ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 122/2020. INSTITUTO NACIONAL DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN Y PROTECCIÓN DE DATOS PERSONALES. 13 DE JULIO DE 2021. PONENTE: NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁNDEZ. SECRETARIO: LUIS MAURICIO RANGEL ARGÜELLES.

"VI. Invitados, las personas que cuenten con conocimientos especializados vinculados a la materia archivística y que el presidente del Consejo Local considere pertinente su participación en las sesiones, poniéndolo a consideración de los integrantes del mismo, quienes tendrán voz, pero no voto;

"Los representantes referidos en la fracción III de este artículo serán designados en los términos que disponga la normativa de los órganos a los que pertenecen."

131. Conforme a lo transcrito, la legislación estatal en comento atribuye al Consejo Local de Archivos el carácter de máxima autoridad y órgano normativo del Sistema Estatal de Archivos, y en las diversas fracciones del numeral en comento se prevé su composición, la cual es cuestionada por el organismo garante actor.

132. Ahora bien, por ser un importante parámetro para la solución de lo planteado en el concepto de impugnación que nos ocupa, es preciso retomar lo establecido en el artículo 71 de la Ley General de Archivos, que es del tenor siguiente:

"Artículo 71. Las leyes de las entidades federativas regularán los Sistemas Locales, los cuales contarán con un Consejo Local, como órgano de coordinación.

"Asimismo, se deberá prever la creación de un archivo general como la entidad especializada en materia de archivos. Su titular deberá tener nivel de subsecretario, titular de unidad administrativa o su equivalente.

"En los Consejos Locales participarán los Municipios y las alcaldías de la Ciudad de México, según corresponda, en los términos de la legislación de cada entidad federativa.

"El cumplimiento de las atribuciones de los Consejos Locales estará a cargo de los archivos generales o las entidades especializadas en materia de archivos a nivel local, según corresponda.

"Las leyes de las entidades federativas desarrollarán la integración, atribuciones y funcionamiento de los Sistemas Locales equivalentes a las que esta ley otorga al Sistema Nacional."

133. Del precepto transcrito, en lo conducente, se desprende que el Sistema Local de Archivos de cada entidad federativa será coordinado por el Consejo Local de Archivos; que en dicho consejo participarán los Municipios en los términos de la legislación de cada entidad federativa, pero, sobre todo, que las leyes de las entidades federativas desarrollarán la integración, atribuciones y funcionamiento de los Sistemas Locales equivalentes a las que esta ley otorga al Sistema Nacional.

134. Precisamente, esa obligación prevista para el legislador en el sentido de hacer equivalente su normatividad en cuanto a la integración, atribuciones y funcionamiento del Consejo Local de Archivos (por formar parte del Sistema Local), a lo que, a su vez, regula la Ley General de Archivos para el Sistema Nacional, es importante para resolver lo planteado por la accionante porque, además de que del precepto de mérito se desprende la intención de legislador federal de reducir al mínimo el ámbito de configuración de su homólogo en las entidades federativas, para dar especial relevancia a la función unificadora del Sistema Nacional en materia archivística, esencialmente, ello conlleva verificar que el artículo 65 de la Ley de Archivos para el Estado de Oaxaca haya reproducido para el Consejo Local lo que la ley general establece en su artículo 65 para el Consejo Nacional de Archivos en cuanto a su integración, atribuciones y funcionamiento, para lo cual resulta ilustrativo el cuadro comparativo siguiente:

136. Aquí cabe retomar brevemente ciertas precisiones que se hicieron en el parámetro de regularidad, pues es crucial para la resolución del asunto que nos ocupa el debido entendimiento del mandato de equivalencia previsto en la Ley General de Archivos en lo atinente a la integración, atribuciones y funcionamiento de los Sistemas Locales de archivos. No significa el acatamiento de un lineamiento meramente formal porque presupone, bajo una concepción funcional, que el legislador, en la configuración del Sistema Nacional de Archivos, precisamente, en ese ámbito orgánico y funcional, consideró que tal diseño normativo sería el que respondería de manera óptima con el objetivo de consolidar la homogeneidad del sistema y evitar la dispersión documental e informática que fue diagnosticada y prevalecía antes de su implementación, aunado a que de esa forma se fomentaría la transparencia y el acceso a la información que, incluso, tenga relevancia histórica.

137. Esa exigencia también implica que las diferencias en la regulación de la integración, funcionamiento y atribuciones de los órganos no modifiquen sustancialmente o impidan el cumplimiento de las funciones generales que les corresponde cumplir dentro del Sistema Local, de manera que la falta de equivalencia imposibilite, distorsione o entorpezca la coordinación en el Sistema Nacional de Archivos y el cumplimiento de las obligaciones en materia de archivos en general.(53)

139. Ahora, si bien se tiene que, en cuanto a las funciones del Consejo Técnico y Científico Archivístico en la Ley de Archivos para el Estado de Oaxaca se creó el Comité Técnico de Archivos,(55) lo cierto es que la falta de previsión de un representante en el Consejo Local está supeditada a lo que se decida al resolver el cuarto concepto de invalidez en que se cuestiona la regulación de dicho Comité.

140. En lo concerniente a la participación en el Consejo Local del representante de los archivos privados, deberá preverse la misma y contemplarse un procedimiento semejante al que indica la Ley General de Archivos y describe en el citado artículo 65 en su tercer párrafo, en el sentido de que la designación de la representación de los archivos privados, será a través de convocatoria que emita el Consejo Nacional (en este caso el Consejo Local) en la que se establezcan las bases para seleccionar al representante de los mismos, estableciendo como mínimo los requisitos siguientes: que formen parte del Registro Nacional (se podría prescindir de este requisito porque –como se dijo– no es dable la existencia de un Registro Estatal), una asociación civil legalmente constituida con al menos diez años previos a la convocatoria, cuyo objeto social sea relacionado con la conservación de archivos y que cuente con la representación de al menos quince archivos privados. Aunque, respecto a este último requisito de la asociación civil, tenga la representación de al menos quince archivos privados, la Ley General de Archivos tuvo en cuenta ese número en atención al contexto nacional, por lo que el Congreso Local, acorde a la realidad de la entidad, es a quien, en ejercicio de su libertad de configuración, le corresponde determinar cuál debe ser el número conducente de archivos privados que en forma mínima deben estar representados en el Consejo Local.

141. Asimismo, por cuanto al debido funcionamiento del Consejo Local, en el nombramiento de los suplentes de los consejeros estatales debe observarse la prohibición de que tales consejeros reciban remuneración por su participación en el Consejo Local, así como emularse la forma en que deben verificarse sus sesiones ordinarias y extraordinarias, al no advertirse regulado ese aspecto en la ley local, conforme a lo establecido en los artículos 65, párrafos último y penúltimo,(56) y 66 de la Ley General de Archivos, a fin de que ello reditúe en la calidad de la deliberación que deba tener lugar en el seno del Consejo Local y, por consecuencia, en el debido funcionamiento y fines que han sido concebidos para el Sistema Local de Archivos.

143. Esto es, en el ámbito federal, el titular del Ejecutivo Federal se limita a nombrar el titular del Archivo General, pero, en el de la entidad federativa, la participación e injerencia del Ejecutivo Local va más allá porque el director general del Archivo permanentemente fungirá como su consejero, lo que resta autonomía al funcionamiento del Consejo Local al tener injerencia directa el Ejecutivo Local en la propia presidencia de dicho Consejo. Aunado a que con esa duplicidad de funciones se inobserva la prohibición expresa que para el homólogo prevé el artículo 111 de la Ley General de Archivos, en el sentido de que el director general de Archivos, desempeñe otro cargo más que aquellos relacionados con cuestiones académicas. De ahí que proceda declarar la invalidez de la fracción I del artículo 65 de la Ley de Archivos para el Estado de Oaxaca, en su porción normativa "y consejero representante del Poder Ejecutivo del Estado".

145. Este Tribunal considera que el establecimiento de estos requisitos es un aspecto ya previsto por la ley general, y cuya concretización resulta de carácter administrativo. Además, estos requisitos pueden quedar previstos, por ejemplo, en el reglamento interno del Archivo Local.

146. En este sentido, cabe concluir que el Congreso de la entidad federativa no incurrió en una regulación deficiente del cargo de director general de Archivos Local al no prever los requisitos para ocuparlo.

148. Otra inconsistencia que se plantea respecto a la Ley de Archivos para el Estado de Oaxaca en cuanto a la equivalencia normativa que exige la Ley General de Archivos es la derivada de lo establecido en su fracción V –del mencionado numeral 65–, sólo en cuanto a la participación de los órganos autónomos de la entidad en el Consejo Local, pues a todos los representantes de dichos órganos se les da voz y voto, cuando, contrariamente, en la ley general ello sólo debería estar restringido a los representantes de los órganos autónomos del Estado homólogos al comisionado del Instituto de Transparencia y Acceso a la Información Pública, al integrante de la Junta de Gobierno del Instituto Nacional de Estadística y Geografía(62) y del titular de la Auditoría Superior de la Federación, pues el ámbito de especialidad de estos órganos es el que mayor vinculación guarda con los propósitos primordiales del Sistema Nacional de Archivos.

149. Además, también se aduce que la Ley de Archivos para el Estado de Oaxaca indebidamente limita en la fracción VI del artículo 65 como invitados que pueden asistir a las sesiones del Consejo Local a quienes cuenten con conocimientos especializados en materia archivística y sólo a propuesta del presidente de ese consejo, cuando la participación de éstos debe ser menos limitada, es decir, al igual que lo establece la Ley General de Archivos, tales invitados pueden ser por parte del presidente y también de alguno de los integrantes del Consejo Local, sin necesidad de que cuenten con la especialización que señala ese numeral. Aunado a que esa invitación debe estar relacionada con los asuntos a tratar y que los invitados puedan intervenir con voz, pero no con voto.

150. Los argumentos antes precisados son infundados,(63) pues la obligación que tienen las entidades federativas de prever una integración equivalente a la dispuesta en el ámbito federal no podría implicar un deber de replicar en términos exactos. Ello sin desconocer que tanto la invitación permanente en el ámbito federal de todos los órganos autónomos, así como la invitación que eventualmente se realiza de otro tipo de representantes, contribuye a la calidad de la deliberación dentro del Consejo Nacional, pues incrementa y garantiza la presencia de voces diversas y hasta especializadas que, si bien no tendrán derecho a voto, sí son susceptibles de enriquecer las discusiones colegiadas.

151. Sin embargo, la invitación permanente de estos órganos y, por mayoría de razón, la invitación eventual a otras personas, a nivel federal, no impacta de manera estricta y directa en la integración del órgano; tan es así, que la ausencia de estos invitados no acarrea la actualización de supuesto alguno para suspender o cancelar el desarrollo de la sesión o la votación de los puntos a debate.(64) Tampoco se prevé en la Ley General de Archivos, contrario a lo que ocurre con el resto de los miembros integrantes del Consejo Nacional, el nombramiento de suplentes en caso de ausencia de los representantes designados por estos órganos.(65)

153. Si bien esta lectura del deber de equivalencia podría ser combatida en pro de la calidad deliberativa de los Consejos Estatales, es importante notar que sus atribuciones no son exactamente las mismas que las del órgano federal. Esto es, el Consejo Nacional, de acuerdo con la Ley General de Archivos, es el encargado de aprobar la normatividad en la materia,(66) mientras que los Consejos estatales(67) son los encargados de implementar esta política definida en el ámbito federal.(68) De ahí que, sin soslayar la importante función de los Consejos Estatales, no habría por qué mantener el mismo grado de exigencia en los participantes con voz y sin voto dentro del órgano, en aras de asegurar exactamente la misma calidad deliberativa, siendo que en la parte regulativa e interdisciplinaria, como es la normativa nacional de la gestión documental y administración de archivos, el Consejo Nacional cuenta con facultades normativas y los Consejos Estatales con facultades de implementación.

155. De lo que se infiere lo infundado del argumento del accionante cuando pretende, de su interpretación de la aludida porción normativa de la Ley General de Archivos, derivar la obligación de hacer participar a todos los Municipios lo que, a su parecer, no es observado por la fracción IV del artículo 65 de la Ley de Archivos para el Estado de Oaxaca, en que se limita esa participación a los que sean invitados por el Consejo Local.

156. A mayor abundamiento, además de que del tercer párrafo del artículo 71 en mención no se aprecia que necesariamente deban participar todos los Municipios, se considera que de esa misma disposición se desprende que la decisión de regular el número y la forma en que tendrán participación los Municipios está relacionada con la facultad conferida al legislador local de regular lo atinente a su régimen interior, en términos de lo establecido en el 40 constitucional.(69) Sin que ello implique una intrusión en el ámbito federal no justificada, dado que no se trata de una contravención a la ley general, sino de una adaptación que va de acuerdo a la realidad del Estado y que, como se advierte de la disposición reclamada, finalmente, sí garantiza la participación de los Municipios.

157. En ese sentido, es importante hacer referencia a lo que el Congreso del Estado de Oaxaca manifestó al rendir su informe, en el sentido de que dicha entidad está compuesta de quinientos setenta Municipios a los que prácticamente sería imposible convocar a cada una de las sesiones del Consejo Local. De ahí que resulte válido que el legislador estatal, en la disposición analizada, hubiese dejado a la decisión de los miembros del Consejo Local determinar los Municipios que deberán participar en el mismo.