Suprema Corte de Justicia de la Nación

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 139/2019. SENADORAS Y SENADORES DE LA REPÚBLICA. 5 DE ABRIL DE 2022. PONENTE: NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁNDEZ. SECRETARIO: ALEJANDRO GONZÁLEZ PIÑA.

Fecha: 08-Jul-2022

Es Infundada Esta Causa De Improcedencia

27. Este Tribunal Pleno ha sostenido el criterio consistente en que la acción de inconstitucionalidad no es un medio a través del cual puedan controlarse omisiones legislativas, a partir del análisis de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(18) de la que se advierte que la acción de inconstitucionalidad sólo procede contra normas generales que hayan sido promulgadas y publicadas en el correspondiente medio oficial, ya que a través de este mecanismo constitucional se realiza un análisis abstracto de la constitucionalidad de la norma, con el único objeto de expulsarla del orden jurídico nacional siempre que la resolución relativa que proponga declarar la invalidez alcance una mayoría de cuando menos ocho votos, esto es, se trata de una acción de nulidad y no de condena a los cuerpos legislativos del Estado Mexicano para producir leyes.(19)

28. Por omisión legislativa debe entenderse, propiamente, no el simple no actuar del órgano legislativo, sino sólo aquel no actuar que constituya la infracción a un deber legal o constitucional de ejercer la competencia legislativa. Esto es, una omisión legislativa se configura cuando existe una norma, constitucional o legal, que impone a un órgano legislativo el deber de ejercer su competencia legislativa en determinado sentido, generalmente dentro de un plazo determinado, por ejemplo, para emitir un ordenamiento que reglamente determinada materia, contenido, cuestión o institución, o un conjunto de ellas.(20)

29. Por ende, para efectos del control judicial de omisiones legislativas, sólo puede hablarse de éstas, en sentido estricto, en relación con las que surgen de competencias de ejercicio obligatorio, pues tratándose de competencias de ejercicio potestativo, más que de una omisión, se trata de un mero no actuar del Poder Legislativo, ya que en estos casos éste tiene la libertad o discreción de apreciar la oportunidad y la necesidad, o no, de ejercerlas, mas no el deber de hacerlo.(21)

30. Así, en principio, el no actuar del Poder Legislativo en relación con competencias de ejercicio potestativo no está sujeto a control judicial sino, en todo caso, a controles políticos formales (como el juicio político)(22) o informales (como las elecciones periódicas).

31. Ahora bien, es importante distinguir conceptualmente las omisiones absolutas y las relativas, de otros escenarios que no constituyen omisiones legislativas sino regulaciones deficientes, por ejemplo, por contener lagunas.

32. Una omisión legislativa absoluta se configura cuando existe un deber constitucional o legal de emitir un cuerpo normativo, y el Poder Legislativo obligado omite ejercer su competencia legislativa, esto es, simplemente, no legisla al respecto.

33. Una omisión legislativa relativa se configura cuando existe una norma, constitucional o legal, que impone al Poder Legislativo el deber de emitir un ordenamiento que regule determinadas materias, contenidos, cuestiones o instituciones que pueden ser claramente identificadas y separadas conceptualmente, y el órgano legislativo ejercita su competencia legislativa de manera incompleta al emitir un ordenamiento que no incluye todas las materias, contenidos, cuestiones o instituciones a que estaba obligado, esto es, omite legislar sobre la totalidad de alguna de éstas.

34. A manera de ejemplo, una omisión relativa ocurre cuando una norma constitucional impone al Poder Legislativo el deber de emitir un ordenamiento que regule infracciones, sanciones y procedimientos en determinada materia, y el legislativo ejercita efectivamente su competencia y expide un ordenamiento, pero éste contempla solamente infracciones y sanciones, pero no procedimientos; o infracciones y procedimientos, pero no sanciones, etcétera. En este escenario, se ha configurado una omisión legislativa relativa, pues el legislador ha sido omiso parcialmente, al no haber legislado sobre una de las cuestiones o contenidos que estaba obligado a regular.

35. Este tipo de omisiones deben ser distinguidas de la simple regulación deficiente, por ejemplo, porque un ordenamiento contenga lagunas,(23) lo que acontece cuando el Poder Legislativo efectivamente legisló sobre la cuestión, contenido, materia o institución respectiva, pero lo hizo de manera deficiente: en el ejemplo, expidió un ordenamiento en el que efectivamente emitió normas relativas a infracciones, sanciones y procedimientos, pero no previó todos los casos posibles de infracciones (según criterios de relevancia jurídica implícitos en el propio ordenamiento), y/o no precisó algún plazo del procedimiento, y/o previó normas incompatibles, etcétera. En escenarios de esta índole, no existe omisión legislativa alguna, ni relativa ni absoluta, sino un ordenamiento deficiente porque contiene lagunas u otras deficiencias normativas que pueden hacer ineficaz el ordenamiento, generar inseguridad jurídica, etcétera.(24)

36. En este sentido, sólo se configurará una omisión relativa cuando el legislador, estando obligado normativamente a legislar sobre varias materias, contenidos, cuestiones o instituciones, conceptualmente discernibles unas de otras, lo hace respecto de varias de ellas, pero omite hacerlo respecto de la totalidad de alguna o algunas.

37. En consecuencia, si el legislador sí ejerce su competencia respecto de todas las materias, cuestiones, contenidos o instituciones a que está obligado, pero lo hace de manera deficiente por expedir un ordenamiento lagunoso, que no prevé todos los aspectos que debería en relación con alguna o algunas de ellas, debe entenderse que no se configura omisión legislativa alguna, sino una regulación positiva deficiente.

38. De no sostenerse un concepto estricto de omisiones legislativas relativas como el bosquejado, la noción de omisiones colapsaría, pues cualquier norma o conjunto de ellas puede ser considerado omisivo si por omisión se entiende, simplemente, la situación en que una materia o cuestión ha sido deficientemente regulada.

39. Ahora bien, del análisis de los conceptos de invalidez resumidos previamente, se advierte que aquello que los senadores accionantes argumentan no es propiamente la existencia de omisiones legislativas relativas, sino de una regulación positiva deficiente que, en su opinión, vulnera el principio de seguridad jurídica previsto en los artículos 14 y 16 constitucionales.

40. En efecto, en el segundo concepto de invalidez se argumenta, en esencia, que la Ley Federal de Austeridad Republicana no precisa de forma clara e indubitable su ámbito de aplicación en relación con los Poderes Legislativo y Judicial, así como los órganos constitucionales autónomos, lo que genera incertidumbre jurídica.

41. En el cuarto concepto de invalidez se argumenta que la Ley Federal de Austeridad Republicana no regula debidamente la integración del Comité de Evaluación, lo que a juicio de los accionantes viola el derecho a la seguridad jurídica, pues si bien los artículos 4, fracción II y séptimo transitorio de la ley establecen que dicho comité será interinstitucional en el ámbito de la administración pública, que la presidencia del comité será compartida por las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y de la Función Pública, alternadamente, por los periodos que señalen los lineamientos que emitirán dichas secretarías, no contiene directrices adicionales para la integración del Comité de Evaluación.

42. En este sentido, a criterio de este Tribunal Pleno, lo que argumentan los senadores accionantes no es que el Congreso de la Unión ha faltado a su deber, legal o constitucional, de ejercer su potestad legislativa para regular determinada materia, cuestión, contenido o institución, sino que las normas de la LFAR impugnadas contienen lagunas que generan incertidumbre jurídica pues, por una parte, no precisan claramente el ámbito de aplicación de la ley en relación con los Poderes Judicial y Legislativo así como los órganos constitucionales autónomos y, por otra, no regulan adecuadamente la integración del Comité de Evaluación, por lo que pretenden que se declare la invalidez de las normas positivas que generan la deficiencia apuntada, a saber: artículos 1, párrafo segundo, 4, fracciones I y II, 27, séptimo y octavo transitorios.

43. De hecho, los accionantes no sólo no argumentan a favor de la existencia de un deber de ejercer la facultad legislativa, condición sine qua non para que se configure una omisión legislativa controlable judicialmente, sino que en el primer concepto de invalidez consideran que ni siquiera existen normas que confieran al Congreso de la Unión la competencia legislativa para emitir normas sobre austeridad en el uso de los recursos públicos federales.

44. De aquí lo infundado del planteamiento. Y al no advertir de oficio alguna otra causa de improcedencia de la acción de inconstitucionalidad, se procede a examinar el fondo de la cuestión planteada.

45. Estudio del fondo. Del análisis integral de la demanda se advierte que se plantean los siguientes temas, cuyo análisis, por razones metodológicas, se abordará en el siguiente orden: