Suprema Corte de Justicia de la Nación

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 48/2021. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 14 DE FEBRERO DE 2022. PONENTE: JUAN LUIS GONZÁLEZ ALCÁNTARA CARRANCÁ. SECRETARIA: DANIELA CARRASCO BERGE.

Fecha: 28-Oct-2022

A Distribución Competencial En Materia De Salubridad General

34. A nivel constitucional, existen dos preceptos que disponen sobre la competencia para legislar en materia de salubridad. En primer lugar, el artículo 73, fracción XVI, de la Constitución Federal señala que el Congreso de la Unión está facultado para dictar leyes sobre salubridad general de la República.

35. En segundo lugar, mediante reforma de tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres, se adicionó un cuarto párrafo al artículo 4o. constitucional para establecer que la ley definirá la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme al diverso 73, fracción XVI. Como ha destacado este Alto Tribunal,(23) la reforma constitucional antes citada tenía un objetivo claro: contrarrestar la centralización en la materia.

36. En efecto, del proceso legislativo que dio lugar a la actual disposición constitucional, se desprende lo siguiente (énfasis añadido):

"La iniciativa que presentamos a esta honorable Cámara responde al propósito de revertir el proceso centralizador que desde principios de siglo se iniciara en materia de salud y que ha llevado a que la Federación tome responsabilidades que pertenecen por su naturaleza a las jurisdicciones local y municipal. La Ley Sanitaria ha desvirtuado el ámbito de la salubridad general, que concibió el Constituyente de Querétaro, y con los convenios de servicios coordinados de salud pública tradicionales, prácticamente se ha liquidado el carácter concurrente de la materia sanitaria.

"Por esas consideraciones, en la adición se previene que la ley distribuirá entre la Federación y las entidades federativas las responsabilidades que en cuanto a la salubridad tocan a cada uno de los niveles de gobierno, sin menoscabo de que cada Estado, conforme a sus respectivas legislaciones y potencialidades, convenga con los Municipios que éstos participen activa y gradualmente en las actividades de salud ..."(24)

37. En ese sentido, de una lectura conjunta de ambos preceptos, es plausible concluir que nuestra Norma Fundamental prescribe que la facultad para legislar en materia de salubridad general será concurrente entre la Federación y las entidades federativas, y que esta concurrencia deberá ser delineada mediante una ley secundaria.

38. Las disposiciones constitucionales antes mencionadas fueron reglamentadas a través de la Ley General de Salud. Del procedimiento legislativo que dio origen a este ordenamiento, se destaca que el fin primordial era dar cumplimiento al mandato del artículo 4o. constitucional, relativo a la repartición de competencias sanitarias entre la Federación y las entidades federativas.(25) En efecto, lograr la participación de las entidades federativas en la materia de salud representó un objetivo central del proceso. Incluso, en el dictamen de la Cámara de Origen se estableció que "para que dicha iniciativa tenga la eficacia legal correspondiente, será necesario que las Legislaturas Locales expidan leyes estatales que complementen, en las materias que les competan, las previsiones contenidas en la iniciativa que se dictamina."(26)

39. Así, en el artículo 1o. de la Ley General de Salud, se explicita que su objeto incluye el establecimiento de la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general.(27) En congruencia con ello, la descentralización se vuelve un eje transversal que permea en el ordenamiento. Ejemplificativamente, es posible desprenderlo de la articulación del Sistema Nacional de Salud,(28) cuya coordinación debe impulsar la desconcentración y descentralización de los servicios de salud.(29) También, se refleja en la inclusión de los gobiernos de las entidades federativas como autoridades sanitarias.(30)

40. Ahora bien, como ha sido señalado en precedentes de este Alto Tribunal,(31) en el mismo procedimiento legislativo que dio origen a la Ley General de Salud se precisaron los distintos órdenes competenciales en relación con la salubridad, y a tenor literal, se asentó lo siguiente:

"... [S]e aprecia que en nuestro régimen jurídico existen tres modalidades normativas que deban formar parte de un todo sistemático: la salubridad general que se reserva la Federación y la salubridad general que corresponde, de manera coordinada con aquélla a las entidades federativas, y la salubridad local; esta última regida por la legislación que se expida en las entidades federativas y que abarcará la esfera municipal, según lo prevengan la propia legislación local y los bandos de policía y buen gobierno."(32)

41. En la ley, la distribución citada se ve definida a partir de una lectura sistemática de sus artículos 3o. y 13. Por un lado, en el artículo 3o. se enuncian las materias que comprenden la salubridad general. Ilustrativamente, forman parte de ésta la atención médica, la atención materno-infantil, la salud visual, la salud auditiva, la asistencia social y la prevención y control de enfermedades transmisibles, entre otras.(33)

42. Por el otro, el artículo 13 concreta la división competencial en materia de salubridad general entre la Federación y las entidades federativas. En el apartado A se señalan las atribuciones del Ejecutivo Federal, mientras en el B se detallan aquellas que corresponden a las entidades federativas, como autoridades locales y dentro de sus respectivas jurisdicciones territoriales.

43. En ese tenor, el artículo 13 remite expresamente al diverso 3o. para puntualizar qué servicios de salubridad general serán organizados y operados por la Federación, y cuáles otros corresponden a los gobiernos de las entidades federativas como autoridades sanitarias y, por tanto, serán organizados, operados, supervisados y evaluados por ellas.(34)

44. El artículo 13 deja ver la pretensión de participación de los dos órdenes de gobierno, pues reitera que la Federación debe promover, orientar, fomentar y apoyar las acciones en materia de salubridad general a cargo de los gobiernos de las entidades federativas.(35) Además, refleja la corresponsabilidad de ambos, ya que les confiere facultades de vigilancia en relación con el cumplimiento del ordenamiento general.(36) Finalmente, dispone que la salubridad local es una materia que corresponde a las entidades federativas.(37)

45. Este Alto Tribunal, tanto en Pleno como en Salas, ha tenido diversas oportunidades para precisar el alcance de la distribución competencial de la Ley General de Salud, por ejemplo:

45.1. En las controversias constitucionales 38/2005,(38) 40/2006(39) y 143/2008,(40) se discutieron conflictos entre los Municipios y las entidades federativas, así como entre éstos y la Federación, en relación con la participación de los Municipios en materia de salubridad general. Es destacable que, tanto en la controversia constitucional 38/2005 como en la 40/2006, se señaló la importancia de que diversos niveles de gobierno atendieran la salubridad general, aunque se reconoció que, en esta materia, los Municipios tienen competencia en función de lo que determinen las entidades federativas en su legislación,(41) o en los convenios que éstas celebren con los Municipios.(42)

45.2. En la acción de inconstitucionalidad 119/2008, este Tribunal Pleno se pronunció sobre medidas de protección de la salud de los no fumadores. En ese asunto, se estimó que como la organización, operación, supervisión y evaluación para prevenir, orientar, controlar y vigilar las enfermedades atribuibles al tabaquismo correspondía a los gobiernos de las entidades federativas, entonces éstas tenían competencia legislativa al respecto.(43) Lo anterior, porque "[s]i bien el artículo 13 de la Ley General de Salud no hace referencia a una facultad para legislar en esta materia, pues hace alusión a aspectos administrativos como prevención, orientación, control y vigilancia, debe entenderse que también incluye una atribución para legislar al respecto, porque si la Constitución Federal se refiere a una concurrencia legislativa entre la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad, no puede reducirse la cuestión a una concurrencia administrativa, en la que autoridades locales apliquen leyes federales. Por el contrario, debe entenderse que los legisladores locales pueden regular el ejercicio de las facultades que la ley general concede a las administraciones locales."(44)

45.3. A su vez, en la controversia constitucional 54/2009, se partió de otro enfoque porque se discutió sobre el ámbito de aplicación de las Normas Oficiales Mexicanas (en adelante, "NOMs") en una materia constitucionalmente concurrente.(45) Se argumentó que de la exposición de motivos que dio origen a la Ley General de Salud se podía inferir que la intención del legislador era que la salubridad general (independientemente de si se trata de la reservada a la Federación o la coordinada con las entidades federativas) pudiera ser regulada por NOMs, para que "el carácter concurrente no lleve a la desarticulación técnica, científica y operativa de los servicios de salud".(46) En ese sentido, se concluyó que "la Federación puede establecer normas técnicas vinculantes para todas aquellas entidades, ya sean federales o locales, pero que integren el Sistema Nacional de Salud".(47) En consecuencia, ambos apartados del artículo 13 de la Ley General de Salud podrían ser regulados técnicamente por normas reglamentarias y oficiales.(48) Este criterio se retomó en la acción de inconstitucionalidad 15/2017 y sus acumuladas 16/2017, 18/2017 y 19/2017, estableciendo que las facultades enunciadas en el apartado B "son las que corresponde operar a las entidades con base en la normatividad expedida por la Federación".(49)

45.4. Finalmente, cabe resaltar que en la acción de inconstitucionalidad 33/2010,(50) se discutió la regulación local de delitos contra la salud, en su modalidad de narcomenudeo. Entre otros aspectos, se concluyó que aunque los servicios de salubridad relativos a la prevención del consumo de estupefacientes y psicotrópicos estuvieran conferidos en exclusiva a la Federación (en virtud de estar enunciados en el artículo 13, apartado A, de la Ley General de Salud), esta facultad se debía modular conforme a lo dispuesto en el apartado C del mismo precepto.(51)

46. Así, conforme al criterio vigente del Pleno, es posible argumentar que para determinar si se ha actualizado o no una invasión competencial en materia de salubridad, primero es necesario definir si la regulación en cuestión encuadra dentro de alguno de los supuestos que la Ley General de Salud ha enunciado como parte de la salubridad general. Posteriormente, se debe verificar a qué orden corresponde, en qué medida y si no existen modulaciones competenciales en ese supuesto (como sucede, por ejemplo, con el artículo 13, apartado C, de la Ley General de Salud) para arribar a una conclusión.