SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S2ª N° 067/2023

Constitución Política del Estado de 1967 (y sus respectivas reformas).

Los arts. 165, 169 y 170 del Texto Constitucional (vigente en la oportunidad de ejecución del procedimiento de saneamiento), establecen que las tierras son del dominio originario de la Nación y corresponde al Estado la distribución, reagrupamiento y redistribución de la propiedad agraria conforme a las necesidades económico- sociales y de desarrollo rural. La mediana propiedad y la empresa agropecuaria reconocidas por ley gozan de la protección del Estado en tanto cumplan una función económico-social, de acuerdo con los planes de desarrollo.

La Ley Nº 1715 de 18 de octubre de 1996 (del Servicio Nacional de Reforma Agraria).

En concordancia con la Ley Fundamental, es necesario mencionar que el art. 2.III.VII de la Ley N°1715, modificada por Ley N° 3545, refiere lo siguiente: “III. La Función Económico Social comprende, de manera integral, áreas efectivamente aprovechadas, de descanso, servidumbres ecológicas legales y de proyección de crecimiento; en saneamiento no excederá la superficie consignada en el Título Ejecutorial o en el trámite agrario, salvo la existencia de posesión legal. La verificación y las pruebas serán consideradas y valoradas en la fase correspondiente del proceso (…) VII. En predios con actividad ganadera, además de la carga animal, se tomará en cuenta, como área efectivamente aprovechada, las áreas silvopastoriles y las áreas con pasto cultivado”.

Por su parte, los parágrafos IV, X y XI de la precitada disposición legal, señala también que la Función Social o la Función Económico Social, necesariamente será verificada en campo, siendo este el principal medio de comprobación, pudiendo complementariamente los interesados y la administración presentar medios de prueba legalmente admitidos, en cuyo sentido se han establecido disposiciones para su verificación y valoración de acuerdo al tipo de actividad desarrollada en el predio y en el caso de propiedades que desarrollan actividad ganadera, es fundamental la determinación de la denominada carga animal, que significa la superficie de tierra con pastos necesaria para alimentar a una cabeza de ganado, lo que implica la intervención de especialistas para su definición en atención a muchos requerimientos como la capacidad del suelo por regiones; asimismo, prescribe que la superficie efectivamente aprovechada en áreas agrícolas, es la que se encuentra en producción y en el caso de propiedades ganaderas, es la superficie que corresponda a la cantidad de ganado existente; y finalmente dispone que los desmontes ilegales son contrarios al uso sostenible de la tierra y no constituyen cumplimiento de la función social ni de la función económico social.

Por otra, el art. 50.VI de la Ley N° 1715, determina que “Los títulos ejecutoriales estarán viciados de nulidad relativa cuando existan irregularidades u omisiones que no llegaren a impedir la existencia de alguno de sus elementos esenciales. Los títulos ejecutoriales que adolezcan de estos vicios podrán ser subsanados y confirmados si la tierra se encontrare cumpliendo la función económico-social. En caso contrario serán anulados”.

Posteriormente, el art. 41 de la Ley N° 3545, incluye el principio de “Función Social y Económico - Social” en el art. 76 de la Ley N° 1715, con el siguiente entendimiento: “En virtud del cual la tutela del derecho de propiedad y de la posesión agraria se basa en el cumplimiento de la Función Social o Función Económico-Social conforme el precepto constitucional establecido en el Artículo 166 de la Constitución Política del Estado y de conformidad con el Artículo 2 de la Ley N° 1715, modificada por la presente Ley y su Reglamento”; así también, la Disposición Transitoria Octava de la Ley N° 3545, determina que las superficies que se consideren con posesión legal, en saneamiento, serán aquellas que siendo anteriores a la vigencia de la Ley N° 1715 de 18 de octubre de 1996, cumplan efectivamente con la función social o la función económico social, según corresponda, de manera pacífica, continuada y sin afectar derechos legalmente adquiridos o reconocidos.

El D.S. N° 25763 de 5 de mayo de 2000, Reglamento de la Ley N° 1715.

Esta norma, es aplicable al caso de autos, por estar vigente en la oportunidad de la ejecución de las “Pericias de Campo” (hoy denominado Relevamiento de Información en Campo), que establecía:

El art. 238, determinaba que “I. La función económico-social es un concepto integral que comprende áreas aprovechadas, de descanso, de proyección de crecimiento y servidumbres ecológicas, que no excederá la superficie consignada en el título o trámite. II. Se entenderá que la mediana propiedad y la empresa agropecuaria, cumplen la función económico-social, cuando sus propietarios o poseedores desarrollan actividades, agropecuarias, forestales y otras de carácter productivo, así como las de conservación y protección de la biodiversidad, investigación y ecoturismo. III. En la evaluación de la función económico-social, se tomará en cuenta la forma de explotación según la clasificación de la propiedad establecida en el artículo 41 de la Ley Nº 1715, de la siguiente manera: a) En la mediana propiedad se verificará la existencia de trabajo asalariado, eventuales o permanentes, medios técnico-mecánicos y destino de la producción al mercado; b) En la empresa agropecuaria, además de los requisitos mencionados, se verificará el empleo de capital suplementario y de medios técnicos modernos; c) En las propiedades ganaderas además de los parámetros establecidos en los incisos a) y b) precedentes, se verificará la cantidad de ganado existente en el predio, constatando su registro de marca” (las negrillas son nuestras).

Por su parte, el art. 167.I inc. a), establecía: “En actividades ganaderas, se verificará lo siguiente: el número de cabezas de ganado mayor y menor de propiedad del interesado, a través de su conteo en el predio y constatando la marca y registro respectivo.

Asimismo, el art. 239, con respecto a la verificación de la Función Económica Social, disponía que: “I Las superficies en las que se desarrollen las actividades descritas, en el artículo anterior, serán determinadas en la etapa de pericias de campo del proceso de saneamiento, por el funcionario responsable de la verificación de las mismas en el predio, de acuerdo a las normas técnicas y jurídicas aprobadas por el Instituto Nacional de Reforma Agraria. II. El principal medio para la comprobación de la función económico-social, es la verificación directa en terreno, durante la ejecución de la etapa de pericias de campo. Complementariamente los funcionarios responsables podrán utilizar, según el caso, planes de ordenamiento predial, fotografías aéreas, imágenes de satélite, sin que ello implique necesariamente el uso de instrumentos de alta precisión, así como otra información técnica y/o jurídica idónea que resulte útil”.

El D.S. N° 29215, de 2 de agosto de 2007, reglamento de la Ley N° 1715 modificada por la Ley N° 3545.

En lo que respecta a la propiedad agraria, la Ley N° 1715 modificada por la Ley N° 3545 y su Reglamento agrario D.S. N° 29215, han contextualizado con claridad y precisión el significado del cumplimiento de la Función Social y Económico Social, así como de sus presupuestos. En lo referente al cumplimiento de la Función Económico Social, la norma sustantiva lo ha definido como el empleo sostenible de la tierra en el desarrollo de actividades agropecuarias, forestales y otras de carácter productivo, así como la conservación y protección de la biodiversidad, la investigación y ecoturismo, conforme a su capacidad de uso mayor, en beneficio de la sociedad, e interés colectivo y el de su propietario (art. 2.II de la Ley N° 1715).

La Disposición Transitoria Segunda, con respecto a los procesos en curso, estipula que “El presente Reglamento será aplicable a partir de la fecha de su publicación a todos los procesos de saneamiento en curso, respetando actos cumplidos aprobados y las resoluciones ejecutoriadas, salvo los efectos de la aplicación de controles de calidad, supervisión y seguimiento”.

Asimismo, en cuanto a la verificación de la FS o FES, el art. 159 del precitado reglamento agrario, expresa que: “El Instituto Nacional de Reforma Agraria verificará de forma directa en cada predio, la función social o económico social, siendo ésta el principal medio de prueba y cualquier otra es complementaria. El Instituto Nacional de Reforma Agraria podrá utilizar instrumentos complementarios de verificación, como ser imágenes de satélite, fotografías aéreas, y toda información técnica y/o jurídica idónea que resulte útil, de acuerdo a las normas técnicas y jurídicas aprobadas por esta entidad. Estos instrumentos no sustituyen la verificación directa en campo”.

Por su parte, el art. 166 del D.S. N° 29215, dispone: “I. La Mediana Propiedad y la Empresa Agropecuaria cumplen la función económico - social, cuando sus propietarios o poseedores, desarrollan actividades agropecuarias, forestales, de conservación y protección de la biodiversidad, la investigación y el ecoturismo. II. El funcionario del Instituto Nacional de Reforma Agraria, para determinar la superficie que se encuentra cumpliendo la función económico - social, considerará de manera integral las: a) Áreas efectivamente aprovechadas; b) Áreas en descanso, sólo en predios con actividad agrícola; c) Áreas de proyección de crecimiento; y d) Servidumbres ecológico legales, cuando estén bajo manejo y regularmente autorizadas”.

Finalmente, se debe de tener presente que en la ejecución del procedimiento técnico-jurídico transitorio destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria, al momento de sugerirse el reconocimiento o no de derecho propietario, en función al cumplimiento o no de la FES, corresponde al ente administrativo de realizar un análisis y valoración integral de la información generada, recabada en campo y de la documentación presentada por la parte interesada o beneficiario, así como la información y documentación que cursa en archivos del INRA, es decir, considerándose los antecedentes agrarios (predios con antecedente en Títulos Ejecutoriales o proceso agrario en trámite o si se emitieron en el marco de la jurisdicción y competencia de las autoridades), documentos de transferencia de la propiedad o la posesión, según corresponda; en especial, cuando se identifica sobreposición de expedientes, expedientes desplazados o  sobreposición de pretensión de derechos de predios mensurados sobre una misma área, correspondiendo al ente administrativo considerar y examinar los expedientes y antecedentes agrarios que cuenten con registros válidos, conforme se tiene descrito en el art. 75 y la Disposición Final Décimo Cuarta de la ley N° 1715 modificados por los arts. 40 y 42 de la Ley N° 3545; ya que es de conocimiento público que los registros de actuados del ex CNRA (ex Consejo Nacional de Reforma Agraria) y del ex INC (ex Instituto Nacional de Colonización), presentan irregularidades técnicas e ilegalidades identificados por el gobierno de entonces, mediante el D.S. Nº 23331 del 24 de noviembre de 1992 y ampliada de manera indefinida, hasta 1996, por D.S. Nº 23418 de 10 de marzo de 1993, y que al final de cuatro años de intervención se promulgó la Ley N° 1715, del Servicio Nacional de Reforma Agraria, de 18 de octubre de 1996, que establece el saneamiento de la propiedad agraria, norma modificada parcialmente por la Ley N° 3545, de Reconducción de la Reforma Agraria, de 28 de noviembre de 2006; en ese sentido, el art. 66.I.1 de la Ley N° 1715, dispone que el saneamiento tiene, entre otras, las siguientes finalidades: “La titulación de las tierras que se encuentren cumpliendo la función  económico-social o función social definidas en el artículo 2º de esta ley, por lo  menos dos (2) años antes de su publicación, aunque no cuenten con trámites  agrarios que los respalden, siempre y cuando no afecten derechos legalmente  adquiridos por terceros, mediante procedimiento de adjudicación simple o de dotación, según sea el caso”.

FJ.III. Análisis del caso concreto

A objeto de abordar el análisis y resolución del caso concreto, este Tribunal efectuará el estudio de los siguientes problemas jurídicos: 1. Vulneración de la publicidad y transparencia que provoca indefensión; 2. Vulneración del Relevamiento de Información en Gabinete que conculca el derecho a la propiedad privada y deja en indefensión; 3. Pericias de Campo con múltiples vicios y vulneraciones legales; 4. Etapa de evaluación en gabinete con vulneraciones al debido proceso; 5. Falta de notificación con la Resolución Suprema 230390 de 24 de diciembre de 2008; 6. Incumplimiento de lo establecido en el art. 172 del Reglamento de la Ley N° 1715; 7. Ilegalidad de las Pericias de Campo, Informe de Campo y Relevamiento de Información de Campo; 8. De la actividad destinada a las propiedades “San Silvestre y Osiñeca”; 9. De la Exposición Pública de Resultados; 10. Del Informe en Conclusiones; 11. La Resolución Suprema 230390 de 24 de diciembre de 2008, carece de congruencia; 12. Del Informe Técnico JRLL-SCE-INF-SAN N° 520/2017 de 4 de julio.