ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 48/2021. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 14 DE FEBRERO DE 2022. PONENTE: JUAN LUIS GONZÁLEZ ALCÁNTARA CARRANCÁ. SECRETARIA: DANIELA CARRASCO BERGE.

47. Por la materia que atañe al caso presente, es pertinente definir de antemano la distribución competencial en relación con las enfermedades transmisibles. Esto es así pues, tal como ha sido reseñado, la accionante considera que el establecimiento del uso obligatorio de cubrebocas como medida sanitaria por parte del Congreso Local, implica cómo deben prevenirse o controlarse enfermedades transmisibles, y ésta es, desde su perspectiva, una atribución exclusiva de la autoridad federal.

50. La disposición anterior se debe leer de manera sistemática con el título octavo de la Ley General de Salud, relativo a la prevención y control de enfermedades y accidentes; y, en particular, con las disposiciones de su capítulo II, sobre las enfermedades transmisibles. Así, en el artículo 134 del ordenamiento, se establece que tanto la Federación como las entidades tienen competencia para realizar actividades de vigilancia epidemiológica, de prevención y de control de enfermedades transmisibles, entre las que se incluyen influenza epidémica y otras infecciones agudas del aparato respiratorio.(52)

51. En este capítulo también se establece que la Secretaría de Salud, en coordinación con las instituciones del sector salud y con los gobiernos de las entidades federativas, elaborará programas o campañas temporales o permanentes, para el control o erradicación de enfermedades transmisibles que constituyan un problema real o potencial para la salubridad general de la República.(53) Además, que la Secretaría de Salud deberá coordinar sus actividades con otras dependencias y entidades públicas, así como con los gobiernos de las entidades federativas, para la investigación, prevención y control de las enfermedades transmisibles.(54)

53. A título ilustrativo, la competencia de las entidades federativas para regular la prevención y control de enfermedades transmisibles fue recientemente estudiada por la Segunda Sala del Alto Tribunal. En las controversias constitucionales 72/2020 y 96/2020,(58) se retomó el artículo 13 de la Ley General de Salud y se subrayó que corresponde a las entidades federativas la organización, operación, supervisión y evaluación de la prestación de ciertos servicios de salubridad general, que comprenden los relativos a la prevención y el control de enfermedades transmisibles.(59) Posteriormente, con base en el artículo 134 de la misma ley, se reiteró la competencia de las entidades federativas para intervenir en su prevención y control.(60)

54. De los asuntos citados destaca que se consideró que "el Congreso de la Unión otorgó facultades a las entidades federativas para que, en el ámbito de su competencia, puedan adoptar medidas que tengan como finalidad organizar, operar, supervisar y evaluar la prestación de servicios de salubridad general, llevar a cabo programas y acciones que en esa materia les competan y, de manera concreta, para la vigilancia epidemiológica, así como de prevención y control de enfermedades transmisibles".(61)

55.1. Las entidades tienen competencia para organizar, operar, supervisar y evaluar la prestación de los servicios de salud que se relacionen con dichas enfermedades. Como ha reconocido este Alto Tribunal –en particular en la acción de inconstitucionalidad 119/2008– la referencia a estos aspectos administrativos implica una potestad legislativa, con el fin de respetar el mandato de concurrencia constitucional y para poder otorgar a las autoridades sanitarias locales un marco referencial de actuación.(62)

55.2. Tanto la Federación como las entidades pueden realizar actividades relacionadas con la prevención y control de las enfermedades transmisibles y vigilancia epidemiológica.

55.3. Existen obligaciones de actuación coordinada entre ambos órdenes de gobierno, que se desprenden por la prescripción de llevar a cabo de manera conjunta los programas de control y erradicación, así como las actividades de investigación.

55.4. Finalmente, hay aspectos de la materia de prevención y control de enfermedades transmisibles que son exclusivos de la Federación, como la facultad de emitir NOMs y decidir cuándo una enfermedad transmisible ha adquirido características epidémicas graves.

57. Específicamente, en el artículo 73, fracción XVI, base 1a., se prevé la existencia de un Consejo de Salubridad General, que depende directamente del presidente de la República, sin intervención de ninguna secretaría y cuyas disposiciones serán obligatorias en el país. A su vez, en el artículo 73, fracción XVI, base 2a., se señala que en el caso de epidemias de carácter grave, o peligro de invasión de enfermedades exóticas, la Secretaría de Salud tendrá la obligación de dictar inmediatamente las medidas preventivas indispensables, a reserva de ser sancionadas posteriormente por el presidente de la República.(63) Finalmente, la base 3a. del mismo precepto dispone que la autoridad sanitaria será ejecutiva y sus disposiciones serán obedecidas por todas las autoridades del país. Estas bases forman parte del texto original de la Constitución de 1917, y de las tres enunciadas previamente, sólo la 2a. ha sido reformada para actualizar la denominación de la secretaría a que se refiere.(64) 58. Del discurso del diputado José M. Rodríguez, se desprende que estas disposiciones, entre otras cosas, buscaban atender el riesgo de "enfermedades exóticas epidémicas" pues, "en un momento dado pueden atacar grandes porciones de la República, interrumpir de modo completo el tráfico y las relaciones interiores de Estado a Estado y las internacionales".(65) En ese sentido, "para la lucha contra estas enfermedades ... la práctica ha enseñado que solamente se ha obtenido resultado cuando personal directamente organizado y, por así decirlo, municionado, pertrechado y guiado por el Consejo de Salubridad ha sido el encargado de la campaña."(66) Además, se extrae que la justificación para señalar que la autoridad sanitaria será ejecutiva y que las autoridades administrativas no pudieran oponerse a sus disposiciones, es evitar el riesgo de que "esta facultad sea disminuida o modificada con los vaivenes de la política".(67)

60. A su vez, de su regulación interna, destaca que el Consejo ha determinado que le corresponde aprobar y publicar en el Diario Oficial de la Federación la declaratoria en los casos de enfermedades graves que sean causa de emergencia o atenten contra la seguridad nacional, por iniciativa propia o a solicitud por escrito de instituciones nacionales especializadas en la enfermedad, que sean acreditadas por el Consejo, en la que se justifique la necesidad de atención prioritaria.(70)

61. Por otro lado, la Ley General de Salud denomina acción extraordinaria en materia de salubridad general a la facultad prevista en el artículo 73, fracción XVI, base 2a., de la Constitución Federal. En su artículo 13, apartado A, fracción V, se señala que es una atribución que corresponde al Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Salud. Se precisa que dicha acción se ejercerá para "prevenir y combatir daños a la salud", ocasionados por, entre otras, epidemias de carácter grave y peligro de invasión de enfermedades transmisibles.(71) Además, se prevé que es facultad del Ejecutivo Federal establecer mediante decreto las regiones amenazadas y fijar la temporalidad del ejercicio de esta acción.(72)

62. Por último, se señala que cuando la Secretaría de Salud ejerza esta acción, deberá integrar, capacitar y actualizar permanentemente brigadas especiales que actuarán bajo su dirección y responsabilidad.(73) En esta circunstancia, algunas de las facultades que se le atribuyen comprenden encomendar a las autoridades de diversos órdenes de gobierno (federal, estatal y municipal) el desempeño de las actividades que estime necesarias (artículo 184, fracción I). Aunado a ello, la Ley General de Salud habilita a la Secretaría de Salud para determinar sus propias atribuciones con el fin de hacer frente a las emergencias (artículo 184, fracción V).

63. De lo expuesto, se extrae que la atención de emergencias sanitarias, a nivel nacional, corresponde tanto al Consejo de Salubridad General como a la Federación, a través de la Secretaría de Salud. Lo anterior, con el fin de lograr una acción uniforme para hacer frente a dicha situación.

64. Sin embargo, tal potestad no implica que las facultades de las entidades federativas para regular la prevención y control de enfermedades transmisibles queden suspendidas o eliminadas durante la existencia de una emergencia sanitaria, ni que las autoridades estatales únicamente puedan actuar en las actividades encomendadas por la Secretaría de Salud.

65. Así, en un contexto de emergencia sanitaria derivada de una enfermedad transmisible, este Tribunal Pleno considera que la competencia de las entidades federativas conforme a la Ley General de Salud permanece únicamente sujeta a un mandato de no contradicción, esto es, siempre y cuando no se contravenga con su ejercicio lo previsto por la propia Ley General de Salud, las NOMs respectivas o los acuerdos emitidos tanto por el Consejo de Salubridad General como por la Secretaría de Salud.

66. Esta Suprema Corte sostiene que la única lectura armónica que permite salvaguardar tanto las facultades de las entidades federativas, como la acción unitaria requerida en una emergencia sanitaria, es aquella que se orienta hacia la coordinación en los términos descritos con anterioridad.

67. Por tanto, partiendo de una lectura integral de la Constitución Federal, especialmente del artículo 124, cabe concluir que cuando las entidades federativas legislen dentro del ámbito de sus competencias previstas en los artículos 13, apartado B, fracción I y 134 (especialmente su fracción II)(74) de la Ley General de Salud, la regulación resultará válida en tanto no contravenga de manera frontal lo previsto por la Ley General de Salud, las NOMs o los acuerdos tomados por la Federación en un contexto de acciones extraordinarias en materia de salubridad general.