AMPARO DIRECTO EN REVISION 425/96. JUGUETIBICI, S.A. DE C.V.

"PRIMER AGRAVIO. Violación de los artículos 76 al 79 de la Ley de Amparo, por indebida e incorrecta interpretación; y 14, 16 y 23 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 76, 77, 80 y relativos de la Ley de Amparo, por falta de la debida y correcta interpretación y aplicación.

"CONCEPTO DEL AGRAVIO. La sentencia recurrida, en su considerando quinto, y con fundamento lógico-jurídico del único punto resolutivo, en el que se niega el amparo y protección de la Justicia de la Unión, a la quejosa, en la parte que causa agravio, textualmente establece:

"'Los anteriores razonamientos son violatorios de los preceptos citados y carecen de consistencia jurídica como se pasa a evidenciar.' (Se transcriben)

"Es un hecho incontrovertible en nuestro sistema jurídico-constitucional, que la actividad administrativa-fiscal de la autoridad debe desenvolverse siempre dentro de los límites que le son fijados por el correspondiente ordenamiento normativo, el cual delimita las finalidades a alcanzar, los medios a emplear, y los procedimientos y formalidades que se deben cumplir.

"Tales limitaciones tienen su origen principalmente, en las llamadas 'garantías individuales', consagradas en la Constitución Federal; también puede haber otras incluidas en un ordenamiento legal.

"Como una característica destacada de las 'garantías individuales' se encuentra la unilateralidad, que impida que su cumplimiento esté a cargo exclusivamente de las autoridades que son las únicas obligadas como sujeto pasivo a respetar tal garantía, por lo que no impone más obligación que a cargo de la autoridad.

"La existencia de esas limitaciones, da lugar a que se conformen dos zonas o esferas de acción que se procura diferenciar claramente; por un lado, la que es propia de las autoridades administrativas-fiscales, y dentro de la cual éstas pueden hacer prevalecer sus atribuciones, derechos y potestades; por el otro, la que es propia de los administrados causantes en razón de la cual aquéllos pueden pretender y exigir de las autoridades determinadas formas de conducta y prestaciones, a fin de satisfacer sus derechos y garantías individuales, constitucional y normativamente aseguradas.

"Respecto de la autoridad, el derecho no sólo prescribe lo que no debe o puede hacer, sino que fija de manera mucho más amplia, qué es lo que tiene que hacer, y cuándo y cómo debe hacerlo, de manera que si tales normas configuran una situación caracterizada por derechos y potestades administrativos-fiscales ello aparece, en cierto sentido, como obligaciones que la autoridad debe asumir aun cuando esas formas de acción no fueran exigidas por ningún particular.

"Las autoridades administrativas-fiscales tienen las limitaciones propias del ejercicio de sus facultades, por lo que pasaremos a analizarlas.

"El ejercicio de las facultades conferidas se deben concretizar en actos administrativos-fiscales. Es decir, si las autoridades ejercen unas facultades de naturaleza administrativa-fiscal, deben producir un acto de esa naturaleza.

"El ejercicio de tales facultades, implica un procedimiento de creación de un acto administrativo-fiscal definitivo, o sea aquel en el que se concretan facultades.

"Así, en el caso a estudio, el acto administrativo-fiscal definitivo consistió en la liquidación de supuestas diferencias de impuestos e imposición de sanciones, que fue señalada como resolución impugnada en el juicio fiscal. Pero tal acto fue producto de un procedimiento, en este caso de verificación de cumplimiento de obligaciones fiscales; o sea, a través de tal procedimiento las autoridades ejercieron las facultades que se les asignaron.

"En el ejercicio de tales facultades en el procedimiento respectivo, está limitado, no sólo por las garantías individuales sino también por el ordenamiento normativo que prevé tal procedimiento, que en el caso es el Código Fiscal de la Federación.

"En general el procedimiento administrativo, y en concreto el de fiscalización como el que nos ocupa, es de carácter contradictorio, ya que dentro del mismo existe la posibilidad de que se hagan valer distintos intereses, (de los particulares y de la autoridad) y que los mismos pueden ser confrontados, (inconformidad contra los hechos asentados en la última acta parcial), antes de adoptar una decisión definitiva (liquidación).

"Consecuentemente, un procedimiento en el que haya contradicción, aunque no sea jurisdiccional, debe regirse por diversos principios que garanticen al posible afectado su seguridad jurídica como 'garantía individual' consagrada en la Constitución, en sus artículos 14, 21 y 23.

"También las formalidades son esenciales en la emisión de todo acto de autoridad, en tanto que si no se cumplen las que la ley exige, con ello se viola la garantía individual del afectado, consignada en el artículo 14 constitucional.

"Más aún, debe tomarse en cuenta que la expresión de 'tribunal' en el artículo constitucional, no significa que todo procedimiento que termina con la afectación de los derechos individuales haya ineludiblemente de desarrollarse ante un órgano jurisdiccional, sino que alude a la autoridad que esté legalmente facultada para dictar el acto de afectación.

"Consecuentemente, la facultad que otorgan los preceptos de la ley a las autoridades fiscales para privar de sus derechos a los particulares, mediante liquidaciones, no es una facultad omnímoda, sino la posibilidad de que, dentro de lo permitido por la ley, y mediante los procedimientos administrativos, se permita la previa audiencia del afectado, y que una autoridad revise sus actos, con lo que se están satisfaciendo las exigencias de las garantías de legalidad, de previa audiencia y de que nadie puede hacerse justicia por propia mano, que se relacionan con la de que nadie puede ser juzgado por tribunales especiales.

"El procedimiento administrativo, como el que nos ocupa, por ser contradictorio como ya se mencionó, no queda exento del cumplimiento de las garantías individuales, como también quedó demostrado; y tal garantía de seguridad jurídica o de certeza, se concretiza con la aplicación de diversos principios procesales que orientan el procedimiento precisamente hacia la consecución de esta seguridad jurídica.

"O sea, los principios tienen su origen en la seguridad jurídica, por tener como finalidad precisamente la consecución de la misma. Si tales principios se desconocen, entonces no podrá concretizarse la seguridad jurídica, de ahí su origen y necesidad.

"Entre los principios que rigen el procedimiento se encuentra el denominado por el maestro José Becerra Bautista (El Proceso Civil en México, Quinta Edición, Editorial Porrúa, S.A., México, 1975, página 81), como de consumación, que se enuncia diciendo que las facultades se extinguen una vez que se han ejercitado, sin que se pueda repetir el acto concreto ya realizado.

"En igual sentido se pronuncia el maestro Eduardo Couture, en su obra Fundamentos del Derecho Procesal Civil, Editorial Depalma, Buenos Aires, 1974, página 196, que denomina el mismo principio como de preclusión, que lo define 'como la pérdida, extinción o consumación de una facultad procesal', que puede ser por tres razones diferentes: 'a) por no haber observado el orden u oportunidad dado por la ley para la realización del acto; b) por haberse cumplido una actividad incompatible con el ejercicio de otra; c) por haberse ejercido ya una vez, válidamente, esa facultad.'

"Resulta por demás obvio que el caso a estudio encuadra en las hipótesis anteriores, que si bien se refieren al derecho procesal civil, son principios que se aplican a todos los procedimientos, inclusive el que nos ocupa, como consecuencia de la seguridad jurídica que le debe otorgar al particular como antes se anotó.

"Tal principio se deriva precisa y justamente de la seguridad jurídica que las garantías constitucionales le otorgan al particular, para que éste pueda tener precisamente la seguridad jurídica de que todas las facultades que la autoridad pretende ejercer en su contra, se llevaron a cabo sin una reserva, que lo mantenga en la indefensión.

"¿Qué objeto tendría el declarar la nulidad de una resolución dictada en ejercicio de una facultad, si la misma se puede volver a ejercer? No habría seguridad jurídica, ya que el afectado nunca tendrá la certeza de que la autoridad la ejerció en su totalidad, siempre podrá reponerse hasta lograr aplicar el acto de molestia.

"Es decir, cuando las autoridades deciden ejercer las facultades conferidas, deben hacerlo plenamente sin reserva, de tal forma que su derecho de volver a ejercerlas queda extinguido.

"Esto es precisamente lo que significa la absolución de la instancia en materia administrativa-fiscal, el desconocimiento del principio de consumación o de preclusión dentro del procedimiento de creación de la resolución impugnada, puesto que implica que las facultades de las autoridades no se agotan con su ejercicio concreto, sino que pueden continuar tratando de aplicarlas, hasta conseguir privar de sus derechos al gobernado.

"En tal virtud, el razonamiento de la sentencia recurrida es contraventor de los dispositivos señalados, porque el solo hecho de que el artículo 239, fracción III, y último párrafo, del Código Fiscal de la Federación, permita que tal cosa suceda, lo vuelve inconstitucional.

"Es cierto que las facultades de las autoridades se derivan de la ley, y no de la sentencia. Pero la Constitución y la ley le otorgan facultades a la autoridad para que las ejerza cumpliendo con todos los lineamientos constitucionales y legales aplicables; y eso implica que el ejercicio de tales facultades se agota con su aplicación en un caso concreto. La Constitución y los ordenamientos fiscales sustantivos sólo prevén el ejercicio de las facultades de la autoridad en forma apegada a derecho, y no su ejercicio indebido, ni menos aún contemplan la posibilidad de repetición. No existe en el derecho positivo mexicano disposición alguna que contemple la posibilidad de que la autoridad ejerza sus facultades por segunda o ulterior ocasión. Tales autorizaciones se derivan de interpretaciones que no analizan la inconstitucionalidad del precepto que lo permite, como en el caso, sólo éstos toleran que las autoridades vuelvan a ejercer sus facultades, considerando que su ejercicio no se agota. Por el contrario, el ejercicio de facultades en un caso concreto y particular, sí impide su ulterior ejercicio, en consideración a los principios que son aplicables al procedimiento de creación de un acto administrativo fiscal, que han quedado enunciados anteriormente, que se derivan de la garantía individual de seguridad jurídica, y que por ello se pide la inconstitucionalidad del ordenamiento que prevé la nulidad para efectos.

"Si bien tal precepto no les impide o los obliga a ejercer tales facultades, el solo hecho de que se los permita, lo vuelve inconstitucional, por no considerarlas agotadas con su ejercicio concreto, y tolerar su repetición.

"No desconocemos que un sector de la doctrina califique a las facultades como inagotables, pero eso sólo significa que las autoridades las pueden ejercer en varias ocasiones en relación a diversos sujetos, situaciones y temporalidades. Pero eso no implica que se puedan repetir respecto del mismo sujeto, por la misma causa y por elmismo periodo.

"Considerar como lo hace la sentencia recurrida, que las facultades no se agotan hastaque se estudia el fondo del asunto equivale a considerar que las garantías individuales se establecieron a favor de la autoridad, ya que en la práctica es a quien se beneficia toda vez que le condona su conducta indebida.

"Es decir, por una violación cometida por la autoridad a un precepto constitucional o legal, que ocasiona que el particular acuda a juicio y obtenga resolución favorable, se le sanciona al gobernado permitiendo que las autoridades vuelvan a repetir el acto de molestia, pero ahora de una forma depurada. En tales condiciones, el único beneficiado con tal determinación es la autoridad a quien además se le indica cómo perfeccionar el acto de molestia. De ahí nuestra aseveración de que la garantía individual se está aplicando exclusivamente a favor de quien el Constituyente no la estableció: la autoridad. Con el criterio plasmado en la sentencia recurrida sólo se está asesorando, supliendo la deficiencia en la función de la autoridad en perjuicio del particular, quien siempre está supeditado a la actuación de la autoridad.

"Nuestro criterio no pretende soslayar conductas indebidas de los particulares, sólo espera que las facultades se ejerzan correctamente y esto implica que se haga en una ocasión, para seguridad jurídica del gobernado, para que pueda tener la certeza jurídica de que las facultades se ejercieron íntegramente en su contra, de forma total, sin reserva.

"Por el contrario, el uso indebido de las facultades de la autoridad, y el permitirle la repetición de su ejercicio, hasta lograr depurarlas, sí implica una ventaja indebida. No es equitativo que el causante sólo tenga una oportunidad para hacer valer sus derechos, y que las autoridades tengan varias oportunidades para ejercer sus facultades, pues eso es a todas luces contrario a la legalidad y la seguridad jurídica que la Constitución consagra en favor del gobernado.

"Debemos insistir en que no se pretende coartar las facultades de las autoridades. Sólo tiene por objeto que su ejercicio sea apegado a derecho. Si en un proceso determinado, alguna parte omite hacer valer un derecho en concreto, pierde esa oportunidad, si un causante en una demanda de nulidad no expresa una violación, pierde su derecho. Pero si la autoridad no ejerce sus facultades de manera correcta, no pierde su derecho de hacerlo; al contrario, se le van a señalar los lineamientos para que lo haga correctamente.

"Si en todo caso, por violaciones formales no se entra al estudio del fondo del asunto, tal hecho sólo es imputable a quien tiene a su cargo el cumplimiento de tales formalidades: la autoridad; pero con el criterio de la sentencia recurrida se aplica la garantía constitucional en favor de la autoridad, quien además es la responsable de la violación formal.

"Con ese criterio es conveniente para la autoridad cometer violaciones formales, pues lejos de pararle perjuicio, la beneficia, con el señalamiento de los lineamientos de lo que debe hacer, para que en una o varias ocasiones futuras, pueda lograr su objetivo.

"Si no se entra al estudio del fondo del asunto, porque se cometieron violaciones formales, eso no implica limitar las facultades de las autoridades, pues ellas tuvieron la posibilidad de ejercerlas, pero al no hacerlo en forma apegada a la Constitución y a la ley, perdieran su derecho, y una norma secundaria, como la reclamada de inconstitucional, no puede autorizarlo sin violar los preceptos señalados.

"En tal virtud, resulta evidente que la autorización para que las autoridades puedan ejercer sus facultades más de una vez en el mismo caso concreto y específico, contraviene los artículos 14, 16 y 23 constitucionales, que consagran la seguridad jurídica en todo proceso, como se dijo en el escrito inicial de demanda.

"Ahora pasaremos a determinar qué se entiende por seguridad jurídica, y los diversos principios que la misma implica dentro del procedimiento contencioso.

"Respecto a lo que debe entender por 'seguridad jurídica', debemos citar a Eusebio González García, Grandes Temas del Derecho Tributario, Universidad de Guadalajara, México, 1995, páginas 126 y 127, quien nos señala: 'No cabe duda de que, se encuentre o no expresamente recogida en los distintos ordenamientos, la idea de certeza sobre el derecho es una exigencia primaria del principio de seguridad jurídica ... En este sentido entendemos que dichas manifestaciones son fundamentalmente las siguientes; en primer lugar, la estabilidad del derecho; en segundo término, el suficiente desarrollo normativo dentro de la jerarquía de las fuentes, finalmente la certidumbre sobre los remedios jurídicos a disposición del contribuyente, caso de incumplirse las previsiones del ordenamiento.'

"Conforme a lo anterior, si la 'seguridad jurídica' implica certeza, tal garantía individual aplicada al proceso, significa certeza en el proceso y obviamente en su resolución. Es decir, que en el proceso se va a resolver definitivamente sobre su pretensión, para no dejar al promovente en la incertidumbre.

"La pretensión en un juicio fiscal no es que se declare la nulidad de una resolución porque no cumpla con determinada formalidad, sino que no se afecte al promovente; por lo que si aplicamos la certeza que impone la garantía de seguridad jurídica a este procedimiento, concluiremos que se traduce en darle certeza al promovente de que en el procedimiento se va a resolver sobre su pretensión en forma definitiva.

"Obviamente, tal certeza no se otorga cuando se dicta una nulidad para efectos, ya que no resuelve de plano sobre su pretensión. Esta queda pendiente, pues el acto de molestia podrá repetirse por la misma causa, al permitirse que las autoridades vuelvan a ejercer sus facultades.

"Lo anterior obviamente no le da ninguna seguridad, ni menos jurídica, al actor que obtiene una nulidad para efectos en una sentencia fiscal, de ahí nuestra afirmación de que es inconstitucional la disposición que contempla tal nulidad para efectos, por permitir la absolución de la instancia.

"Por lo que respecta al 'debido proceso legal' nos lo define el maestro Alfonso Noriega, en su obra Lecciones de Amparo, primera edición, Porrúa, S.A., México, 1975, como 'el que está de acuerdo con un conjunto de principios fundamentales de justicia y libertad, se trata de determinar la esencia de lo justo y esta esencia tiene como orientación estos principios fundamentales.' De esta manera 'por debido proceso legal, se entiende una serie de principios fundamentales de justicia, sin los cuales no se concibe una sociedad libre, es la idea de lo justo, aplicada a cada momento por la corte federal.'

"Es por demás obvio que un principio fundamental de justicia dentro del proceso, es que en éste se le de al promovente la certeza de que su pretensión va a ser resuelta, que no va a quedar pendiente. En tal razón, la nulidad para efectos no se ajusta al debido proceso que señala la Constitución.

"Por lo que hace a las formalidades esenciales del procedimiento, cabe entenderlas como los principios rectores que la técnica jurídico-procesal da a las partes de un juicio (en su amplio sentido de proceso y de procedimiento) para la debida oportunidad de defensa, demandando, contestando, probando y alegando ante el Juez competente y en la vía correspondiente, y al juzgador o autoridades competentes les otorgan la facultad de conocimiento, de documentación y de resolver legal y justamente.

"En tal sentido, las formalidades esenciales del procedimiento son los medios legales establecidos en las leyes, para que los particulares hagan valer sus pretensiones, y obtengan de las autoridades competentes la resolución de sus conflictos o pretensiones, a través de los juicios o procedimientos que ante ellas se ventilen.

"Como quedó asentado anteriormente, uno de los principios rectores de la técnica procesal es el de consumación o preclusión, por lo que si la nulidad para efectos contraviene tales principios, obviamente conculca los preceptos constitucionales.

"La seguridad jurídica consagrada en los diversos preceptos constitucionales que se señalan como violados, implica necesariamente una certeza, misma que no se puede dar si se prevé y consecuentemente se declara una nulidad para efectos, porque como se vio, tal tipo de sentencia no resuelve en definitiva sobre la pretensión del promovente, lo que necesariamente conduce a la incertidumbre de inseguridad, y consecuentemente a la violación de los preceptos que se estiman violados.

"El no entrar al estudio del fondo del asunto, no debe tomarse como pretexto para no resolver sobre la pretensión del particular, que como se ha mencionado, consiste en que no se le afecte en sus derechos, pues en estricto apego a la Constitución no existe tal impedimento, sino por el contrario, la obligación de decidir en un proceso, con toda certeza sobre la pretensión del promovente.

"Conclusión de lo expuesto lo constituye el hecho de que, al contrario de lo que señala la resolución recurrida, es patente la contravención por el artículo 239, fracción III, y último párrafo, del Código Fiscal de la Federación, a la garantía de seguridad jurídica consagrada en los artículos 14, 16 y 23 constitucionales, por lo que procede declarar procedente, fundado y suficiente este agravio, para revocar la sentencia recurrida y conceder el amparo y protección de la Justicia Federal a la parte quejosa.

"SEGUNDO AGRAVIO. Violación a los artículos 76 a 78 de la Ley de Amparo por indebida e incorrecta aplicación; y 76, 77, 80 y relativos de la Ley de Amparo por falta de la debida y correcta interpretación y aplicación.

"CONCEPTO DE AGRAVIO. De la simple confrontación de la transcripción que se hizo en el agravio anterior, de la parte relativa de la sentencia recurrida, la cual pedimos que se tenga por reproducida como si se insertase a la letra, con los conceptos de violación segundo y tercero de nuestra demanda de garantías, en los que se hizo valer la inconstitucionalidad del artículo 239, fracción III, y último párrafo, del Código Fiscal de la Federación, se puede apreciar que la resolución combatida no se ocupó de todos los puntos que se plantearon."