ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 139/2019. SENADORAS Y SENADORES DE LA REPÚBLICA. 5 DE ABRIL DE 2022. PONENTE: NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁNDEZ. SECRETARIO: ALEJANDRO GONZÁLEZ PIÑA.

"Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. En los juicios y procedimientos seguidos en forma de juicio en los que se establezca como regla la oralidad, bastará con que quede constancia de ellos en cualquier medio que dé certeza de su contenido y del cumplimiento de lo previsto en este párrafo. ..."

112. Así, por ejemplo, la Segunda Sala ha sostenido (refiriéndose a la materia fiscal)(47) que dicho principio tutela que el gobernado no se encuentre en una situación de incertidumbre jurídica y, por tanto, en estado de indefensión; que el contenido esencial del principio de seguridad jurídica radica en poder tener pleno conocimiento sobre la regulación normativa prevista en la ley y sobre sus consecuencias; que las manifestaciones concretas del principio aludido se pueden compendiar en la certeza en el derecho y en la interdicción de la arbitrariedad; la primera, a su vez, en la estabilidad del ordenamiento normativo, esto es, que tenga un desarrollo suficientemente claro, sin ambigüedades o antinomias y la certidumbre sobre los remedios jurídicos a disposición de las personas en caso de no cumplirse con las previsiones de las normas; y la segunda, principal, mas no exclusivamente, a través de los principios de proporcionalidad y jerarquía normativa.

113. Por su parte, la Primera Sala (también refiriéndose al derecho tributario) ha considerado(48) que el principio de seguridad jurídica consagrado en la Constitución General de la República, es la base sobre la cual descansa el sistema jurídico mexicano, de manera tal que lo que tutela es que el gobernado jamás se encuentre en una situación de incertidumbre jurídica y, por tanto, en estado de indefensión. En ese sentido, el contenido esencial de dicho principio radica en "saber a qué atenerse" respecto de la regulación normativa prevista en la ley y a la actuación de la autoridad. Así, en materia tributaria debe destacarse el relevante papel que se concede a la ley (tanto en su concepción de voluntad general, como de razón ordenadora) como instrumento garantizador de un trato igual (objetivo) de todos ante la ley, frente a las arbitrariedades y abusos de la autoridad, lo que equivale a afirmar, desde un punto de vista positivo, la importancia de la ley como vehículo generador de certeza, y desde un punto de vista negativo, el papel de la ley como mecanismo de defensa frente a las posibles arbitrariedades de los órganos del Estado. De esta forma, las manifestaciones concretas del principio de seguridad jurídica en materia tributaria, se pueden compendiar en la certeza en el derecho y la interdicción de la arbitrariedad o prohibición del exceso; la primera, a su vez, en la estabilidad del ordenamiento normativo, suficiente desarrollo y la certidumbre sobre los remedios jurídicos a disposición del contribuyente, en caso de no cumplirse con las previsiones del ordenamiento; y, la segunda, principal, mas no exclusivamente, a través de los principios de proporcionalidad y jerarquía normativa, por lo que la existencia de un ordenamiento tributario, partícipe de las características de todo ordenamiento jurídico, es producto de la juridificación del fenómeno tributario y su conversión en una realidad normada, y tal ordenamiento público constituirá un sistema de seguridad jurídica formal o de "seguridad a través del derecho".

115. En efecto, la seguridad jurídica entendida como el deber de que el sistema jurídico proporcione un estado de cosas en que impere en un grado razonable la previsibilidad de la conducta y de sus consecuencias jurídicas, es un principio que tiene una conexión estrecha con la realización de otros principios sustantivos protegidos por el sistema jurídico, como la autonomía y la igualdad.(51)

116. El principio de autonomía personal consiste en la libertad de elegir y materializar planes de vida sin la interferencia injustificada de terceros, incluido el Estado. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha reconocido que ese es uno de los principios fundamentales de nuestro sistema jurídico.(52) Este principio, junto con los de igualdad y dignidad, fundamentan los derechos humanos reconocidos por la Constitución, en la medida en que estos tutelan bienes básicos necesarios para la realización de aquellos, pues, por ejemplo, la protección de la vida y la salud o la provisión de educación básica son bienes necesarios para elegir y materializar cualquier plan de vida y para tener una vida digna en condiciones de igualdad. Desde esta perspectiva, resulta evidente que una condición sine qua non para poder desarrollar una vida autónoma es la existencia de seguridad jurídica, pues la estabilidad del sistema normativo y la previsibilidad de las consecuencias jurídicas de la conducta, son necesarias para planear y desarrollar una vida. De aquí que la seguridad jurídica sea considerada un derecho fundamental.(53)

117. Por lo que hace al principio de igualdad, es claro que sólo puede realizarse en el marco de un sistema jurídico que preserve la seguridad jurídica, ya que la igualdad ante la ley o igualdad formal presupone normas claras y precisas aplicadas regularmente por los operadores jurídicos, esto es, que el legislador emita normas claras, precisas, públicas, no retroactivas, etcétera, y que los aplicadores (tribunales y autoridades administrativas) se sientan vinculados por esas normas interpretadas –por lo general– conforme a su sentido literal, de manera que sea previsible su actuación frente a los destinatarios y se apliquen igual para todos, sin hacer excepciones arbitrarias. Pero también la igualdad sustantiva requiere de seguridad jurídica: la seguridad que proporciona el sistema de que a todos se les proporcionarán los mismos bienes básicos y oportunidades de desarrollo conforme a la ley, es decir, que no se harán diferencias arbitrarias en el acceso a esos bienes y oportunidades básicas.

118. En nuestro sistema jurídico, el principio de seguridad jurídica recogido en los artículos 14 y 16 constitucionales debe leerse en el último de los sentidos: seguridad y certeza de que el sistema jurídico protegerá los derechos y valores fundamentales previstos en la Constitución y garantizados por las leyes.

119. El principio de seguridad jurídica, en sistemas jurídicos complejos como el nuestro, se expresa a través de una serie de exigencias como las siguientes:

120. La existencia de un sistema jurídico relativamente estable, al menos en sus rasgos más importantes, para evitar que una labilidad excesiva impida conocer con certeza la regulación de la conducta y las consecuencias de la misma.

121. Que el sistema se componga de normas generales y abstractas, es decir, que estén dirigidas a clases de destinatarios y que modalicen (prohibida, facultativa, obligatoria) clases de conductas, lo que implica la proscripción de normas individualizadas dirigidas a un destinatario definido respecto de una conducta concreta. 122. Que esas normas tengan un origen democrático, de manera que los afectados hayan podido participar legítimamente en su formación, ya sea directamente o a través de mecanismos de representación.

123. Que las normas sean públicas, esto es, que las disposiciones o textos canónicos que las contienen puedan ser conocidos por todos con certeza, a través de su publicación en medios oficiales y accesibles de difusión.

124. Que esas normas no sean retroactivas en el sentido de que pretendan regular hechos acaecidos con anterioridad a su entrada en vigor, exigencia que gravita sobre las autoridades normativas, pero también se proyecta sobre los aplicadores: que las normas (no retroactivas en el sentido anterior) no se apliquen retroactivamente, esto es, a hechos que sucedieron antes de su vigencia.(54)

125. Que las disposiciones y normas(55) respeten ciertos requisitos de racionalidad lingüística necesarios para que transmitan un mensaje razonablemente claro y preciso, como procurar no usar términos ambiguos (polisémicos) o con escaso significado descriptivo y alto contenido valorativo o con fuerte carga emotiva, la minimización del uso de conceptos vagos (cuyas propiedades –intensión– o su referencia –extensión– sean muy imprecisas),(56) con "textura abierta",(57) así como conceptos esencialmente controvertidos o jurídicamente indeterminados,(58) usar el recurso a definiciones estipulativas en los cuerpos legales para guiar a los aplicadores, la redacción de ordenamientos no redundantes, no contradictorios, el uso prudente de las remisiones, etcétera.

126. Que rija el principio de legalidad y el deber de la autoridad de fundar y motivar su actuación en normas con las características mencionadas, esto es, la prohibición de la arbitrariedad, aunado al principio de responsabilidad por la actuación del poder público.

127. Que en el sistema se respete el principio de jerarquía normativa, que existan tribunales previamente establecidos, creados con una competencia genérica y permanente (proscripción de tribunales ad hoc o tribunales especiales); que existan instituciones como la cosa juzgada, la prescripción, la preclusión y la caducidad, etcétera.(59)

129. El grado de certidumbre exigible a una norma jurídica varía en función, por una parte, del riesgo de afectación a derechos fundamentales o bienes jurídicos de gran importancia (reducir la discrecionalidad del aplicador), y por otra, de la necesidad de preservar cierta flexibilidad o discreción para que los aplicadores de las normas puedan evitar frustrar los fines que subyacen a éstas y corregir algunos resultados valorativamente incongruentes que se producirían si se aplicaran siempre de manera rígida.

130. En efecto, en todo sistema normativo evolucionado pueden distinguirse dos aspectos que pueden entrar en tensión: el aspecto valorativo y el aspecto directivo. El primero consiste en que el sistema jurídico pretende la realización de acciones y estados de cosas valiosos. El segundo consiste en que el sistema jurídico trata de obtener esos resultados mediante la técnica de dirigir la conducta de las personas mediante reglas que modalizan conductas (permitida, prohibida, obligatoria). En este sentido, en el sistema jurídico encontramos tanto valores y principios muy generales (p. ej. debe respetarse la vida de las personas) que expresan las acciones y objetivos valorados positivamente por el sistema, como reglas que establecen con alta precisión la conducta debida en determinada circunstancia (p. ej. prohibido circular a mayor velocidad de la permitida), para lograr los valores y principios subyacentes.

131. Ahora bien, con frecuencia se producen conflictos entre ambos aspectos, porque las reglas con las que pretende guiarse la conducta de las personas para realizar los valores y principios subyacentes, por innumerables razones como la imposibilidad de imaginar y prever todos los casos posibles, presentan defectos. En lo que interesa, a veces una regla no incluye todos los casos que debería conforme a las razones que la justifican (infrainclusión), a veces incluye más casos de los que está justificado (suprainclusión).(60) En estos casos, los aplicadores pueden corregir el problema para evitar resultados valorativamente anómalos, mediante recursos interpretativos: interpretación extensiva o analógica para la infrainclusión, interpretación restrictiva o por disociación para la suprainclusión, entre otras técnicas.

132. La seguridad jurídica incide también en ambos aspectos. Referida al aspecto valorativo, la seguridad jurídica consiste en la certeza de que las autoridades legislativas y jurisdiccionales producirán actos congruentes con los valores y principios del sistema jurídico. Referida al aspecto directivo, consiste en la certeza de que las autoridades legislativas emitirán normas suficientemente claras y precisas que serán aplicadas regularmente, conforme a su sentido literal, por las autoridades jurisdiccionales, de manera que puedan predecirse con certidumbre las consecuencias jurídicas de los hechos y actos jurídicos.

133. Sin embargo, mientras mayor sea la exigencia de seguridad jurídica en el aspecto directivo, menos margen de discreción tendrán los aplicadores para corregir los resultados valorativamente anómalos. Por ello, el grado en que debe exigirse certidumbre jurídica está en función, como se dijo, de la posibilidad de afectaciones intensas a derechos fundamentales y bienes de la máxima relevancia, por una parte, y por la otra, de la necesidad de preservar cierta discrecionalidad para que los aplicadores puedan realizar los valores y principios subyacentes a las normas.

134. En el derecho penal, por ejemplo, la exigencia de seguridad jurídica alcanza su máxima intensidad, porque las penas afectan gravemente bienes jurídicos de la máxima importancia jurídica, como la libertad personal. Así, la exigencia de taxatividad de las normas penales y de estricta aplicación de las mismas, para privilegiar en alto grado la previsibilidad de la conducta, se considera prioritaria frente a la posibilidad de corregir riesgos de infrainclusión de las normas penales: de ahí la prohibición del recurso a técnicas interpretativas como la analogía, la mayoría de razón o la interpretación conforme, en esta materia.(61) Esto, para alcanzar un alto grado de seguridad en el aspecto directivo, es decir, que la persona sepa con toda certeza, desde una perspectiva ex ante, qué conducta está prohibida penalmente (incluso si no sabe por qué razones), para que pueda ajustarse a la norma y evitar la sanción.

135. En relación con el derecho administrativo sancionador se ha estimado que aplican, aunque con menor intensidad y modulados a las peculiares necesidades regulativas de esta rama del derecho, los principios del derecho penal, como el de taxatividad(62) cuyo rigor, aunque alto, debe atemperarse en esta materia.

136. Lo mismo puede decirse, en general, de decisiones –legislativas o jurisdiccionales– restrictivas de derechos fundamentales, aunque no sean penales: deben satisfacer en un grado alto las exigencias de seguridad jurídica.

137. Sin embargo, existen ciertos campos del derecho en que no están involucradas directamente afectaciones graves a derechos fundamentales o bienes colectivos especialmente vinculados con estos (como la salud pública) y en los que es necesario preservar un cierto grado de discrecionalidad para las autoridades legislativas y administrativas, a fin de que puedan perseguir eficazmente las finalidades públicas ordenadas por el derecho. En estos casos, las exigencias de la seguridad jurídica deben compatibilizarse con la necesaria flexibilidad y discrecionalidad de las autoridades para perseguir adecuadamente los fines públicos ordenados por el derecho.

138. En suma, para determinar si una norma viola el principio de seguridad jurídica, debe hacerse un análisis complejo de la misma en función de las consideraciones precedentes, sin que pueda establecerse un grado uniforme de exigibilidad en relación con la seguridad jurídica, por las razones apuntadas.

140. Por lo que hace a los artículos 1, párrafo segundo, y 4, fracción I, de la LFAR, este Tribunal Pleno considera que precisan con un grado razonable de certeza el ámbito de aplicación de la ley respecto de los Poderes Judicial y Legislativo, así como los órganos autónomos, en función de la necesidad de preservar cierta discrecionalidad normativa para proteger, justamente, la división de poderes y los principios de independencia y autonomía que la Constitución reconoce a esos órganos del Estado.

141. En efecto, el artículo 1 de la LFAR es claro en cuanto a su ámbito material y personal de validez. En primer lugar, establece que su objeto material es regular y normar las medidas de austeridad que deberá observar el ejercicio del gasto público federal y coadyuvar a que los recursos económicos de que se dispongan se administren con eficacia, eficiencia, economía, transparencia y honradez, conforme lo establece el artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

142. En cuanto a su ámbito personal, establece claramente dos cosas: que sus disposiciones son aplicables a todas las dependencias, entidades, organismos y demás entes que integran la administración pública federal, que está claramente definida en la ley orgánica respectiva. Y segunda, que los Poderes Legislativo y Judicial, así como los órganos constitucionales autónomos, tomarán las acciones necesarias para dar cumplimiento a la LFAR, de acuerdo con la normatividad aplicable a cada uno de ellos, cuando se les asignen recursos del Presupuesto de Egresos de la Federación.

143. Por su parte, el artículo 4, fracción I, de la LFAR define la austeridad republicana como la conducta de Estado que los entes públicos así como los Poderes Legislativo y Judicial, las empresas productivas del Estado y sus empresas subsidiarias, y los órganos constitucionales autónomos, están obligados a acatar de conformidad con su orden jurídico, para combatir la desigualdad social, la corrupción, la avaricia (sic) y el despilfarro de los bienes y recursos nacionales, administrando los recursos con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que están destinados.

144. A juicio de este Tribunal Pleno, estas normas no generan inseguridad jurídica en cuanto al ámbito de aplicación personal de la LFAR. Por el contrario, son suficientemente claras en cuanto a que tanto el Poder Legislativo federal y el Poder Judicial de la Federación, así como los órganos autónomos previstos en la Constitución Federal a los que se asignen recursos del Presupuesto de Egresos de la Federación, deben dar cumplimiento a las normas de la LFAR, y que ello se hará de acuerdo con la normatividad aplicable a cada uno de ellos.

145. En este sentido, es claro para este Tribunal Pleno que esas normas, por una parte, sujetan a los Poderes Legislativo y Judicial, así como a los órganos autónomos, al cumplimiento de los objetivos de esa ley: administrar los recursos públicos de que dispongan para el cumplimiento de sus fines de acuerdo con los principios de eficacia, eficiencia, economía, transparencia y honradez, previstos en el artículo 134 de la Constitución.

146. Y por otra, preservan la flexibilidad necesaria para respetar la división de poderes y los principios de independencia y autonomía que la Constitución reconoce al Poder Judicial al Legislativo y a los órganos autónomos, pues corresponderá a estos Poderes (Legislativo y Judicial) y órganos autónomos adoptar por sí mismos las medidas de austeridad previstas en la LFAR y/o adoptar otras para cumplir con los objetivos de la ley, de acuerdo con su propia normatividad y en la medida en que ello sea compatible con su propia naturaleza y con los objetivos públicos cuya persecución les impone la propia Constitución.

147. Este Tribunal Pleno considera que las normas impugnadas satisfacen el grado de seguridad jurídica exigible constitucionalmente, considerando que esas normas no restringen directamente derecho fundamental alguno sino que pretenden normar la administración de los recursos públicos de acuerdo con la Constitución, precisan claramente su ámbito personal de validez al vincular a los Poderes Judicial y Legislativo así como a los órganos autónomos al cumplimiento de la ley, y lo hacen con la flexibilidad necesaria para preservar la autonomía e independencia reconocida a estos poderes y órganos por la propia Constitución, al establecer que serán estos quienes, de acuerdo con sus propias normas, acaten las medidas de austeridad que sean compatibles con su naturaleza y con el cumplimiento de los objetivos públicos que les impone el derecho mismo. Sin que, por lo demás, se advierta que la LFAR regule relaciones laborales de los funcionarios públicos, como se afirma en el concepto de invalidez.

148. Por tanto, se reconoce la validez de los artículos 1, párrafo segundo, y 4, fracción I, de la LFAR

149. Tema 4. Incertidumbre respecto de la integración del Comité de Evaluación. En el cuarto concepto de invalidez se argumenta, entre otras cosas, que los artículos 4, fracción II, 27 y transitorio séptimo, son inconstitucionales porque la LFAR no prevé la integración del mencionado comité, lo que genera inseguridad jurídica.