Suprema Corte de Justicia de la Nación

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 7/2022. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 25 DE OCTUBRE DE 2022. PONENTE: LORETTA ORTIZ AHLF. SECRETARIO: JOEL ISAAC RANGEL AGÜEROS.

Fecha: 28-Abr-2023

Dichos Elementos Pueden Destacarse De La Manera Siguiente

• Sujeto. Es aquella persona física o moral que actualiza el hecho imponible, quedando vinculada de manera pasiva en virtud del nacimiento de la obligación jurídico-tributaria.

• Hecho imponible. Es el presupuesto de naturaleza jurídica o económica fijado por la ley para configurar cada tributo y de cuya realización depende el nacimiento de la obligación tributaria. Constituye el hecho definidor o configurador que identifica a cada tributo, más aún, que legitima la imposición en cuanto a que sólo por su realización puede producirse la sujeción al tributo. En efecto, el hecho imponible debe ser, en todos los casos, un elemento fijado por la ley; se trata siempre de un hecho de naturaleza jurídica, creado y definido por la norma, y que no existe hasta que ésta lo ha descrito o tipificado.

• Base imponible. Es el valor o magnitud representativo de la riqueza constitutiva del elemento objetivo del hecho imponible, que sirve para la determinación líquida del crédito fiscal, una vez que se aplica a dicho concepto la tasa o tarifa.

• Tasa o tarifa. Es la cantidad porcentual o determinada que se aplica sobre la base imponible para efecto de obtener como resultado la determinación del crédito fiscal.

• Época de pago. Se refiere al momento o plazo dentro del cual la obligación es exigible y que debe ser cubierta por el sujeto pasivo de la obligación tributaria.

72. Además, aun cuando los mencionados componentes de los tributos son una constante estructural, su contenido es variable, pues se presentan de manera distinta según el tipo de contribución que se analice, dotando a su vez de una naturaleza propia a cada tributo.

73. Aunado a que, de acuerdo con la autonomía de las entidades federativas y con el sistema de distribución de competencias que prevé la Constitución Federal para las entidades federativas, tienen libertad para realizar su propia configuración de las categorías de las contribuciones o tributos, imprimiendo los matices correspondientes a su realidad; sin embargo, esta libertad no autoriza al legislador para desnaturalizar estas instituciones, por lo que debe respetar sus notas esenciales tanto en lo referente a su naturaleza como contribución, como a las notas de sus especies.

74. A diferencia de los impuestos que son contribuciones sobre las que, mediante ley, el Estado impone una carga a los gobernados por los hechos o circunstancias que generen sus actividades, los derechos necesariamente implican un hacer del Estado a cambio del pago que, para ello, debe efectuar el particular a fin de obtener el uso o aprovechamiento de bienes de dominio público (como es el alumbrado público) o por la prestación de un servicio administrativo.

75. Dicho de otro modo, en el caso de derechos, el hecho imponible lo constituye una actuación de los órganos del Estado y la base o tasa se fijará en razón del valor o costo que este último determine, por el aprovechamiento de los bienes de dominio público o el servicio que prestará el Estado.

76. A partir de los razonamientos precisados, con algunas diferencias inherentes a la naturaleza de cada contribución, lo cierto es que todas ellas deben someterse a los principios de legalidad tributaria y contar con los elementos mínimos para su existencia; pues, inversamente, no serán consideradas dentro del marco de constitucionalidad y, en consecuencia, deberán ser eliminadas del sistema jurídico al que pertenezcan.

77. Así, tratándose de derechos es necesario que el hecho imponible del monto que se busca recaudar observe el principio de proporcionalidad tributaria; es decir, que exista razonabilidad entre el valor por el uso o aprovechamiento de los bienes de dominio público o el servicio prestado por el Estado, lo que constituye al elemento tributario conocido como base imponible.

78. La exigencia de congruencia entre hecho imponible y base, además de ser un requisito de proporcionalidad, es también una cuestión de lógica interna de las contribuciones. De lo contrario, existiría imprecisión en torno a cuál es el aspecto objetivo efectivamente gravado y cuál es la categoría tributaria que efectivamente se regula, lo que inclusive puede incidir en la competencia de la autoridad legislativa, pues ésta puede carecer de facultades constitucionales para gravar determinado hecho o acto.

79. En efecto, la distorsión de la relación entre el hecho imponible y la base conduce a una imprecisión respecto del aspecto objetivo u objeto que pretendió gravar el legislador, pues mientras el hecho imponible atiende a un objeto, la base mide un objeto distinto; sin embargo, este conflicto debe resolverse atendiendo a la base imponible, en el que debe tomarse en cuenta que la base es el parámetro para determinar el monto que deberá cubrir el sujeto pasivo, pues es a la medida que representa a la que se aplica la tasa o tarifa y que revela el aspecto objetivo del hecho imponible gravado por el legislador.

80. Es por ello que, la relevancia de los elementos de la contribución, específicamente la base y tarifa del hecho imponible, consiste en que a través de ellos se demuestra si el hecho imponible de la contribución que pretende recaudarse está o no relacionada con su objeto; ya que, de no ser así, el tipo de contribución se vería distorsionado.

81. Ahora bien, el apartado II.7, numeral 1, de la tarifa anexa de la Ley de Ingresos del Municipio de Gómez Farías, el apartado II.4, numerales 1 y 2, de la tarifa anexa de la Ley de Ingresos del Municipio de Nonoava y el artículo 21, fracción VIII, inciso a), numerales 1.1, 1.2 y 1.3, de la Ley de Ingresos del Municipio de Nuevo Casas Grandes, disponen lo siguiente:

82. De forma general, se observa que los preceptos transcritos señalan que para el pago del derecho de alumbrado público, se paga la cuota fija por la cantidad determinada, dependiendo el tipo de predio del que se sea propietario o poseedor, ya sea doméstico y/o habitacional, comercial y de servicios, así como industrial.

83. Al respecto, este Tribunal Pleno observa que si bien el legislador local estableció como base del derecho el costo total del servicio,(5) lo cierto es que el cálculo individualizado del servicio de alumbrado público aplicando el fin para el cual está destinado el predio no respeta los principios constitucionales vinculados a las obligaciones de carácter fiscal.

84. En efecto, como se desprende del criterio P./J. 3/98, de rubro: "DERECHOS POR SERVICIOS. SUBSISTE LA CORRELACIÓN ENTRE EL COSTO DEL SERVICIO PÚBLICO PRESTADO Y EL MONTO DE LA CUOTA.",(6) para la cuantificación de las cuotas en el caso de los derechos por servicio, debe identificarse, por una parte, el tipo de servicio público de que se trate y, por la otra, el costo que le representa al Estado prestar ese servicio, ya que no pueden considerarse para tales efectos, aspectos ajenos a éstos, como sería la situación particular del contribuyente o cualquier otro elemento diferente al costo, como en la especie el destino del inmueble.

85. Esto es, los derechos por servicios son una especie del género "contribuciones" que tienen su causa en la recepción de la actividad de la administración pública, individualizada, concreta y determinada, con motivo de la cual se establece una relación singularizada entre la administración y el usuario, lo que justifica el pago del tributo.(7)

86. Entender de una manera diversa la naturaleza de un derecho, traería como consecuencia la vulneración a los principios tributarios de proporcionalidad y equidad que consagra el numeral 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque no se estaría atendiendo al costo que para el Estado representa prestar el servicio, ni se estaría cobrando un mismo monto a todos aquellos que reciben el mismo servicio; en tanto que los servicios públicos se organizan en función del interés general y, sólo secundariamente, en el de los particulares.

87. En consecuencia, se advierte que las normas analizadas transgreden los principios tributarios de proporcionalidad y equidad, porque fijan el cálculo del monto que corresponde al derecho por la prestación del servicio de alumbrado público a partir de circunstancias que no atienden al valor que representa al Municipio prestar ese servicio; sino que se introducen elementos ajenos a éste, a fin de determinar el crédito fiscal a cargo del sujeto pasivo.

88. De manera que, resulta evidente que, por un lado, los contribuyentes no pagan de manera proporcional, en atención a la naturaleza de las contribuciones denominadas "derechos"; por otra parte, se otorga un trato desigual a los gobernados al establecerse diversos montos por la prestación de un mismo servicio que no es posible individualizar a través de la fórmula que el legislador local propuso.

89. De esa forma, el hecho de que la Legislatura Local hubiere establecido que el monto total del derecho por el servicio de alumbrado público se obtiene a partir de la introducción de aspectos desvinculados del costo que le representa al Municipio prestarlo como base de la contribución, tales como el uso que se le dé al predio en cuestión, transgrede los principios de proporcionalidad y equidad tributarias.

90. No obstante lo establecido, es posible destacar que la prestación del servicio de alumbrado público es indivisible, lo que genera que el cobro de derechos sólo sea posible a partir de su correcta determinación con base, por supuesto, en los principios de proporcionalidad y equidad tributaria, respecto de servicios divisibles en los que pueda existir una relación singularizada entre la administración y el usuario y sea posible determinar la relación costo-beneficio para fijar una cuota igual para quienes reciben el mismo servicio.

91. En efecto, determinar en qué grado se beneficia cada individuo de la comunidad por el servicio prestado resulta complicado, por lo que las Legislaturas Estatales tienen obligación de buscar alternativas para costear la prestación de los servicios municipales, independientemente de que, por regla general, los servicios que prestan los Municipios deben sufragarse a partir de los ingresos que recaudan para la satisfacción de las necesidades colectivas.

92. Entonces, es verdad que del servicio de alumbrado público, en principio, se benefician los dueños o habitantes de los predios mencionados, pero también lo hacen los peatones y los conductores de vehículos en la vía pública, sobre quienes no se establece el derecho por tratarse de sujetos indeterminados; situación que reitera que el cobro del servicio únicamente a los propietarios y/o poseedores del predio en cuestión se trate de una carga desproporcionada y carente de razonabilidad, al no ser quienes representan el total de la comunidad que se beneficia.

93. Por las razones expuestas, se determina que los preceptos impugnados son contrarios a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y, por ende, debe declararse su invalidez.

94. Similares consideraciones se sostuvieron por este Tribunal Pleno en las acciones de inconstitucionalidad 21/2020, 185/2021 y 11/2022.(8)

95. En ese sentido, procede declarar la invalidez del apartado II.7, numeral 1, de la tarifa anexa de la Ley de Ingresos del Municipio de Gómez Farías, el apartado II.4, numerales 1 y 2, de la tarifa anexa de la Ley de Ingresos del Municipio de Nonoava y el artículo 21, fracción VIII, inciso a), numerales 1.1, 1.2 y 1.3, de la Ley de Ingresos del Municipio de Nuevo Casas Grandes, del Estado de Chihuahua, para el ejercicio fiscal dos mil veintidós.

96. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de once votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Ortiz Ahlf, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Piña Hernández separándose de los párrafos del 91 al 93, Ríos Farjat, Laynez Potisek, Pérez Dayán y presidente Zaldívar Lelo de Larrea por razones adicionales.

VI.2. Cobro por la reproducción de la información solicitada relacionada con el acceso a la información pública

97. La Comisión accionante sostiene que el apartado XII, incisos a), b), c) y d), de la tarifa anexa de la Ley de Ingresos del Municipio de Aldama; apartado II.4, inciso 4), numerales 1, 2 y 3, de la tarifa anexa de la Ley de Ingresos del Municipio de Balleza; apartado II.4, inciso d), numerales 1, 2 y 3, de la tarifa anexa de la Ley de Ingresos del Municipio de El Tule; apartado II.11, incisos a), b), c) y d), de la tarifa anexa de la Ley de Ingresos del Municipio de Gran Morelos; apartado II, numeral 8, incisos a), b), c) y d), de la tarifa anexa de la Ley de Ingresos del Municipio de Guadalupe; apartado II.14, numeral 6, incisos a), b), c) y d), de la tarifa anexa de la Ley de Ingresos del Municipio de Jiménez; apartado II.15, incisos a), b), c) y d), de la tarifa anexa de la Ley de Ingresos del Municipio de Madera; apartado II.13, numerales 1, 2 y 3, de la tarifa anexa de la Ley de Ingresos del Municipio de Matamoros; apartado I, numeral 14, incisos a), b), c) y d), de la tarifa anexa de la Ley de Ingresos del Municipio de Ojinaga; fracción IV, numeral 1.1, incisos a), b), c) y d), de la tarifa anexa de la Ley de Ingresos del Municipio de Riva Palacio; fracción V, incisos a), b), c) y d), del apartado identificado como "Derechos por prestación de servicios", de la tarifa anexa de la Ley de Ingresos del Municipio de Rosales; apartado II.8, numeral 10, incisos a), b), c) y d), de la tarifa anexa de la Ley de Ingresos del Municipio de Rosario; apartado II.6, numeral 9, incisos a), b), c) y d), de la tarifa anexa de la Ley de Ingresos del Municipio de San Francisco de Conchos; apartado II, numeral 10, incisos a), b), c), y d), de la tarifa anexa de la Ley de Ingresos del Municipio de Santa Bárbara; y, apartado II.12, incisos a), b), c) y d), de la tarifa anexa de la Ley de Ingresos del Municipio de Santa Isabel, todas del Estado de Chihuahua, para el ejercicio fiscal dos mil veintidós, prevén cobros injustificados por la reproducción de información pública en copias simples, impresiones, copias certificadas y reproducción en medios magnéticos o discos compactos.

98. De igual manera, la promovente, en esencia, refiere que los preceptos referidos vulneran el derecho de acceso a la información, así como el principio de gratuidad que lo rige y de proporcionalidad en las contribuciones, reconocidos en los artículos 6o., apartado A, fracción III, 14, 16 y 31, fracción IV, de la Constitución Federal, 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

99. Al respecto, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ya se ha manifestado sobre los principios y directrices que rigen el derecho de acceso a la información, y en específico el de gratuidad, en diversas acciones de inconstitucionalidad,(9) en donde se analizó el contenido del artículo 6o., fracción III, constitucional(10) precisándose que constituye un principio fundamental para alcanzar el derecho de acceso a la información, cuyo objetivo es evitar la discriminación, pues su finalidad es que todas las personas, sin importar su condición económica, puedan acceder a la información.

100. En esos precedentes se han definido los alcances del derecho a la información y, en particular, en relación con el principio de gratuidad, se determinó que de la interpretación de la fracción III del apartado A del artículo 6o. de la Constitución Federal, en relación con el numeral 17 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, se desprende la obligación categórica que tiene el Estado Mexicano de garantizar la gratuidad en el acceso a la información pública, sin posibilidad de establecer cobro alguno por la búsqueda que al efecto lleve a cabo el sujeto obligado, y para ello sostuvo, en lo conducente, lo siguiente:

• El derecho de acceso a la información garantiza que todas las personas puedan solicitar información al Estado respecto de los archivos, registros, datos y documentos públicos, siempre que sea solicitada por escrito, de manera pacífica y respetuosa. Al respecto, exige que el Estado no obstaculice ni impida su búsqueda (obligaciones negativas), y por otro lado, requiere que establezca los medios e instrumentos idóneos a través de los cuales las personas puedan solicitar dicha información (obligaciones positivas).

• A través de la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el siete de febrero de dos mil catorce, a los artículos 6o. y 73 de la Constitución Federal, el Constituyente buscó definir los alcances y directrices de los principios que rigen en la materia, como el de gratuidad y máxima publicidad. Así, el cuatro de mayo de dos mil quince se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, en la que el Constituyente plasmó diversos principios que rigen el derecho que tutela, entre los que destaca el de gratuidad en el acceso a la información pública.

• El principio de gratuidad es fundamental para alcanzar el ejercicio del derecho de acceso a la información, cuyo objetivo es evitar la discriminación, pues tiene como finalidad que todas las personas, sin importar su condición económica, puedan acceder a la información, así, se precisó que sólo podrán realizarse cobros para recuperar los costos de reproducción y envío de la información, así como los derechos relativos a la expedición de copias certificadas, conforme a la normatividad aplicable. El principio de gratuidad quedó plasmado en el artículo 17 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

• El Texto Constitucional es claro, por lo que la obligación de garantizar la gratuidad en el acceso a la información pública es categórica, sin posibilidad de establecer cobro alguno por la búsqueda que al efecto tenga que llevar a cabo el sujeto obligado, lo cual resultaría en una contravención al artículo 6o. constitucional, en tanto únicamente puede ser objeto de pago lo relativo a la modalidad de reproducción.

• Del marco normativo de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, reglamentaria del artículo 6o. de la Constitución Federal, expedida con fundamento en el artículo 73, fracción XXIX-S, del propio Ordenamiento Fundamental, se desprende que no puede cobrarse la búsqueda de información, pues el principio de gratuidad exime su cobro; no obstante, lo que sí puede cobrarse al solicitante de la información son los costos de los materiales utilizados en la reproducción, los de envío y la certificación de documentos.

• La referida Ley General de Transparencia prevé que en la determinación de las cuotas se deberá considerar que los montos permitan o faciliten el ejercicio del derecho de acceso a la información; asimismo, dispone que las cuotas se establecen en la Ley Federal de Derechos, salvo que la ley no le sea aplicable a los sujetos obligados, en cuyo caso las cuotas no deberán ser mayores a las dispuestas en dicha ley.

• Además, es criterio de este Alto Tribunal que las cuotas de los derechos deben guardar una congruencia razonable con el costo de los servicios prestados por el Estado, sin que tenga posibilidad de lucrar con dicha cuota, la cual debe ser igual para los que reciben el mismo servicio.(11)

• En ese tenor, debe analizarse si las cuotas respectivas se fijaron con una base objetiva y razonable de los materiales utilizados y sus costos, pues no pueden constituir barreras desproporcionadas de acceso a la información. De esta manera, si el solicitante proporciona el medio magnético, electrónico o el mecanismo necesario para reproducir la información, la misma debe ser entregada sin costo.

101. De acuerdo con ello, se determinó que recae en el legislador la carga de demostrar que el cobro que establece por la entrega de información en determinado medio atiende únicamente a la modalidad de reproducción y entrega solicitadas, puesto que, en el ejercicio del derecho de acceso a la información, es un imperativo general la gratuidad en la entrega de información. Esto implica que el legislador debe explicar la metodología utilizada para establecer las tarifas respectivas, pues sólo así se podrá analizar su constitucionalidad.

102. De igual modo, se precisó que la aplicación del principio de gratuidad en materia de transparencia y acceso a la información pública, tratándose de leyes, implica que al crear una norma que regule o contenga esos costos que se traducen en una cuota o tarifa aplicable, el legislador debe realizar una motivación reforzada en la que explique esos costos y la metodología que utilizó para establecer la tarifa o cuota respectivas.

103. Lo anterior, porque sólo de esa manera se podría analizar la constitucionalidad de un precepto que contenga dicha cuota o tarifa, esto es, a partir de considerar las razones o motivos que condujeron al legislador a establecer determinado parámetro monetario.

104. Se puntualizó que, si se toma en cuenta que conforme al Texto Constitucional la materia que nos ocupa se rige por el principio de gratuidad, y que conforme a la ley general aplicable sólo puede cobrarse el costo de los materiales usados para su reproducción, envío o, en su caso, la certificación de documentos, es claro que el legislador debe cumplir con la carga de motivar de manera reforzada esos aspectos al emitir la disposición legal conducente.

105. Este Alto Tribunal adujo que en caso de incumplir ese deber los órganos judiciales competentes no podrían examinar si la norma efectivamente se ajusta a dicho parámetro de regularidad, esto es, si respeta o no el principio de gratuidad, al ser precisamente una obligación de motivación del órgano legislativo competente.

106. En aquellos precedentes también se determinó que al tratarse del cobro de derechos, las cuotas aplicables deben ser acordes al costo que implica para el Estado proporcionar el servicio, aunado a que las cuotas respectivas están contenidas en la Ley Federal de Derechos, pero en caso de que al sujeto obligado no le sea aplicable, entonces los montos ahí contenidos constituyen un referente que no debe ser rebasado. 107. Por último, se destacó que conforme al artículo 141 de la ley general aplicable, la información debe ser entregada sin costo cuando implique la entrega de no más de veinte hojas simples.

108. Con base en los parámetros fijados, se examinará la constitucionalidad de las disposiciones controvertidas.