ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 139/2019. SENADORAS Y SENADORES DE LA REPÚBLICA. 5 DE ABRIL DE 2022. PONENTE: NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁNDEZ. SECRETARIO: ALEJANDRO GONZÁLEZ PIÑA.

72. En nuestro régimen constitucional existen varios sistemas de distribución de competencias legislativas, entre los que destacan: competencias exclusivas a favor de la Federación que deben tener un fundamento expreso en la Constitución (entre otros, en el artículo 73) y residuales a los Estados conforme a la regla prevista en el artículo 124;(33) competencias concurrentes, en que tanto la Federación como los Estados tienen competencia para legislar en determinada materia, cuyo ejercicio está sujeto, por lo general, a una condición suspensiva consistente en la emisión de una ley general que distribuya efectivamente competencias legislativas entre los órdenes de gobierno; competencias coincidentes en que tanto la Federación como los Estados y en su caso los Municipios tienen competencia para legislar en sus respectivos ámbitos de gobierno sobre determinada materia; competencias prohibidas a los Estados (artículo 117 constitucional);(34) competencias de los Estados condicionadas a la aprobación del Congreso de la Unión (artículo 118 constitucional).(35) El Constituyente también ha previsto la posibilidad de que el Congreso de la Unión emita leyes generales que establezcan principios y bases a los que tendrá que ajustarse la legislación que emitan los respectivos ámbitos de gobierno (locales, municipales) en el ejercicio de sus competencias (residuales, concurrentes o coincidentes), con la finalidad de homologar los ordenamientos respectivos en sus principios y rasgos generales.

73. El concepto de invalidez sitúa la problemática de la competencia constitucional para legislar en materia de austeridad en el marco del sistema de distribución de competencias exclusivas de la Federación y residuales de los Estados, pues considera que dado que no existe en la Constitución una norma que expresamente autorice al Congreso de la Unión a legislar en materia de austeridad del gasto público federal, la que considera conceptualmente distinta de los principios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez previstos en el artículo 134 constitucional, entonces debe entenderse –argumenta– que esa facultad está residualmente conferida a los Estados, en términos de la regla de distribución prevista en el artículo 124 de la Ley Fundamental o que, en todo caso, sólo los ejecutores del gasto o la Auditoría Superior de la Federación (ASF) pueden imponer directrices al respecto.

74. Es cierto que no existe en el texto de la Constitución una referencia literal a la posibilidad de legislar en materia de "austeridad". Sin embargo, la constitucionalidad de una ley no debe ser juzgada sólo ni principalmente por la fortuna de las palabras usadas en el título de la misma, sino por el contenido de su regulación efectiva. En el caso, el artículo 1 de la LFAR establece lo siguiente:

"Artículo 1. Esta ley es de orden público e interés social. Tiene por objeto regular y normar las medidas de austeridad que deberá observar el ejercicio del gasto público federal y coadyuvar a que los recursos económicos de que se dispongan se administren con eficacia, eficiencia, economía, transparencia y honradez, conforme lo establece el artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Sus disposiciones son aplicables a todas las dependencias, entidades, organismos y demás entes que integran la administración pública federal."

75. La pregunta relevante para evaluar la constitucionalidad de esta ley, entonces, es si el Congreso de la Unión tiene competencia constitucional para legislar en materia de gasto público federal y de los principios que lo gobiernan.

76. El sistema de distribución de competencias exclusivas/residuales fue concebido históricamente para limitar el Poder de la Federación y preservar en amplia medida las competencias de los Estados soberanos que decidieron unirse, cuya transmisión a la Federación fuera innecesaria. Así, el sistema opera mediante una lista de competencias expresas a favor de la Federación (numerus clausus) y una regla que reserva a los Estados cualquier otra competencia no conferida expresamente por la Constitución a la Federación.

77. Sin embargo, pronto se advirtió que una interpretación muy rigurosa de este sistema podría llevar a situaciones absurdas o generar problemas de eficacia, ante la dificultad de prever expresa y detalladamente todas las competencias que razonablemente deben reconocerse a la Federación para que funcione este tipo de Estado. Por este motivo surgió la doctrina de las facultades implícitas, consistente en que la Constitución confiere a la Federación, implícitamente, todas aquellas competencias o facultades que sean necesarias para que ésta haga efectivas las que le estén expresamente reconocidas en la Norma Fundamental.

78. Esta doctrina fue recogida por el Constituyente mexicano en el artículo 73, fracción XXXI, de la Constitución Federal, que establece que el Congreso de la Unión está facultado para expedir todas las leyes que sean necesarias para hacer efectivas las facultades previstas en el mismo artículo y todas las otras concedidas por la Constitución a los Poderes de la Unión.

80. En primer lugar, debe hacerse notar que la interpretación propuesta en el concepto de invalidez debe descartarse porque implica asumir una conclusión inaceptable, a saber: que corresponde a los Estados individualmente considerados, y no a la Federación, legislar en materia de gasto público federal. Lo inaceptable de esta conclusión se advierte considerando que de aceptarla frustraría ciertamente la posibilidad de regular racionalmente el problema del gasto público federal, pues, sin duda, hay materias que sólo pueden ser abordadas adecuadamente desde la Federación.

81. Pero al margen de lo anterior, la interpretación del artículo 73, fracción XXXI, en relación con las fracciones XXIV, XXIX-W, y con el artículo 134, ambos de la Constitución, da fundamento a la conclusión de que el Congreso de la Unión tiene competencia constitucional implícita para regular distintos aspectos del gasto público federal de los Poderes de la Unión, y específicamente, para concretar los principios que regulan el gasto público federal y que son los de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez. Facultad que, se entiende, debe distinguirse de las facultades exclusivas que la Constitución confiere a la Cámara de Diputados en los artículos 74, 75 y 79, relativas a la aprobación del presupuesto de egresos de la Federación para definir la distribución, el destino y el monto del gasto público federal, así como a su fiscalización a través de la Auditoría Superior de la Federación: