ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 7/2022. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 25 DE OCTUBRE DE 2022. PONENTE: LORETTA ORTIZ AHLF. SECRETARIO: JOEL ISAAC RANGEL AGÜEROS.

• Primero. Alumbrado público. Señala que las normas que establecen el cobro del derecho por servicio de alumbrado público son contrarias al derecho a la seguridad jurídica, así como a los principios de legalidad, proporcionalidad y equidad en las contribuciones, previstos en los artículos 14, 16 y 31, fracción IV, de la Constitución Federal.

Lo anterior, dado que, por una parte, los contribuyentes deberán pagar cuotas distintas según el tipo de uso del predio registrado ante la comisión suministradora de energía eléctrica: residencial o habitacional, comercial o industrial, y no con base en los gastos que le genere al Municipio la prestación de ese servicio.

Por otro lado, indica que la Ley de Ingresos del Municipio de Madera prevé que el monto a pagar por el servicio de alumbrado público se fijará de acuerdo con el consumo del fluido eléctrico, lo que corresponde exclusivamente al Congreso de la Unión.

Manifiesta que el servicio de alumbrado público tiene la finalidad de brindar seguridad a todas las personas de una comunidad o colectividad, por lo cual no se configura como la prestación de un servicio particular que atienda a beneficiar a personas en específico, por el contrario, el beneficio será directo en favor de todos los gobernados por igual. En ese sentido, el costo que los contribuyentes deben erogar para contribuir a la prestación de dicho servicio público debe ser igual.

Argumenta la inconstitucionalidad de las normas que prevén el cobro por el servicio de alumbrado público en las leyes de ingresos de los Municipios de Gómez Farías, Nonoava, Nuevo Casas Grande y Urique, ya que determinan el pago del alumbrado atendiendo al tipo de suelo registrado ante la comisión suministradora de energía eléctrica, considerando tres tarifas distintas: 1) residencial o habitacional, 2) comercial; y, 3) industrial; sin embargo, el legislador local pasó por alto que el objeto de tal servicio no es beneficiar a una persona en particular, sino a toda la población o transeúntes en el territorio municipal que corresponda.

Refiere que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad 28/2019, en la que anuló el cobro por el derecho de alumbrado público de normas similares a las impugnadas.

También precisa que se resolvió la acción de inconstitucionalidad 21/2020, promovida contra diversos preceptos de leyes de ingresos para los Municipios de Tamaulipas, para el ejercicio fiscal dos mil veinte, en la que se concluyó que las normas que preveían fórmulas para el cobro del derecho al alumbrado público que consideraban los metros de frente a la vía pública de los predios, eran violatorias de los principios de proporcionalidad y equidad tributarias y de seguridad jurídica.

Mencionó que para que las normas respeten los principios tributarios de proporcionalidad y equidad tributaria es necesario que la determinación de cuotas por concepto de dicho tributo tenga en cuenta el costo que para el Estado representa prestar el servicio de que se trate y, además, que las cuotas que prevean sean fijas e iguales para todos los que reciben servicios análogos.

Ello, porque el cobro de derechos por alumbrado público solamente puede establecerse en función del costo que genera la prestación del servicio, no de manera diferenciada respecto del tipo de predio que se haya registrado.

Por otra parte, considera que es inconstitucional el cobro del servicio de alumbrado público previsto en la Ley de Ingresos del Municipio de Madera, porque el legislador local estableció un gravamen sobre el consumo de energía eléctrica, dado que el monto a pagar en el Municipio de Madera dependerá del consumo de kilowatts y no respecto del gasto que le causa al Municipio proporcionar el servicio de alumbrado público.

Sostiene que si bien el artículo 115 de la Constitución Federal prevé que el Municipio tendrá a su cargo el servicio público de alumbrado, lo cierto es que dicha habilitación está limitada por mandatos constitucionales y derechos humanos reconocidos en la Constitución Federal y en los tratados internacionales suscritos por México.

Por su parte, por mandato del artículo 73, fracción XXIX, numeral 5, inciso a), constitucional, será el Congreso de la Unión la autoridad competente para establecer contribuciones sobre energía eléctrica.

De ahí, que es inconstitucional la forma en que el legislador local reguló en la ley de referencia cómo se recaudará el servicio de alumbrado público, pues con independencia de la denominación que estableció –pago por servicio de alumbrado público– lo cierto es que al fijar que el pago será conforme al consumo de kilowatts, en realidad gravó el consumo de energía por parte de los contribuyentes.

Sostiene que el Tribunal Pleno sustentó el criterio anterior al resolver la acción de inconstitucionalidad 28/2019, asimismo, al fallar la acción de inconstitucionalidad 27/2021 y su acumulada 30/2021, declaró la invalidez de los preceptos que regulan el impuesto sobre el consumo de energía eléctrica. En este último fallo se vinculó hacia el futuro al Congreso del Estado de Chihuahua para que se abstuviera de establecer derechos por alumbrado público en los términos invalidados, lo cual incumplió.

• Segundo. Derechos por la reproducción de información pública en copias simples, impresiones, copias certificadas y reproducción de medios magnéticos y discos compactos. Señala que las normas impugnadas vulneran el derecho de acceso a la información, así como el principio de gratuidad que lo rige y el de proporcionalidad de las contribuciones, reconocidos en los artículos 6o., apartado A, fracción II, 14, 16 y 31, fracción IV, constitucionales, 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

Indica que en las leyes de ingresos que se combaten el legislador local estimó pertinente homologar el cobro por la reproducción de información en materia de transparencia. Así, estableció como montos a pagar los siguientes:

Sin embargo, pese al esfuerzo realizado por el Congreso Local para establecer cobros homólogos, dichos cobros carecen de una base objetiva que atienda exclusivamente a los costos que le significan a las autoridades brindar la información, ello pues tratándose del ejercicio del derecho de acceso a la información impera el principio de gratuidad, conforme al cual únicamente puede recuperarse el costo derivado del material de entrega, el del envío, en su caso, y el de su certificación; cualquier cobro debe justificarse por el legislador a efecto de demostrar que no está gravando la información.

Establece que conforme al artículo 134 de la Constitución Federal, los recursos económicos de los que disponen los órganos del Estado deben administrarse con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, en tal virtud, los materiales que adquieran los Municipios para la reproducción de información derivada del derecho de acceso a la información pública deben hacerse de las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad, entre otras.

Señala que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación sustentó que al tratarse de la aplicación del principio de gratuidad en materia de transparencia y acceso a la información pública, se requiere de una motivación reforzada por parte del legislador en la que explique o razone el costo de los materiales de reproducción de un documento o, en su caso, de su certificación, así como la metodología que utilizó para llegar a los mismos.

Ello, ya que en las leyes combatidas no se justificó ni se hizo referencia a los elementos que sirvieron de base al legislador para determinar dichas cuotas, esto es, el precio de las hojas de papel, de la tinta para las impresiones, entre otros, lo cual resulta necesario para determinar si las tarifas corresponden o no al costo de los materiales empleados por el Estado para realizar tales cobros.

Menciona que del dictamen emitido por la Comisión de Programación, Presupuesto y Hacienda Pública del Congreso del Estado de Chihuahua, no se advierte ningún análisis objetivo de los precios de los materiales que se utilizan para la reproducción de la información, por lo que el establecimiento de las tarifas impugnadas carece de justificación razonable que le permita al legislador establecer claramente el motivo por el cual determinó el monto a pagar.

Relata que el legislador local estableció que el cobro a pagar será después de las veinte primeras hojas –en atención al artículo 141 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública–, lo cierto es que el monto carece de justificación y, en consecuencia, no es posible advertir que, efectivamente, es el resultado de los materiales utilizados por la autoridad responsable.

Estima que el legislador local tenía la carga de demostrar que el cobro que estableció en las leyes impugnadas corresponde por la entrega de información en diversos medios, únicamente a la modalidad de reproducción y entrega solicitadas, pues en el ejercicio del derecho de acceso a la información es un imperativo general la gratuidad en la entrega de información.

Además, argumenta que las normas impugnadas tienen un impacto desproporcional sobre el gremio periodístico, ya que al realizar cobros por la entrega de información, unos de los sujetos destinatarios de las normas podrían ser periodistas, quienes tienen como función social buscar información sobre temas de interés público a fin de ponerla en la mesa de debate público, por lo que las normas terminan teniendo no sólo un efecto inhibidor de la tarea periodística, sino el efecto de hacer ilícita la profesión en ese ámbito específico.

Al resolver la acción de inconstitucionalidad 27/2021 y su acumulada 30/2021, la Suprema Corte de Justicia de la Nación decretó la invalidez de normas de diversas leyes de ingresos municipales de Chihuahua, para el ejercicio fiscal dos mil veintiuno, que establecían cobros desproporcionados e injustificables por la reproducción de información y se vinculó al Congreso Local para que, en lo futuro, se abstuviera de establecer derechos por la reproducción de documentos por solicitudes de información, lo cual no ha sido cumplido.

• Tercero. El pago del derecho por la realización de eventos sociales vulnera los derechos a la libertad de reunión e intimidad y resulta en una intrusión excesiva y desproporcionada en la vida privada de las personas.

Las normas violan los derechos referidos porque establecen el cobro por la expedición de anuencias, permisos o autorizaciones municipales para la realización de diversos eventos sociales, tales como bailes, fiestas de salón, fiestas en domicilio particular y fiestas familiares y particulares, entre otras, sin que señalen de manera expresa la utilización de vías públicas u otros bienes de uso común que se aprovechen especialmente, lo cual confirma la inconstitucionalidad de exigir un permiso, toda vez que ello hace suponer que los cobros y las anuencias municipales se realizarán por el simple hecho de llevar a cabo festejos o celebraciones particulares, cuestiones que pertenecen exclusivamente a la esfera privada de las personas.

Precisa que las normas reclamadas prevén el cobro del permiso por la realización de eventos sociales en sí mismos, aun cuando refiere en algunas disposiciones que aquéllos pueden realizarse en locales establecidos para tal efecto; sin embargo, se mezclan dos cuestiones distintas, por un lado, es admisible que se exijan permisos para que los dueños de los establecimientos operen locales destinados para la realización de eventos sociales, pero lo que no es constitucionalmente válido es que se prevea un permiso por la realización del evento en sí mismo, pues ello constituye una medida arbitraria y restrictiva del derecho de reunión y a la vida privada de las personas. Indica que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en diversos precedentes resolvió que el cobro de un derecho por la emisión de un permiso para que los gobernados se reúnan en sus casas o salones comerciales, con motivo de los eventos sociales, son inconstitucionales porque condicionan el ejercicio del derecho de reunión de los habitantes de los Municipios al pago para la obtención del permiso restrictivo, el que carece de fundamento constitucional.

Explica que en la acción de inconstitucionalidad 27/2021 y su acumulada 30/2021, este Alto Tribunal invalidó normas que establecen cobros por la expedición de permisos para la realización de eventos sociales, pues vulneran el derecho a la libertad de reunión y vinculó al Congreso Local de Chihuahua para que se abstuviera de reiterar ese vicio de inconstitucionalidad, lo cual ha sido incumplido.

• Cuarto. Las normas que prevén multas a las personas por dormir en la calle transgreden los derechos humanos de igualdad y no discriminación.

Arguye que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que una distinción que se basa en una categoría sospechosa es aquella que utiliza alguno de los criterios enunciados en el último párrafo del artículo 1o. constitucional, es decir: a ) origen étnico, b) nacionalidad, c) género, d) edad, e) discapacidad, f) condición social, g) salud, h) religión, i) opiniones, j) preferencias sexuales, k) estado civil; y, l) o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto menoscabar los derechos y libertades de las personas.

Así, considera que las normas al establecer multas por "dormir en la calle", resultan desproporcionales y carentes de alguna justificación, pues generan una discriminación en razón de origen y condición social de las personas; es decir, contienen una categoría sospechosa prohibida por la Constitución Federal.

Refiere que si bien las normas están redactadas en términos neutrales por no excluir explícitamente a las personas de población sin hogar, provocan una diferencia de trato irrazonable, injusto e injustificable, de acuerdo con la situación que ocupan las personas dentro de la estructura social, por lo que se actualiza una práctica de discriminación indirecta.

Expresa que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad 47/2019 y su acumulada 49/2019, en la que se pronunció sobre la constitucionalidad de normas similares, además al fallar la acción de inconstitucionalidad 27/2014 y su acumulada 30/2021, declaró la inconstitucionalidad de disposiciones que preveían cobros como una multa por "dormir en lugares/espacios públicos" y se vinculó al Congreso del Estado de Chihuahua para que se abstuviera de reiterar el vicio señalado, en el cual continúa incurriendo.

• Quinto. Cobro por registro extemporáneo de nacimiento, transgrede el derecho humano a la identidad y a la gratuidad por la emisión de la primera acta de nacimiento.

El Poder Reformador de la Constitución dispuso en el artículo segundo transitorio del Decreto que reforma el numeral 4o. constitucional, publicado en el Diario Oficial de la Federación el diecisiete de junio de dos mil catorce, que a partir de la entrada en vigor de dicho decreto, las Legislaturas de los Estados y la Asamblea Legislativa de la Ciudad de México disponían de seis meses para establecer en sus haciendas o códigos financieros la excepción del cobro de derechos por el registro del nacimiento y expedición de la primera copia certificada del acta respectiva, lo que tiene como consecuencia que el marco constitucional mexicano brinde una protección más amplia al derecho a la identidad.

No obstante, el legislador local pasó por alto dicha reforma al establecer un cobro por el registro extemporáneo de nacimiento, con lo que desnaturaliza los fines constitucionales del derecho a la identidad en perjuicio del interés superior de las niñas, niños y adolescentes, además la medida adoptada al apreciarse injustificada y desproporcionada, se erige como discriminatoria.

Dicho de otro modo, los preceptos impugnados, al establecer una tarifa de cobro por el registro intempestivo de nacimiento, introduce un pago directo e indirecto por el ejercicio del derecho a la identidad, cuya consecuencia es desincentivar a las personas que deben acudir a realizar el registro referido con la inmediatez referida por la Convención sobre Derechos de la Niñez. Aunado a ello, limita su obligación de reconocer, observar y respetar el derecho humano de mérito, solamente para las personas menores de edad.

Es decir, las normas impugnadas constituyen un obstáculo para acceder a la identidad y sus derechos conexos, sin perder de vista que el registro gratuito del nacimiento es una obligación constitucional del Estado, cuyo objeto es garantizar el derecho aludido.

Así, el cobro por el registro extemporáneo de nacimiento carece de justificación constitucional y se traduce en barreras que impiden la realización efectiva de la obligación de garantía que la Constitución Federal y los tratados internacionales imponen al Estado en materia de identidad.

Al resolver las acciones de inconstitucionalidad 3/2016, 6/2016, 7/2016, 10/2016 y 36/2016, así como las diversas 4/2017, 6/2017, 9/2017, 10/2017 y 11/2017, y 4/2018, 7/2018 y 26/2018, el Alto Tribunal declaró la invalidez de las disposiciones normativas que establecían ya sea un cobro por el registro de nacimiento o una multa a las personas que incurrieran en ese supuesto.

De manera particular, al resolver la acción de inconstitucionalidad 27/2021 y su acumulada 30/2021, la Suprema Corte de Justicia de la Nación declaró la invalidez de disposiciones de los Municipios de Allende y de Ignacio de Zaragoza, ambos del Estado de Chihuahua, de contenido similar a las ahora impugnadas.

En las sentencias de los citados medios de control constitucional, el Alto Tribunal determinó que el cobro por el registro extemporáneo representa una transgresión al derecho a la identidad y, aunque la imposición de la tarifa por registro extemporáneo pudiera perseguir un fin considerado legítimo, como propiciar que los padres declaren el nacimiento de sus hijas e hijos de manera inmediata al nacimiento, lo cierto es que sólo traería por consecuencia desincentivar a los padres a que ocurran a hacer el registro de sus hijas e hijos.

Las normas impugnadas transgreden el derecho de igualdad, debido a que solamente hacen efectivo el derecho a la identidad a un grupo de personas determinado debido a la edad, mismo que carece de un fin constitucionalmente válido. Asimismo, eluden la obligación que se tiene de garantizar el derecho a la identidad porque el Estado no da cumplimiento al Texto Constitucional y desconoce el derecho a la identidad, así como el principio de gratuidad, imponiendo barreras legales para la consecución de ese derecho de las personas, como es el cobro decretado en las normas legales que se combaten.

4. Admisión y trámite. Por acuerdo de veintisiete de enero de dos mil veintidós, el Ministro presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar el expediente de la presente acción de inconstitucionalidad con el número 7/2022 y la turnó a la Ministra Loretta Ortiz Ahlf como instructora del procedimiento.

5. La Ministra instructora admitió a trámite el presente asunto mediante proveído de dos de febrero de dos mil veintidós, en el cual ordenó dar vista a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Chihuahua, para que rindieran sus respectivos informes; asimismo, requirió al órgano legislativo para que remitiera copia certificada del proceso legislativo de las normas impugnadas y al órgano ejecutivo para que exhibiera copia certificada del Periódico Oficial Estatal en el que conste su publicación. De igual forma, ordenó dar vista a la Fiscalía General de la República y a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal para que antes del cierre de instrucción manifestaran lo que a su respectiva representación correspondiera.

6. Informe del Poder Ejecutivo del Estado de Chihuahua. Mediante oficio depositado en la Oficina de Correos de México el tres de marzo de dos mil veintidós y recibido el quince siguiente en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la subsecretaria de Normatividad y Asuntos Jurídicos de la Secretaría General de Gobierno del Estado de Chihuahua, en representación de la titular del Poder Ejecutivo de dicha entidad, rindió informe en el que expresó, en síntesis, lo siguiente: