se asegure el acceso a una justicia material por encima de la formal.

III.4.  El principio de seguridad jurídica y su protección constitucional

Al tenor de la Constitución Política del Estado, la seguridad jurídica se constituye en un principio rector del ordenamiento jurídico que emana del Estado de Derecho e implica la protección constitucional frente a la actuación arbitraria del Estado para con los particulares, en el marco de las reglas claras y precisas, determinadas previamente en las leyes, como instrumentos de desarrollo de los mandatos de la Norma Suprema, a efectos de materializar los derechos y garantías fundamentales en ella contenidos.

No obstante lo anotado, la propia Constitución Política del Estado, determina que los principios no son tutelables a través del recurso o acción de amparo constitucional, pues establece que dicha acción de defensa, tiene por finalidad la protección de derechos fundamentales y no así de principios; es decir, que este mecanismo extraordinario, no podrá ser activado a efectos de reclamar la lesión de un principio.

Esto no implica que, el resguardo de un principio sea absolutamente imposible, siendo preciso a dicho efecto, que el mismo se halle en directa vinculación con un derechos fundamental o garantía constitucional; así lo entendió la SC 0070/2010-R de 3 de mayo, al establecer que establece que los principios y valores señalados en la Constitución Política del Estado, buscan la eficacia de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, por lo que, es posible su tutela cuando existe vinculación con un derecho fundamental o garantía constitucional, en razón a que conforme precisó la SCP 1050/2013 de 28 de junio: “La seguridad jurídica, constituye un principio constitucional, que como criterio rector, su aplicación tiene que ser inherente a todos los ámbitos de la vida jurídica, por lo que, el mismo tiene al igual que todos los principios tres funciones, interpretativa, fundamentadora del orden social y supletoria”.

III.5.  El acto administrativo, sus características y efectos jurídicos

Según el tratadista argentino Agustín Gordillo, acto administrativo es toda declaración unilateral de voluntad realizada en el ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales. Para Antoño Abruna, constituye una declaración que proviene de una administración pública, produce efectos jurídicos y se dicta en ejercicio de una potestad administrativa.

En coherencia con la doctrina, el art. 27 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), dispone que: “Se considera acto administrativo, toda declaración, disposición o decisión de la Administración Pública, de alcance general o particular, emitida en ejercicio de la potestad administrativa, normada o discrecional, cumpliendo con los requisitos y formalidades establecidos en la presente Ley, que produce efectos jurídicos sobre el administrado. Es obligatorio, exigible, ejecutable y se presume legítimo”.

 

La jurisprudencia constitucional por su parte, entre otras, en la SC 0107/2003 de 10 de noviembre, señaló que: “Acto administrativo es la decisión general o especial de una autoridad administrativa, en ejercicio de sus propias funciones, y que se refiere a derechos, deberes e intereses de las entidades administrativas o de los particulares respecto de ellas. El pronunciamiento declarativo de diverso contenido puede ser de decisión, de conocimiento o de opinión. Los caracteres jurídicos esenciales del acto administrativo son: 1) La estabilidad, en el sentido de que forman parte del orden jurídico nacional y de las instituciones administrativas; 2) La impugnabilidad, pues el administrado puede reclamar y demandar se modifique o deje sin efecto un acto que considera lesivo a sus derechos e intereses; 3) La legitimidad, que es la presunción de validez del acto administrativo mientras su posible nulidad no haya sido declarada por autoridad competente; 4) La ejecutividad, constituye una cualidad inseparable de los actos administrativos y consiste en que deben ser ejecutados de inmediato; 5) La ejecutoriedad, es la facultad que tiene la Administración de ejecutar sus propios actos sin intervención del órgano judicial; 6) La ejecución, que es el acto material por el que la Administración ejecuta sus propias decisiones. De otro lado, la reforma o modificación de un acto administrativo consiste en la eliminación o ampliación de una parte de su contenido, por razones de legitimidad, de mérito, oportunidad o conveniencia, es decir, cuando es parcialmente contrario a la ley, o inoportuno o inconveniente a los intereses generales de la sociedad”.

En resumen, el acto administrativo es una manifestación o declaración de voluntad, emitida por una autoridad administrativa en forma ejecutoria, es de naturaleza reglada o discrecional y tiene la finalidad de producir un efecto de derecho, ya sea crear, reconocer, modificar o extinguir una situación jurídica subjetiva frente a los administrados. Goza de obligatoriedad, exigibilidad, presunción de legitimidad y ejecutabilidad; es impugnable en sede administrativa y sujeta a control jurisdiccional posterior cuando se trata de actos administrativos definitivos, lo que no implica que aquellos actos administrativos no definitivos no puedan ser cuestionados; sin embargo, en este último caso, se lo hará en ejercicio del derecho de petición consagrado en el art. 24 de la CPE, y solamente de manera preventiva.

III.6. Principios que rigen la actividad administrativa

Resulta conveniente revisar algunos de los principios básicos que rigen la actividad administrativa. Con relación a los cuáles, la SC 1464/2004-R de 13 de septiembre, realizó un desarrollo en los siguientes términos:

“III.1.1. El principio de legalidad en el ámbito administrativo, implica el sometimiento de la Administración al derecho, para garantizar la situación jurídica de los particulares frente a la actividad administrativa; en consecuencia, las autoridades administrativas deben actuar en sujeción a la Constitución, a la ley y al derecho, dentro de las facultades que les están atribuidas y de acuerdo a los fines que les fueron conferidos. Este principio está reconocido en el art. 4 inc. c) de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) que señala: ‘La Administración Pública regirá sus actos con sometimiento pleno a la ley, asegurando a los administrados el debido proceso’; esto implica, además, que los actos de la Administración pueden ser objeto de control judicial (vía contenciosa administrativa), como lo reconoce el art. 4 inc. i) de la LPA, al establecer que ‘El Poder Judicial, controla la actividad de la Administración Pública conforme a la Constitución Política del Estado y las normas legales aplicables’.

Otro signo del principio de sometimiento de la administración al derecho está referido a que la administración no puede sustraerse del procedimiento preestablecido, sino que debe sujetar su actuación y el de las partes en su caso, a lo previsto en la norma que regula el caso en cuestión. Conforme a esto, la Ley de Procedimiento Administrativo en su art. 2 establece que: ‘I La Administración Pública ajustará todas sus actuaciones a las disposiciones de la presente Ley’.

III.1.2. Principio de la jerarquía de los actos administrativos. Se deriva del principio de legalidad, y prescribe que ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra norma de grado superior, principio que está recogido en el art. 4 inc h) de la LPA, cuando establece que: ‘La actividad y actuación administrativa y, particularmente las facultades reglamentarias atribuidas por esta Ley, observarán la jerarquía normativa establecida por la Constitución Política del Estado y las leyes’.

III.1.3. Principio de los límites a la discrecionalidad. La discrecionalidad se da cuando el ordenamiento jurídico le otorga al funcionario un abanico de posibilidades, pudiendo optar por la que estime más adecuada. En los casos de ejercicio de poderes discrecionales, es la ley la que permite a la administración apreciar la oportunidad o conveniencia del acto según los intereses públicos, sin predeterminar la actuación precisa. De ahí que la potestad discrecional es más una libertad de elección entre alternativas igualmente justas, según los intereses públicos, sin predeterminar cuál es la situación del hecho. Esta discrecionalidad se diferencia de la potestad reglada, en la que la Ley de manera imperativa establece la actuación que debe desplegar el agente.

Esta discrecionalidad tiene límites, pues siempre debe haber una adecuación a los fines de la norma y el acto debe ser proporcional a los hechos o causa que los originó, conformándose así, los principios de racionalidad, razonabilidad, justicia, equidad, igualdad, proporcionalidad y finalidad. La Ley del Procedimiento Administrativo, en el art. 4. inc. p), establece en forma expresa el principio de proporcionalidad, que señala que ‘La Administración Pública actuará con sometimiento a los fines establecidos en la presente Ley y utilizará los medios adecuados para su cumplimiento’.

III.1.4. Principio de buena fe. Junto al principio de legalidad, singular importancia tiene el principio de buena fe, reconocido en el art. 4 inc. e) de la LPA, que establece que ‘en la relación de los particulares con la Administración Pública se presume el principio de buena fe. La confianza, la cooperación y la lealtad en la actuación de los servidores públicos y de los ciudadanos, orientarán el procedimiento administrativo’. Este principio ha sido desarrollado por el Tribunal Constitucional en la SC 0095/2001 de 21 de diciembre, señalando que ‘…es la confianza expresada a los actos y decisiones del Estado y el servidor público, así como a las actuaciones del particular en las relaciones con las autoridades públicas. De manera que aplicado este principio a las relaciones entre las autoridades públicas y los particulares, exige que la actividad pública se realice en un clima de mutua confianza que permita a éstos mantener una razonable certidumbre en torno a lo que hacen, según elementos de juicio obtenidos a partir de decisiones y precedentes emanados de la propia administración, asimismo certeza respecto a las decisiones o resoluciones obtenidas de las autoridades públicas’.

III.1.5. Principio de presunción de legitimidad. Según este principio, las actuaciones de la Administración Pública se presumen legítimas, salvo expresa declaración judicial en contrario [art. 4 inc. g) de la LPA]). La presunción de legitimidad del acto administrativo, como la ha establecido la Sentencia antes aludida, ‘…se funda en la razonable suposición de que el acto responde y se ajusta a las normas previstas en el ordenamiento jurídico vigente a tiempo de ser asumido el acto o dictada la resolución, es decir, cuenta con todos los elementos necesarios para producir efectos jurídicos, por lo que el acto administrativo es legítimo con relación a la Ley y válido con relación a las consecuencias que pueda producir. La doctrina enseña que el fundamento de la presunción de legitimidad radica en las garantías subjetivas y objetivas que preceden a la emanación de los actos administrativos, que se manifiesta en el procedimiento que se debe seguir para la formación del acto administrativo, que debe observar las reglas del debido proceso, que comprende el derecho del particular de ser oído y en consecuencia exponer la razón de sus pretensiones y u defensa.

(…)

Lo señalado precedentemente, es aplicable también para los casos de revocatoria, modificación o sustitución de los actos administrativos propios que crean, reconoce o declaran un derecho subjetivo, ya que éstos sólo pueden ser revocados cuando se utilizaron oportunamente los recursos que franquea la ley, o cuando el acto beneficie al administrado” (las negrillas son añadidas).

 

A los principios ya desarrollados, resulta necesario agregar el de continuidad administrativa, como técnica que impide la paralización de la actividad en el sector público y evita cualquier desfase que pudiera ocurrir en la tramitación de las causas sometidas a su conocimiento, sólo por el hecho de haberse cambiado a las autoridades que forman parte de la administración. Entonces, no es concebible que se produzca un vacío por cambio o designación de nuevas autoridades, o que se pretendan anular actos administrativos que ya adquirieron firmeza y crearon derechos subjetivos en los administrados.

Dicho de otro modo, el principio de continuidad administrativa está referido al órgano y al ejercicio de sus competencias, no así al titular del cargo, o sea al funcionario público que transitoriamente ejerce dicha prerrogativa. La continuidad se predica respecto a la administración como actividad en sentido que el ejercicio de sus actividades; y en especial de las competencias asignadas por ley, es obligatorio; y por lo tanto, no puede ser interrumpido.

La continuidad administrativa va estrechamente ligada al principio general de impulso de oficio, contenido en el art. 4 inc. n) de la LPA, referido a que la administración pública está obligada a impulsar el procedimiento en todos los trámites en que medie el interés público. Norma complementada por el art. 46.I del mismo cuerpo legal, el cual señala que la tramitación del procedimiento administrativo se impulsará de oficio en todas sus etapas y se tramitará de acuerdo con los principios establecidos en la misma Ley, extremo que excluye cualquier necesidad de que el afectado deba ejercer presión o hacer seguimiento de su causa, porque esa es una obligación inherente a la administración pública.

III.7. Garantía del plazo razonable en materia administrativa

La garantía del plazo razonable constituye un presupuesto imprescindible del debido proceso, en beneficio de quienes tienen asuntos pendientes o pretenden acceder a la administración y obtener una pronta resolución dentro de los términos establecidos legalmente. La observancia del plazo razonable posibilita que los administrados obtengan una rápida solución de sus asuntos, una vez que hubieran sido puestos en conocimiento y admitidos ante las autoridades administrativas competentes, sin dilaciones injustificadas.

En el ámbito del Sistema Interamericano de Protección, el 8.1 de la CADH, dispone que “Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por ley, en la sustanciación de cualquier acusación formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter”, la cual guarda relación con el art. 115 de la CPE, que a su vez, se refleja en el principio de celeridad, que deben imprimir las autoridades judiciales, a fin de garantizar una justicia oportuna.

Sin duda alguna, la demora prolongada puede llegar a constituir por sí misma una violación de las garantías y los principios que rigen en el derecho administrativo, por lo que corresponde al Estado exponer y probar la razón por la cual se ha requerido más tiempo del razonable para dictar un fallo definitivo en un caso particular. Pues las autoridades de un Estado tienen el deber de realizar las diligencias procesales con la mayor celeridad posible en cualquiera de sus etapas, pues si bien, las normas legales, precisamente en protección de la garantía ahora analizada, establecen plazos procesales para el cumplimiento de los actos procesales; sin embargo, incluso ello, no implica que los mismos deban ser cumplidos en su totalidad, pues si es que los mismos pueden ser acortados; se garantiza aún más el ejercicio de esta garantía, como elemento integrante del debido proceso.

Los excesivos formalismos en el desarrollo de las funciones administrativas, a veces por encima del principio de informalismo que rige en materia administrativa, así como el desempeño de los funcionarios públicos con excesiva parsimonia, exasperante lentitud, sin duda son aspectos que vulneran el debido proceso; pues el desempeño y rendimiento de las autoridades a tiempo de la solución de los conflictos y la tramitación de las causas sometidas a su conocimiento es fundamental para quien aguarda su pronunciamiento, labor que puede verse perjudicada o apañada por la insuficiencia de los mismos.

Dicha situación se dota de relevancia en la ponderación de la razonabilidad del plazo y por ningún motivo debe ser descartada en el análisis de la razonabilidad de los procesos administrativos, pues lo ideal sería que no incidiera desfavorablemente sobre los derechos del individuo. La inobservancia del plazo razonable puede conllevar a afectaciones desde leves a gravísimas de los derechos fundamentales y la imposibilidad de acceso a la justicia y obtener una tutela efectiva de parte de la administración; pues el administrado no tiene por qué soportar las consecuencias de una inadecuada organización logística y administrativa de parte del aparato estatal, pues la misma Constitución Política del Estado prohíbe las dilaciones. En ese sentido, el art. 115 determina que el Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones; principios aplicables también al ámbito administrativo; conjuncionados con el principio ético moral de la sociedad plural, como es el “ama qhilla”; que pregona y enaltece la celeridad en la tramitación de las causas; los términos y plazos, constituyen un medio para alcanzar los fines de la administración y la seguridad jurídica y con su observancia los derechos fundamentales y las garantías constitucionales resultan eficazmente protegidos en cuanto a la obtención de pronta y cumplida justicia, cumpliendo por ende con el núcleo esencial del debido proceso.

III.8. Sobre el Control de Calidad, Supervisión y Seguimiento en materia agraria

Existen una serie de principios de orden constitucional que informan la organización y la función administrativa, en todas sus vertientes y que impregnan toda la normativa constitucional y legal del país; los mismos se encuentran consagrados en el art. 232 de la CPE, y entre los cuales, podemos encontrar, los de eficiencia, calidad, responsabilidad y resultados; pues la suma de todos éstos implican que el desarrollo de dicha actividad por parte de las servidoras púbicas y los servidores públicos, debe cumplirse de la manera más óptima y en el menor tiempo posible.

El principio de eficiencia integrado al de eficacia miden la capacitad o cualidad de actuación de un sistema o sujeto para lograr el cumplimiento de un objetivo determinado, minimizando el empleo de recursos; a través de una adecuada planificación de la gestión y actuación administrativa y de su respectiva evaluación periódica puede calificarse a una determinado ente público como eficiente y eficaz. Las administraciones públicas son organizaciones serviciales, que deben atender de manera efectiva la satisfacción de las necesidades generales y del interés público, además con calidad y responsabilidad; por lo que, no deben convertirse en reductos de una inadecuada gestión o de un desempeño irregular que les haga quedar en deuda con las expectativas del conglomerado social y la satisfacción de las situaciones jurídicas sustanciales de cada administrado; al otorgar deficientes resultados, contrariando a los postulados constitucionales, que se encuentran desarrollados a nivel infra constitucional por diversas leyes, entre ellas en el DS 29215 de 2 de agosto de 2007 Reglamento de la Ley 1715 del Servicio Nacional de Reforma Agraria, modificada por la Ley 3545 de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria; y en general en todas las normas agrarias que rigen los procesos de saneamiento y sus diversas formas de impugnación.

La eficiencia por sí sola, no es suficiente a tiempo de brindar el servicio que le corresponde a la administración pública, pues además de este, deben cumplirse también los demás principios constitucionales, como el de calidad, puesto que uno no puede concebirse sin el otro, pues la administración pública no solo debe actuar y obrar sino que debe obtener un resultado o alcanzar un fin u objetivo, con calidad, responsabilidad y resultados óptimos, de modo que la efectividad o éxito de la administración es un criterio de legitimidad de esta. Se supone que las servidoras públicas y los servidores públicos deben tener aptitud para cumplir con sus fines y objetivos, lo que impone una adecuada disposición de la organización, los medios y sus funciones, para atender las necesidades colectivas y solucionar los conflictos de la mejor manera posible.

En ese mismo sentido, la justicia constitucional ha resaltado la importancia de los principios que rigen en materia administrativa, como inspiradores de las relaciones entre la administración y los administrados, para asegurar el buen funcionamiento de los servicios públicos; los que deben orientar, dirigir y condicionar a todas las administraciones públicas en su cotidiano quehacer; vigilando por el buen funcionamiento de los servicios y de sus dependencias.

Desarrollando estos principios, la normativa agraria citada precedentemente, prevé el control de calidad, supervisión y seguimiento, dentro de los procesos de saneamiento en curso que se encuentren pendientes de firma de resoluciones finales de saneamiento; esto es, para asegurar que dichos procesos se efectúen y concluyan de manera responsable, oportuna, eficiente y sean desarrollados con elevados estándares de calidad en la atención a los sujetos procesales, pues solo así se consolidará el Estado Democrático y Social de Derecho, al que le resulta inherente la noción de la administración pública prestacional; entendida como la que debe asegurarse a todos los administrados, sin distinción, una esfera vital mínima y común mediante la prestación efectiva y de calidad de los servicios públicos, con el propósito de suprimir las desigualdades existentes entre aquellos.

Dicho ello, corresponde a continuación verificar si las normas agrarias resguardan el ejercicio de los principios constitucionales desarrollados precedentemente. En ese orden, corresponde analizar la normativa que rige en la materia. Así se constata que el INRA constituye una entidad pública descentralizada del Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente, con jurisdicción nacional, personalidad jurídica y patrimonio propio y por imperio de lo previsto por el art. 17.II de la Ley 1715 es el órgano técnico-ejecutivo encargado de dirigir, coordinar y ejecutar las políticas establecidas por el Servicio Nacional de Reforma Agraria.

Consiguientemente, la Disposición Transitoria Primera del DS 29215 de 2 de agosto de 2007 Reglamento de la Ley 1715 del Servicio Nacional de Reforma Agraria, modificada por la Ley 3545 de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria, aplicable al caso concreto, por imperio de la Disposición Transitoria Segunda, que en cuyo texto establece que dicho Reglamento será aplicable a partir de la fecha de su publicación a todos los procesos de saneamiento en curso, respetando actos cumplidos aprobados y las resoluciones ejecutoriadas, salvo los efectos de la aplicación de controles de calidad, supervisión y seguimiento; prevé normativa relacionada con el control de calidad, supervisión y seguimiento, estableciendo que los procedimientos de saneamiento en curso que se encuentran pendiente de firma de resoluciones finales de saneamiento, cuando exista denuncia o indicios de duda fundada, sobre sus resultados, serán objeto de revisión de oficio por el INRA, para garantizar la legalidad del procedimiento desarrollado y la correcta verificación de la función social o la función económico social; instituyendo los medios más idóneos para su cumplimiento.

Estableciendo en el segundo párrafo de la Disposición Transitoria Primera, que como resultado de la aplicación del control de calidad, supervisión y seguimiento, se podrá disponer:

-      La anulación de actuados de saneamiento por irregularidades, faltas graves o errores de fondo;

-      La convalidación de actuados de saneamiento, por errores u omisiones subsanados;

-      La prosecución de los procesos de saneamiento, objeto de controles de calidad, supervisión y seguimiento; y asimismo, la aplicación de medidas correctivas o reforzamientos; y,

-      El inicio de procesos administrativos, civiles o penales para los funcionarios responsables.

La normativa precedentemente glosada, permite concluir que el Control de Calidad, Supervisión y Seguimiento es una atribución privativa del INRA, por la cual, se le permite realizar el control y seguimiento de los procedimientos agrarios, en el cual, se pueden convalidar o anular los actos administrativos ejecutados por dicha instancia; en el entendido que el mismo procede cuando el proceso de saneamiento se encuentra en la última fase de tramitación, como es la emisión de la resolución final de saneamiento.

No obstante lo señalado precedentemente y si bien, la norma agraria permite ejercer el control de calidad, supervisión y seguimiento de los procesos de saneamiento en curso y adoptar una de las medidas dispuestas en la Disposición Transitoria Primera del DS 29215 y que se encuentran detalladas en el presente Fundamento Jurídico, ya sea de oficio cuando exista duda fundada sobre sus resultados, o a petición de parte, en casos de denuncias; no resulta razonable que esta atribución pueda ser ejercida por la administración pública, cuando actúa de oficio y de manera reiterada sin límite alguno, provocando una vulneración en la garantía del plazo razonable, y por ende, en el núcleo duro del debido proceso.

A mayor abundamiento, corresponde señalar que, tal como se desarrolló en los Fundamentos Jurídicos del presente fallo, el debido proceso impregna también al ámbito jurisdiccional administrativo, y se sustenta, entre otros, en el valor fundamental de justicia social para vivir bien, es decir en completa armonía con la sociedad. En ese orden, cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a este principio, derecho y garantía; tal es el caso del INRA, cuyos funcionarios y autoridades tienen el deber de adecuar sus actuaciones al marco del debido proceso, en virtud a la irradiación de la Constitución Política del Estado; y de otorgar certidumbre y seguridad jurídica a los administrados. Obligación que implica la conclusión de los procesos sometidos a su conocimiento, entre ellos, los de saneamiento, en tiempos razonables, respetando los plazos determinados en las normas legales vigentes y aplicables; no siendo suficiente sustento, la existencia de la norma que si bien permite el Control de Calidad, Supervisión y Seguimiento de los procedimientos de saneamiento, en la última etapa del proceso, antes de la emisión de la resolución final de saneamiento; sin embargo, no puede comprenderse que su aplicación sea indiscriminada e indefinida; dado que la permisión de reiteración lesiona directamente el plazo razonable, provocando un dialelo que podría repetirse sin límite alguno; extremo que merece la tutela otorgada por la acción de amparo constitucional como mecanismo extraordinario destinado a la defensa de los derechos fundamentales y/o garantías constitucionales y asegurar el cumplimiento directo de los principios contenidos tanto en la Constitución Política del Estado como en el bloque de constitucionalidad.

Un razonamiento contrario, no solo lesiona el debido proceso, sino también el derecho a la tutela judicial efectiva o derecho de acceso a la justicia; comprendida esta última no solamente en cuanto a su aplicación en la jurisdicción ordinaria, sino a su realización material propiamente en todos los ámbitos del derecho, al predestinar a los administrados a ser sometidos al eficiente o ineficiente ejercicio de sus funciones de las autoridades y funcionarios que desempeñan sus labores en la administración agraria. En ese orden, la norma ahora analizada, como es la Disposición Transitoria Primera del DS 20215 Reglamento de la Ley 1715 del Servicio Nacional de Reforma Agraria, modificada por la Ley 3545 de Reconducción Comunitaria de la Reforma, que puede ser aplicada en la etapa final del procedimiento de saneamiento, cuando se trata de su aplicación de oficio por la propia administración, cuando existen indicios o dudas fundadas sobre sus resultados anteriores, superándose todos los errores en los que pudiese haberse incurrido la administración, en una sola oportunidad; bajo responsabilidad de la propia administración y de sus autoridades que conozcan y sustancien el proceso; en caso de no haberse obrado de esa forma y en tiempo oportuno, pretendiendo subsanarse posteriormente mediante la determinación de nulidades reiteradas a procesos, no obstante que se encuentran en la etapa final, constituye un impedimento de acceso a la jurisdicción que paraliza la posibilidad de obtener un pronunciamiento expreso que ponga fin a la tramitación de la causa y que solucione la misma y menos lograr que la decisión sea asumida, cumplida y ejecutada; provocando inseguridad jurídica a los administrados por causas no atribuibles a ellos y ajenas completamente a su voluntad.

De otro lado, el reiterado empleo de la permisión contenida en las normas previstas en la Disposición Transitoria Primera del DS 29215, por parte de la administración agraria, cuando la misma es aplicada de oficio, vulnera también los principios de estabilidad, pues el INRA forma parte de las instituciones administrativas, y supone que su actos gozan de legitimidad, y por lo tanto, se presumen válidos. Pues la reforma o modificación de un acto administrativo que consiste en su eliminación o ampliación de parte de su contenido, debe darse en tiempos oportunos y tendientes a la conservación del mismo; provocando el menor daño posible al ejercicio de los derechos fundamentales de los administrados.

La delimitación señalada precedentemente responde a la aplicación del principio de los límites a la discrecionalidad, dado que si bien, el ordenamiento jurídico le otorga al funcionario, un abanico de posibilidades contenidas en la Disposición Transitoria Primera del DS 29215; éste debe optar por la más adecuada, en una sola oportunidad y conveniencia del acto según los intereses públicos; para lo cual, deberá emitir sus criterios de manera clara y concisa, sin lugar a ambigüedades que a la larga, podrían deformar el procedimiento de saneamiento; habida cuenta que el principio de buena fe que también rige en materia administrativa debe otorgar confianza, cooperación lealtad en la actuación de los servidores públicos, todos estos principios cazados al de continuidad administrativa, como técnica que impide la paralización de la actividad en el sector público y evita cualquier desfase que pudiera ocurrir en la tramitación de las causas agroambientales en sede administrativa.

La dilación en la tramitación de las causas por cuestiones atribuibles exclusivamente a la propia administración, provocada por la reiterada e ilimitada actuación errónea de las autoridades y funcionarios del Servicio de Reforma Agraria y de todas sus dependencias; sin duda provoca lesión a la garantía del plazo razonable como elemento integrante del debido proceso, al permitir que el Estado no asuma las diligencias procesales con la mayor celeridad posible en cualquiera de sus etapas, en detrimento directo de los administrados.

En conclusión, la normativa comprendida en la Disposición Transitoria Primera del DS 29215, cuando se la aplica de oficio por parte de la administración agraria, debe subsanar irregularidades por errores u omisiones en la que hubiera incurrido la misma administración en un solo acto; no siendo posible aplicar dicha norma de manera reiterada y de manera ilimitada; porque ello provocaría un círculo vicioso y destinaría a los administrados a enfrentar procesos de saneamiento desprovistos de seguridad jurídica, por largos años y de manera indefinida, por causales ajenas completamente a su voluntad; pues de lo contrario, las actitudes reiteradas deben ser invalidadas.

III.9.  Análisis del caso concreto

En la especie, de antecedentes se evidencia que mediante RA RAI-TCO-009/1997 de 11 de julio, se declaró área de saneamiento, la superficial de 205 369,8945 has, ubicada en la Sección Primera, Segunda y Tercera de la provincia Guarayos, cantón Ascensión de Guarayos, San Pablo, Santa María, Urubicha, Yaguaru, El Puente y Yotaú, a solicitud del Pueblo Indígena de Guarayos del departamento de Santa Cruz.

Posteriormente, por Resolución Determinativa de SAN-TCO de 20 de abril de 2000, signada como R-ADM-TCO-0010/00, se declaró como sub área priorizada de saneamiento el Polígono 4, de la TCO Guarayos en la superficie inmovilizada de 395 883,0543 has, ubicada en el departamento de Santa Cruz, provincia Guarayos, Secciones Primera, Segunda y Tercera, cantones Ascensión de Guarayos, San Pablo, Yoguaru, Santa María, Urubichá, Misión Monseñor Salvatierra, El Puente y Yotaú, e instruyó al Director Departamental del INRA, a tramitar la sustanciación del proceso de saneamiento del sub área priorizada, de acuerdo a lo previsto por el art. 169.I inc. a) del “Reglamento a la Ley 1715 Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria”, polígono 4 reasignado como 4A.

Así, a través de la Resolución Instructoria R-ADM-TCO-005/2000 y la RA R-ADM-TCO-006/2000, ambas de 12 de octubre, el Director Departamental del INRA de Santa Cruz, resolvió intimar a las personas naturales o jurídicas que cuenten con derechos en la sub área priorizada SAN TCO Guarayos Polígono 4, se apersonen al proceso, acreditando su identidad y/o personalidad jurídica y presenten documentación que demuestre su derecho de propiedad y/o posesión, al mismo tiempo que dispuso el inicio de la Campaña Pública y Pericias de Campo.

En virtud a las instrucciones determinadas en las precitadas Resoluciones, se procedió a la realización de la campaña pública prevista en el art. 172 del “Reglamento de la Ley 1715 del Servicio Nacional de Reforma Agraria”, la misma que una vez concluida, ordenó la realización de pericias de campo a partir del 30 de octubre de 2000; es así que ejecutado dicho relevamiento de información en campo, se procedió con la elaboración del informe de Evaluación Técnica Jurídica e Informe en Conclusiones, estableciéndose el monto de la tasa de saneamiento y precio de adjudicación, mismos que fueron cancelados en su totalidad por parte de la propietaria del predio en cuestión, quedando el proceso, en ese momento, en estado de dictarse la resolución final de saneamiento que defina la situación legal del derecho de propiedad y titulación del predio “Laguna Corazón”.

No obstante lo antes señalado, el Director Departamental a.i. del INRA, en vez de dictar la señalada resolución final de saneamiento, invocando sus propios errores y vicios cometidos por los funcionarios públicos, luego de siete años de iniciado el proceso de saneamiento, dictó la RA 0118/2007 de 19 de julio, anulando obrados hasta la Ficha Catastral y Ficha de Registro de la FES, por haberse constatado alteraciones en las mismas, dejando subsistentes los demás actuados de esa fase, ordenando que se levante nueva Ficha Catastral y de Registro de la FES y que se realice nueva evaluación técnica jurídica, disponiendo el inicio de procesos administrativos y penales contra los funcionarios públicos responsables de su realización.

Así, acatando la referida RA 0118/2007, el entonces Director Departamental a.i. del INRA de Santa Cruz, mediante Memorándum SC-JS-TCO 116/2007 de 3 de octubre, ordenó a sus subalternos, la realización de los trabajos mencionados en el predio “Laguna Corazón”; actividad que se ejecutó del 5 al 7 de igual mes y año, con la notificación, previa y participación, según informa la accionante, de todos los actores con interés legítimo, así como el control social, realizándose nuevamente las pericias de campo a efectos de verificar el cumplimiento de la FES, la que habiendo sido comprobada, dio lugar al levantamiento de nueva Ficha Catastral y de Registro de la FES, suscribiéndose las correspondientes actas y documentos por parte de todos los involucrados; sin embargo, la misma autoridad señalada precedentemente, desconociendo sus propias instrucciones, cuatro años después, sin que nadie hubiera formulado reclamo alguno, observando o impugnado el proceso, y sin fundamento técnico ni jurídico, dictó la RA DDSC-RA-425/2011 de 1 de diciembre, anulando por segunda vez el proceso de saneamiento disponiendo que se vuelva a llenar la Ficha Catastral y el Registro de la FES.

Determinación que al considerar lesiva a sus derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva en sus vertientes de acceso a la justicia pronta, oportuna y sin dilaciones, y a obtener un resolución fundada en derecho, fue objetada por la parte accionante, mediante recurso de revocatoria bajo alternativa de recurso jerárquico, interpuesto el 28 de febrero de 2012, el mismo que fue rechazado a través de la RA DD-SC-JAJ 014/2012 de 9 de “marzo”, bajo el argumento de que el Memorándum SC-JS-TCO 116/2007, emitido por la autoridad cuestionada, contravenía el orden público e invalidaba el procedimiento, al no existir una Resolución Administrativa que dispusiera la ampliación del plazo para el relevamiento de información en campo, remitiéndose actuados ante la Dirección Nacional de INRA, a efectos de que se tramite el recurso jerárquico planteado alternativamente al de revocatoria y, emitiéndose la providencia de 26 de igual mes y año, mediante la cual, el Director Nacional de la referida entidad, sin admitir el recurso, dispuso la emisión de un informe legal para su resolución y, atentando su derecho a la defensa, cambió su domicilió procesal, señalándose como tal, la Secretaría de Asuntos Jurídicos de la institución, sin poner tal extremo en su conocimiento para, finalmente, emitir la RA 113/2012 de 13 de abril, notificada en el domicilio arbitrariamente señalado, sobre la que asumieron conocimiento recién dos años después, al haber accedido a las fotocopias simples de la carpeta de saneamiento, motivando la interposición de un recurso de revocatoria contra la providencia de 26 de marzo de 2012, que fue rechazado por extemporaneidad.

En estas circunstancias, formularon acción de amparo constitucional, que fue conocida por la Sala Penal Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz y resuelta mediante Resolución Constitucional 43/2015 que, concedió la tutela impetrada y ordenó su notificación con el decreto de 26 de marzo de 2012; determinación que fue confirmada mediante SCP 1179/2015-S2 de 11 de noviembre, por el Tribunal Constitucional Plurinacional.

Es así que, cumpliendo con la determinación constitucional, el 9 de mayo de 2016, se procedió a su notificación con la indicada providencia, contra la que opusieron recurso de revocatoria, que por decreto de 25 de igual mes y año, “no fue admitido” (sic), con el argumento que el acto impugnado no era recurrible, a pesar que lesionaba su derecho a la defensa.

No obstante lo señalado, luego de varias solicitudes que tuvieron que presentar, llegando inclusive a activar un recurso de queja ante el Tribunal de amparo, el 28 de diciembre de 2018; es decir, nueve meses después, el entonces Director Nacional del INRA, dictó la RA 237/2018 de 28 de diciembre, y atendiendo a sus reiterados requerimientos, anuló obrados y dispuso finalmente, la notificación con la providencia extrañada en el último domicilio señalado.

La RA 237/2018 que anuló obrados, le fue notificada el 25 de enero de 2019, por lo que, al estar pendiente de admisión y resolución su recurso jerárquico, la parte accionante, mediante memorial presentado el 29 de enero de 2019, amplió los fundamentos del mismo; haciendo notar todos los actuados que ocurrieron dentro del proceso de saneamiento que se había iniciado dieciocho años atrás; y que fue objeto de nulidades pese a que nunca se provocó indefensión a los propietarios del predio, sino al contrario, se desarrolló y comprobó con la participación de todos los actores, interesados y control social de Guarayos, el cumplimiento de la FES; puesto que, desde que compraron a terceras personas dicho predio, vienen desarrollando actividades productivas en el mismo, cumpliendo fielmente la función económico social.

El recurso jerárquico interpuesto así como su ampliación fueron resueltos a través de la RA 034/2019 de 14 de febrero, por la cual, el Director Nacional a.i., Juan Carlos León Rodas y la Directora General de Asuntos Jurídicos, Eugenia Beatriz Yuque Apaza, ambos del INRA, rechazaron el mismo y confirmaron la decisión confutada, así como la RA DDSC-RA-425/2011; bajo los siguientes argumentos: 1) La anulación determinada mediante la RA DDSC-RA-425/2011, recurrida; tuvo la finalidad de regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria, en el marco legal de lo establecido en la Ley 1715, modificada por la Ley 3545 y su Decreto Reglamentario; 2) Al no haberse cumplido con la emisión de una Resolución Administrativa que amplíe el plazo para la ejecución de dichas tareas, y únicamente ejecutándose el nuevo actuado mediante un Memorándum, se lesionó el debido proceso y en caso de convalidarse dicho vicio de nulidad, podría invalidar el proceso de saneamiento en el futuro, al no evidenciarse la existencia de una Resolución Administrativa que disponga la ampliación del término de realización del Relevamiento de Información de campo; y, 3) La Resolución impugnada cuenta con la suficiente motivación y se sustenta en el Informe Técnico Legal DDSC-AREA-G-ÑCH-INF. 751/2011, conforme dispone el art. 52.III de la LPA, expone los hechos de manera motivada, garantizando el debido proceso.

Previo a ingresar al análisis del caso, advertidos de que en la presente acción de amparo constitucional la parte accionante cuestionó no solo la actuación de las autoridades que resolvieron el recurso jerárquico, sino también se demandó a la instancia inferior, como es el ex y el actual Director Departamental del INRA de Santa Cruz, quienes a su turno, pronunciaron la RA DDSC-RA-425/2011 de 1 de diciembre, y la RA DD-SC-JAJ 014/2012 de 9 de “marzo”; corresponde aclarar que esta jurisdicción no puede emitir pronunciamiento sobre los actos ejecutados por las autoridades de primera instancia impugnaticia; puesto que, la acción de amparo constitucional no constituye una instancia o etapa recursiva adicional de examen de todo el procedimiento administrativo, esto en virtud a que, para la subsanación de los actos existen mecanismos o recursos intraprocesales; asimismo, cada fallo emitido tiene su recurso de reclamación en sede administrativa, para denunciar los agravios que podrían afectar sus derechos; es decir, su revisión es de exclusiva competencia de las autoridades llamadas por ley; que en el caso presente son, el Director Nacional a.i. y el Director General de Asuntos Jurídicos, ambos del INRA, quienes suscribieron la RA 034/2019 de 14 de febrero, que mediante la presente acción de defensa se cuestiona que hubiera incurrido en una fundamentación errónea; toda vez que, dentro del proceso de saneamiento del predio denominado “Laguna Corazón”, iniciado dieciocho años atrás, la ilegal anulación de obrados por segunda vez, retrotrayendo el mismo hasta la etapa de llenado de Ficha Catastral y la verificación de cumplimiento de la FES, sin que nadie hubiera reclamado dicho extremo y sin considerar que la administración está impedida de anular de oficio, sus propios actos.

Una vez delimitadas las cosas, corresponde a continuación analizar si los actos administrativos ejecutados por las autoridades jerárquicas demandadas, incurrieron en vulneración de los derechos denunciados como lesionados.

En ese orden, de la revisión de los argumentos expuestos en la precitada Resolución dictada como consecuencia de la presentación de recurso jerárquico, se evidencia, que una vez consignados de manera cronológica todos los actos administrativos ejecutados con anterioridad dentro del proceso de saneamiento del predio “Laguna Corazón”, fundamenta que la anulación efectuada por RA DDSC-RA-425/2011 de 1 de diciembre, tuvo la finalidad de regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria, en el marco legal de lo establecido en la Ley 1715 modificada por la Ley 3545 y su Decreto Reglamentario, resultando del cumplimiento de cada una de sus etapas y sus actividades que conllevan estas, y que en resguardo del debido proceso, detectó que no se había cumplido con la emisión de una Resolución Administrativa que amplíe el plazo para la ejecución del llenado de las Fichas Catastral y de la FES, ejecutándolas únicamente mediante el Memorándum SC-JS-TCO 116/2007, siendo vulneraciones que no pueden ser subsanadas ni convalidadas. “Ya que la observación radica en la omisión de Resolución Administrativa que amplíe el plazo de ejecución de pericias de campo, y pretender que un memorándum tenga la misma jerarquía legal que una resolución administrativa que fije el plazo de relevamiento de información de campo, la cual valga la redundancia debe estar revestida de publicidad, ya que son de alcance general a todo aquel que pretenda un derecho sobre el área objeto de saneamiento…” (sic).

De lo manifestado, se evidencia que las autoridades suscribientes de la Resolución Jerárquica, no tuvieron presente que dentro del proceso de saneamiento del predio “Laguna Corazón”, se habían producido dos nulidades, la primera mediante la RA 0118/2007 de 19 de julio, dictada por el entonces Director Departamental del INRA de Santa Cruz, por la que dispuso la anulación de obrados en el proceso de saneamiento del referido predio hasta la etapa de evaluación técnica jurídica en lo que hace a la fase de pericias de campo, cuando el procedimiento se encontraba a punto de emitirse resolución final de saneamiento, después de siete años de iniciado el procedimiento, dejando sin efecto la Ficha Catastral y la Ficha de Registro de la FES, bajo el argumento de existencia de errores y vicios cometidos por los funcionarios públicos dependientes de esa repartición estatal, dejando subsistentes los demás actuados de dicha fase y ordenando que se levanten unas nuevas Fichas. Determinaciones que fueron acatadas tanto por los funcionarios del INRA de Santa Cruz, como por la accionante.

No obstante haberse repuesto el error en el que hubieran incurrido los funcionarios y haberse vuelto a realizar los trabajos solicitados del 5 al 7 de octubre de 2007, a decir de la impetrante de tutela, con la notificación previa y participación de los todos los actores con interés legítimo, así como el control social; después de cuatro años, sin que nadie hubiera formulado reclamo alguno; es decir, actuando de oficio, se dictó un nuevo fallo, como es la RA DDSC-RA-425/2011 de 1 de diciembre, anulando por segunda vez el proceso de saneamiento y disponiéndose que se vuelva a llenar la Ficha Catastral y el Registro de la FES.

Consistiendo este segundo fallo, en una vulneración del plazo razonable y por ende, del debido proceso, así como del derecho a la tutela judicial efectiva o acceso a la justicia de la parte ahora accionante, al omitir considerar que el proceso de saneamiento del fundo “Laguna Corazón”, lleva en ejecución dieciocho años y hasta la fecha, aún no se dictó la resolución final de saneamiento; y que las nulidades se produjeron como consecuencia de las actuaciones ejecutadas por las propias autoridades y funcionarios del INRA, rompiendo de esa forma, los principios que rigen en el ámbito jurisdiccional administrativo, entre ellos, el de continuidad administrativa, provocando un desfase en la tramitación de la causa sometida a su conocimiento; y el cambio de autoridades que ocuparon los cargos que a su turno tramitaron el procedimiento de saneamiento, tampoco constituye motivo que valide una nulidad reiterada, dado que dicho principio se refiere al ejercicio de las competencias y no así al titular del cargo, o sea al funcionario público que transitoriamente ejerce dicha prerrogativa.

En consecuencia, al verificarse que en el caso analizado, la resolución jerárquica impugnada convalidó la vulneración alegada por la parte impetrante de tutela, y en consecuencia, colocó al administrado en estado de inseguridad jurídica, así como le restringió el ejercicio de sus demás derechos fundamentales, rompiendo con la justicia social para vivir bien, provocando una dilación excesiva en la tramitación de la causa, como son dieciocho años en los que, el proceso no puede confluir en un encause final, y obtener una resolución fundamentada que ponga fin al mismo; plazo irrazonable que viene transcurriendo en incumplimiento de los principios constitucionales que irradian el ordenamiento jurídico.

Tal como se desarrolló precedentemente, el control de calidad, supervisión y seguimiento de los procedimientos de saneamiento, suscitado por segunda vez, cuando el procedimiento de saneamiento se encontraba nuevamente en la última etapa del proceso, esto es, antes de la emisión de la resolución final de saneamiento; fue arbitrario e ilegal, puesto que la omisión alegada por la autoridad jerárquica no es atribuible de modo alguno a la parte accionante; por lo tanto, no resulta razonable pretender anular el mismo, por segunda vez consecutiva; y menos por más veces. Lo aseverado por esta instancia constitucional, demuestra la vulneración directa del plazo razonable y por ende, a los demás derechos denunciados como lesionados, como son la tutela judicial efectiva o acceso a la justicia, así como a los principios constitucionales contenidos en la Constitución Política del Estado y los del ámbito administrativo; extremos que aperturan la protección que otorga la jurisdicción constitucional ante la evidente vulneración constatada; lo que se advierte de la errónea fundamentación e incongruencia contenida en el fallo jerárquico.

Por lo precedentemente señalado, la Sala Constitucional, al haber concedido la tutela solicitada, ha evaluado en forma correcta los datos del proceso y las normas aplicables al mismo.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada, en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 68/2019 de 13 de junio, cursante de fs. 173 vta. a 184, pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz; y en consecuencia, CONCEDER la tutela impetrada, únicamente con relación a las autoridades suscribientes de la Resolución Administrativa 034/2019 de 14 de febrero; disponiendo lo siguiente:

1º    Dejar sin efecto la Resolución Administrativa 034/2019 de 14 de febrero, emitida por la Dirección Nacional y Dirección General de Asuntos Jurídicos, ambos del INRA;

2º    Disponer que el actual Director Nacional del INRA, emita nueva resolución debidamente fundamentada y congruente, conforme a los fundamentos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; y,

3º    Si como efecto de la determinación asumida por la Sala Constitucional, las autoridades del INRA, hubieran procedido a emitir la resolución final de saneamiento; en virtud a la aplicación del principio de concentración, se dispone que dichos actuados queden incólumes.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

René Yván Espada Navía MAGISTRADO

Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano MAGISTRADO

---

[1] Sentencia T-233 de 2007 de 29 de marzo, Magistrado Ponente. Marco Gerardo Monroy Cabra