ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 7/2022. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 25 DE OCTUBRE DE 2022. PONENTE: LORETTA ORTIZ AHLF. SECRETARIO: JOEL ISAAC RANGEL AGÜEROS.

Primero. Indica que el Poder Legislativo Local tiene facultades para emitir las normas combatidas en términos del artículo 73, fracción XXIX, numeral 5, último párrafo, de la Constitución Federal; por su parte, el diverso 115 constitucional establece que los Municipios estarán a cargo de la prestación del servicio de alumbrado público, por lo que el Poder Legislativo pudo incluir en los preceptos impugnados lo relativo a la prestación y tarifas por concepto de alumbrado público, con la finalidad de velar por la justicia social y el bien común de los ciudadanos del Estado, ya que al regularse el servicio municipalizado de alumbrado público se pretende recaudar recursos económicos necesarios que propicien una mejora en la prestación del citado servicio.

En atención al principio de contribución al gasto público, el legislador local busca satisfacer las necesidades de la colectividad que se ve beneficiada con dichos servicios, en los que el Estado sólo actúa como un ente recaudador y prestador de servicios, en donde el único beneficiado es el individuo, como lo dispone la jurisprudencia P./J. 15/2019 (10a.), de rubro "GASTO PÚBLICO. EL PRINCIPIO DE JUSTICIA FISCAL RELATIVO GARANTIZA QUE LA RECAUDACIÓN NO SE DESTINE A SATISFACER NECESIDADES PRIVADAS O INDIVIDUALES."; por ende, las normas son legales dada la competencia legal para imponer cargas económicas por concepto de alumbrado público.

Por ello, en uso de esas facultades los Municipios remitieron ante la Legislatura Local sus leyes de ingresos correspondientes al ejercicio fiscal dos mil veintidós, conteniendo el cobro por el derecho de alumbrado. Recibidos como fueron, se turnaron para su estudio a comisiones y con base en lo establecido en el propio artículo 115 constitucional, la Legislatura aprobó los decretos correspondientes.

En las contribuciones denominadas derechos, el hecho imponible para el caso del derecho de alumbrado público, lo constituye una actuación del Municipio en la prestación de un servicio público y en el pago que debe realizar el sujeto pasivo de la contribución; es decir, la prestación que brinda a la comunidad el gobierno municipal y por el que debe recibir un pago que le permita sostener dicho servicio.

En el caso concreto de los Municipios de Gómez Farías, Madera, Nonoava, Nuevo Casas Grandes y Urique, el cobro del derecho de alumbrado público no se aplica en relación del consumo individual de energía eléctrica, sino que es un sistema de cobro que está en función de un rango de clasificación grupal de los consumos de energía eléctrica, tanto para el caso de los usuarios domésticos como comerciales, no existiendo porcentajes sobre consumos individuales, sino tarifas dependiendo del predio registrado. Así, estima que el derecho se ajusta al marco constitucional.

Expresa que debe considerarse que en el marco de un sistema de coordinación fiscal se pueden dar materias concurrentes y que, en todo caso, mediante una facultad concurrente derivada de la ley se permita el cobro del derecho del servicio de alumbrado público a los Municipios.

Por tanto, la Legislatura estatal conforme al artículo 115, fracción III, inciso b), de la Constitución Federal, procedió a aprobar la ley impugnada utilizando la excepción que la ley fiscal federal otorga a los Municipios, dando cumplimiento al diverso 133 constitucional que define el principio de jerarquía de leyes.

Considera que son inatendibles e inoperantes los conceptos de anulación, ya que es obligación de los ciudadanos contribuir de manera equitativa y proporcional con el gasto público del Estado; además que los preceptos impugnados contienen una contribución de los denominados derechos y no así un impuesto, porque el derecho de alumbrado público se trata de un servicio de carácter universal dirigido a los habitantes del Municipio.

Segundo. Señala que los numerales de las leyes de ingresos de los Municipios del Estado de Chihuahua no contravienen los derechos de acceso a la información y de seguridad jurídica, pues éstos sólo establecen una cuota o tarifa por el disco gravable (CD), disco compacto (DVD), así como copias certificadas emitidas por los funcionarios públicos de cada Municipio, no por la información que pudiera llegar a solicitar dicho particular.

Indica que lo prohibido por el artículo 6o. constitucional es que el Estado cobre por los servicios que deben prestarse para garantizar el ejercicio del derecho de acceso a la información, pero ello no trae aparejada la inconstitucionalidad del cobro de derechos parecidos y respecto de la información que pudiera o no ser pública, pero cuya solicitud no está vinculada al procedimiento de acceso a la información.

Refiere que en la acción de inconstitucionalidad 13/2018 y su acumulada 25/2018, se declaró la invalidez de normas vinculadas directamente al derecho de acceso a la información, porque preveían el pago de derechos por documentos requeridos a través de solicitudes de información pública, conforme a la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública o bien, por la expedición de constancias, certificaciones y otras similares contenidas en la sección de la ley correspondiente denominada "Servicios de expedición de copias, constancias, certificaciones, reproducción de documentos requeridos a través de solicitudes de información pública y otras similares."

Que en el caso las normas impugnadas prevén el cobro de derechos que no están vinculados a los procedimientos de acceso a la información pública, entonces su análisis no debe hacerse a la luz del principio de gratuidad a que se refiere el artículo 6o. constitucional.

Establece que los numerales de las leyes de ingresos municipales no contravienen lo establecido por el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, debido a que es obligación de todos los mexicanos contribuir al gasto público consignando a su vez el derecho de éstos a que dicha contribución se realice de manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.

Tercero. Considera que las leyes de ingresos impugnadas no vulneran los derechos a la libertad de reunión e intimidad porque, el cobro de los servicios que presta el Estado se organiza en función del interés general y secundariamente de los particulares y con ellos se garantiza la seguridad pública, la certeza de los derechos, educación superior, entre otros, y están comprendidos en la fracción IV del artículo 31 constitucional.

Que el establecimiento de una tarifa por las licencias, permisos o autorizaciones para la realización de eventos sociales, derivan del ejercicio de las facultades contempladas en el artículo 115, fracciones II y V, inciso d), de la Constitución Federal, en relación con el ámbito de competencias, por lo que pueden tomar medidas de seguridad o establecer sanciones.

Señala que las leyes de ingresos de los Municipios de manera alguna impiden la libertad de reunión de los individuos, pues sólo fijan una tarifa para el buen funcionamiento de los servicios que pudiera prestar un salón de eventos sociales y de igual manera si lo fuera uno particular, por ello, no se vulnera el numeral 9o. de la Constitución Federal, ya que dichas tarifas se imponen para contribuir al gasto público que tenga cada municipalidad.

Cuarto. Manifiesta que las multas previstas en las normas reclamadas no son una medida discriminatoria, por el contrario, se establecieron en razón del interés general, pues existe la finalidad de proteger bienes jurídicos de distinta naturaleza como es la integridad física de las personas, la seguridad, el orden social e incluso la vida.

Por tanto, la multa por dormir en lugares públicos no constituye una medida violatoria de los principios de igualdad y no discriminación, puesto que el legislador no buscó crear categorías diversas en razón de las condiciones a que se encuentre sujeto el particular, sino regular una situación de interés general.

Quinto. Argumenta que la garantía de gratuidad del registro de nacimiento en el Estado de Chihuahua está regulado el artículo 6o., fracción III, de la Ley Estatal de Derechos.

Así, señala que las leyes de ingresos de los Municipios de Allende y de Coronado no contemplan un cobro por el registro de actas de nacimiento en las oficinas públicas del Registro Civil, sino una cuota por el registro extemporáneo de dicho acto, de tal manera que son dos actos jurídicos distintos.

Contrario a lo alegado, al establecer una tarifa de cobro extemporáneo de nacimiento se busca incentivar que el registro se realice de manera inmediata para garantizar el derecho a la personalidad, identidad y filiación.

La tarifa por cobro de registro extemporáneo busca garantizar los derechos a la identidad y a la inmediatez del registro de su nacimiento, que el artículo 4o. de la Constitución Federal, así como los diversos 7 y 8 de la Convención sobre los Derechos de los Niños prevén, estableciendo para ello una obligación delimitada por el factor temporal a las personas responsables.

Que el artículo 55 del Código Civil del Estado de Chihuahua prevé los sujetos que están obligados a declarar o dar aviso de un nacimiento, en un plazo de cinco días durante los cuales habrá de cumplirse dicha obligación y establece que el registro de nacimiento se asentará de manera gratuita y se expedirá de la misma forma la primera acta, por lo cual la tarifa impugnada no puede ser observada desde la óptica de una limitante al derecho a la gratuidad del registro, sino como el mecanismo que establece el Estado para cumplir con diversas obligaciones que el numeral 4o. constitucional le consigna.

7. Informe del Poder Legislativo del Estado de Chihuahua. Por oficio depositado en la Oficina de Correos de México el dos de marzo de dos mil veintidós, recibido el treinta y uno siguiente en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el secretario de Asuntos Jurídicos y Legislativos del Congreso del Estado de Chihuahua, en representación del Poder Legislativo de dicha entidad, rindió el informe en el que expresó, en síntesis, lo siguiente:

Primero. Expresa que para poder prestar el servicio de alumbrado público conferido constitucionalmente, los Municipios deben desarrollar una serie de actividades que requieren una estructura administrativa, operativa y funcional, lo que conlleva diversos costos para prestar el referido servicio, que el cobro por derechos se individualiza a la ciudadanía de acuerdo a lo dispuesto con el artículo 169 del Código Municipal para el Estado de Chihuahua, previo estudio del proyecto de la ley de ingresos presentado por cada Ayuntamiento para el ejercicio fiscal de que se trate y conforme el diverso 10-A de la Ley de Coordinación Fiscal Federal y de los numerales 2 y 4 de la Ley de Coordinación en materia de Derechos con la Federación. Indica que el Pleno de este Alto Tribunal sostuvo que el análisis de los principios de proporcionalidad y equidad tributarias, tratándose de derechos por servicios es diverso al de los impuestos, ello conforme a la jurisprudencia «P./J. 3/98», de rubro: "DERECHOS POR SERVICIOS. SUBSISTE LA CORRELACIÓN ENTRE EL COSTO DEL SERVICIO PÚBLICO PRESTADO Y EL MONTO DE LA CUOTA."

Con base en lo anterior, se desarrollaron los lineamientos conforme a los cuales se debe analizar la constitucionalidad de los derechos por servicios y atendiendo a que los costos que despliega el Estado para prestar los servicios son de difícil cuantificación, por lo que el análisis que se efectúa de la relación entre el costo del servicio y la cuota a pagar es conforme a los parámetros de razonabilidad y no de cuantía.

Señala que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que para analizar la razonabilidad entre el costo del servicio y el cobro de éste, es necesario que el legislador configure la contribución a través de referentes adecuados y parámetros objetivos, con base en los cuales el costo en que incurre el Estado se individualice de acuerdo con el uso o consumo del servicio, y cubra más del costo quien más lo utilice. Así se desprende de la tesis «2a. XLI/2011», de rubro: "DERECHOS. EL ARTÍCULO 56, FRACCIÓN II, INCISOS B) Y C), DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, NO VIOLA LA GARANTÍA DE PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA (LEGISLACIÓN VIGENTE EN 2010)."

Que en la especie, los Municipios tomaron como medida un porcentaje de acuerdo a la zona en que se ubiquen y, por lo tanto, dicha zonificación fue plasmada por el legislador en las leyes de ingresos hoy reclamadas, en consecuencia, paga más aquél que se ubique más veces en el supuesto de causación del servicio.

Que el cobro reclamado atiende en su totalidad al costo global que la prestación del citado servicio le genera a cada Municipio y de ninguna manera se atiende a una actuación discrecional por parte de la autoridad en detrimento del derecho de seguridad jurídica y del principio de legalidad.

Señala aplicable la jurisprudencia de rubro: "DERECHOS POR SERVICIOS. APLICACIÓN DE LOS CRITERIOS DE RAZONABILIDAD."

Segundo. Estima que es infundado el segundo concepto de invalidez, porque, conforme a los artículos 6o., apartado A, fracción III, constitucional y 17, primer párrafo, de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, el ejercicio del derecho de transparencia y acceso a la información es gratuito, pudiendo cobrarse o generar un costo para el interesado por la modalidad de reproducción y de entrega que solicite.

Indica que al resolver la acción de inconstitucionalidad 13/2018 y su acumulada 25/2018, la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció que el principio de gratuidad se refiere sólo a los procedimientos de acceso a la información, así como a los de acceso o rectificación de datos personales, no a los eventuales costos de los soportes en los que se entreguen, por ejemplo: medios magnéticos, copias simples o certificadas y tampoco a los costos de entrega por los mecanismos de mensajería cuando lo solicite el interesado, de modo que los medios de reproducción y de envío tienen un costo, no así la información per se.

Que tratándose del derecho de acceso a la información, conforme al Texto Constitucional y legal aplicables, el principio de gratuidad implica que el Estado sólo puede cobrar el costo de los materiales utilizados para su reproducción, envío y/o la certificación de documentos y que esas cuotas deben establecerse o fijarse a partir de una base objetiva y razonable de los insumos utilizados, sin que pueda cobrarse la búsqueda de información o su reproducción cuando el interesado proporciona los medios respectivos.

Así, considera que la gratuidad de la información y la posibilidad de que se cobre únicamente el costo de los materiales de reproducción, envío o bien, su certificación, fijados a partir de una base objetiva y razonable, se traduce en una obligación para el legislador consistente en motivar esos aspectos al emitir las disposiciones que regulen o establezcan esos costos.

Manifestó que al tratarse de cobro de derechos, las cuotas aplicables deben ser acordes al costo que implica para el Estado proporcionar el servicio.

Argumenta que de las normas de ingresos combatidas se observa que los cobros no son contrarios a lo referido por el artículo 64 de la ley de transparencia local, que reproduce al diverso 141 de la ley general, en el sentido de que en caso de existir costos para obtener información deberán cubrirse de manera previa a la entrega y no podrán ser superiores a la suma de: a) el costo de los materiales utilizados en la reproducción de la información; b) el costo de envío, en su caso; y, c) el pago de la certificación de los documentos, cuando proceda.

Señala que, del dictamen legislativo relativo a las leyes de ingresos de los Municipios, el Pleno del Congreso Local estableció que derivado de las condiciones estructurales y de equipamiento, así como las características geográficas y socioeconómicas diferentes y diversas de cada uno de los Municipios de Estado, se consideró homologar las tarifas en los proyectos respectivos, tomando como base objetiva y razonable los insumos utilizados conforme a la legislación federal y estatal aplicable.

Expresa que si bien la información es gratuita; no obstante el numeral 17 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública establece que sólo podrá requerirse el cobro correspondiente a la modalidad de reproducción y entrega solicitadas, circunstancia que permite a los Municipios establecer costos relativos a la certificación, impresión de copias, reproducción de información en dispositivos electrónicos, como USB, disco CRV o DVD, sin perder de vista que en algunos Municipios los costos de impresión, así como los costos unitarios de los dispositivos electrónicos y discos grabables son más elevados que en las grandes ciudades.

Tercero. Expone que los Municipios que establecen en sus leyes de ingresos un cobro por un permiso o autorización municipal para la realización de bodas, XV años, graduaciones, convivios y demás eventos sociales, no pueden ser violatorios de los derechos consagrados en el artículo 16 constitucional, porque el diverso 9o. de la Constitución Federal establece los límites, además que da al gobernado seguridad jurídica de que al realizar el pago por el permiso no será molestado en su persona y en sus bienes por autoridad alguna al realizar cualquier evento social.

Estima que las disposiciones impugnadas no son contrarias a los derechos fundamentales de reunión, intimidad, vida privada y que no transgreden la prohibición de injerencias arbitrarias en la esfera jurídica de las personas reconocidas en el bloque constitucional; puesto que el derecho de intimidad y a la vida privada se trata de un ámbito individual de existencia personal, en el cual el sujeto decide su forma de ser y estar, mismo que puede compartirse con la familia y amigos seleccionados por el propio interesado, en la medida que éste lo determine, así como por las limitaciones impuestas por el interés colectivo, los usos y costumbres latentes en las circunstancias especiales que los rodeen.

Cuarto. Dice que resulta infundado el cuarto concepto de invalidez, porque cada Municipio expide bandos de policía y buen gobierno, los cuales son de carácter general que regulan las conductas típicas que son consideradas faltas o infracciones administrativas, las cuales pueden referirse a las conductas tendientes a la alteración de la paz y orden público o poner en riesgo la seguridad colectiva y todo lo que concierne a la seguridad y bienestar de los habitantes.

Enuncia que resulta erróneo que la multa contenida en los bandos de policía y buen gobierno, en relación a dormir en la vía pública, viole el derecho de igualdad, toda vez que, recae a la conducta de carácter general y se aplica a cualquier habitante o gobernado del Municipio de que se trate, por lo que la misma respeta el derecho de igualdad.

Exterioriza que la norma referida no discrimina sino por el contrario, es por seguridad y bienestar de los habitantes y gobernados, ya que es de todos conocido que en este Estado de Chihuahua las temperaturas descienden considerablemente por las noches y madrugadas, alcanzando temperaturas bajo cero, lo que significa un gran riesgo para cualquier persona que duerma o pernocte a la intemperie, habida cuenta que las autoridades estatales y municipales habilitan albergues durante todo el año.

Quinto. Manifiesta que no asiste razón a la parte actora al considerar que las leyes de ingresos de los Municipios de Allende y Coronado, para el ejercicio fiscal 2022 son inconstitucionales, ya que no establecen cobro alguno para el registro de recién nacidos, únicamente instaura un cobro extemporáneo para los registros de menores con seis meses de edad que, si bien es cierto todos los menores tienen el derecho de identidad consagrado en nuestra Carta Magna, también es una obligación de los padres registrar a los recién nacidos al momento de su nacimiento.

Considera que la ausencia de inscripción en el registro de nacimiento es una violación del derecho humano inalienable de todo niño a recibir una identidad desde que nace y a ser considerado parte integrante de la sociedad, por eso, al incluir en la ley de ingresos un cobro por el registro extemporáneo de menores no se transgrede el artículo 4o. constitucional, sino que se trata de proteger ese derecho humano.

Explica que las leyes de ingresos impugnadas fueron emitidas con estricto apego a derecho y en ejercicio de las facultades que le corresponden al Poder Legislativo Local, ya que en ellas se estableció la gratuidad del registro de nacimiento, así como de la expedición de la primera copia certificada del acta de nacimiento.