SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL. LA INDEMNIZACIÓN PREVISTA EN LA FRACCIÓN X DEL ARTÍCULO 10 DE LA LEY RELATIVA NO COMPRENDE EL PAGO DE SALARIOS CAÍDOS.

"...

"IX. Determinar la procedencia de separación del servidor público en los casos establecidos en la fracción IV del artículo 60 de este ordenamiento y tramitar la autorización ante el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje."

"Artículo 79. El Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje será competente para conocer de los conflictos individuales de carácter laboral que se susciten entre las dependencias y los servidores públicos sujetos a esta ley.

"En estos casos, tendrá aplicación la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado y supletoriamente la Ley Federal del Trabajo."

De los preceptos legales transcritos, es posible concluir que el Sistema de Servicio Profesional de Carrera comprende a aquellos servidores públicos de confianza, desde la plaza de Enlace hasta la de un director general, que sean comprendidas de manera expresa en los catálogos de la dependencia o la entidad de la administración pública como una plaza de esa naturaleza, que hayan obtenido el nombramiento de "servidor público de carrera" con motivo del examen de selección o concurso de oposición y cumpliendo con los requisitos de ingreso al sistema, tendrán derecho a la estabilidad y permanencia en el cargo, y únicamente podrán ser removidos o separados del mismo, siempre y cuando se actualice alguna de las causas previstas en el artículo 60 de la Ley del Servicio Profesional de Carrera, o por incumplimiento reiterado de las obligaciones previstas en dicho ordenamiento legal, particularmente el diverso numeral 11, sin que puedan ser removidos por razones de carácter político o por causas ajenas a las previstas en la propia ley o en otras disposiciones legales aplicables, en el supuesto en que el órgano de gobierno no haya justificado el despido conforme a lo anterior y así lo haya demostrado ante el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje,(13) tendrán derecho a una indemnización, sin que en ningún caso proceda la reinstalación.

En esta tesitura, lo que distingue a los trabajadores de confianza inmersos en el sistema de servicio de profesionalización en alguna dependencia o entidad de la administración pública federal, respecto del resto de los trabajadores de confianza que no pertenecen a dicho régimen de excepción, es que los primeros gozan de la estabilidad y la permanencia en el empleo, que se traduce en la obligación de que el órgano de gobierno justifique la destitución del servicio, a través de las causas de terminación o separación previstas expresamente en dicho ordenamiento legal, sin que sea posible alegar razones de índole político o ajenas a la ley, caso contrario en que el despido haya sido injustificado, tendrán derecho a una indemnización en su concepto más amplio, derivado de las propias características y especificidades con las que el legislador decidió recubrir a este tipo de trabajadores; mientras que los segundos, únicamente disfrutan de las medidas protectoras al salario y los beneficios de la seguridad social, en el entendido de que estas últimas prerrogativas también son aplicables a los servidores públicos de carrera.

Por su parte, los visos que diferencian a los trabajadores pertenecientes al Sistema Profesional de Carrera de los empleados de base, es que los primeros, si bien son de confianza, únicamente tienen derecho a una indemnización en caso de que el despido haya sido injustificado, a su vez, los de base tienen derecho a optar por la indemnización o por la reinstalación.

La justificación en la diferencia de trato entre los trabajadores de base y los de confianza pertenecientes al Servicio Profesional de Carrera, es que estos últimos son susceptibles de ocupar la titularidad de una plaza con un rango y un nivel más alto (artículo 5, desde el cargo de Enlace hasta la de director general), además, es indispensable haber acreditado las evaluaciones, los mecanismos de selección y contar con los conocimientos técnicos y profesionales que requiere el perfil de la plaza, aunado a que se encuentran sometidos a un proceso de evaluación, actualización y profesionalización constante para conservar la titularidad del cargo o aspirar a un cargo de mayor jerarquía dentro del propio sistema (artículos 11, fracciones III, IV y V, 35, 39, 44, 45, 46, 53, 54 y 55 de la Ley del Servicio Profesional de Carrera); es por ello que los trabajadores de base están en aptitud de elegir entre la reinstalación en el servicio o el pago de una indemnización.

Tratándose de los trabajadores de confianza que no están comprendidos en el Sistema Profesional de Carrera (artículo 8(14) de la referida ley), el distingo se justifica en virtud de que se trata de plazas que son de libre designación, pues corresponden a aquellos cargos de mayor jerarquía en una dependencia o entidad de la administración pública federal, secretarios de despacho, subsecretarios, oficiales mayores, jefe o titular de unidad y cargos homólogos, así como aquellos empleos al servicio de instituciones de Seguridad Pública, cuya designación obedece a razones de estricta confianza, confidencialidad, seguridad y alta especialidad en las funciones que desempeñan; de ahí que el Poder Revisor y el Congreso ordinario hayan decidido inhibirlos del derecho a la estabilidad y la permanencia en el cargo, así como de la posibilidad de ser reinstalados en caso de que el despido haya sido injustificado, ya que no se puede obligar a los titulares de los órganos del Estado, que, en primer término, designaron de manera libre a algún funcionario dotado con cierta capacidad de decisión, jerarquía superior o representatividad del órgano, a justificar la pérdida de la confianza y, en este supuesto, a reincorporarlos en el cargo.

Bajo esta tesitura, los trabajadores de confianza con plaza incorporada al Sistema Profesional de Carrera, sí tienen derecho a la estabilidad y permanencia en el empleo y, por ende, a recibir una indemnización en su aspecto más amplio, en caso de que el despido haya sido injustificado; mientras que el resto de los funcionarios de confianza excluidos de este sistema no tendrán derecho a ello.

No obstante, resulta de capital importancia destacar que tanto los trabajadores de confianza que son servidores públicos de carrera, como aquellos que no forman parte de dicho sistema -artículos 6 y 8 de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la administración pública federal-, les resulta aplicable la restricción constitucional, consistente en la imposibilidad de ser reinstalados en el empleo que venían desempeñando a pesar de que la destitución o separación hubiese sido justificada.

En efecto, todos los trabajadores de confianza realizan un papel de suma importancia en el ejercicio de la función pública del Estado, pues normalmente se trata de servidores públicos a los que se confieren funciones de la mayor responsabilidad dentro de las estructuras de los poderes públicos u órganos autónomos del Estado, de acuerdo con las funciones que realizan, nivel y jerarquía, y que, por ello, cuentan, en la mayoría de los casos, con poder de dirección o decisorio, o que desempeñen cargos que conllevan obligaciones de naturaleza confidencial, o que realizan por la íntima cercanía y colaboración con quienes son titulares responsables del ejercicio de esas funciones públicas. Por ello, se trata de una relación de trabajo cuyo sustento esencial es la confianza, que permite a los titulares elegir a quienes compartirán esas responsabilidades, a fin de conseguir y garantizar la mayor eficacia y eficiencia del servicio público.

Al perderse la confianza en dichas personas, es imperativo que el titular se encuentre en la posibilidad de reconfigurar su equipo de trabajo, separando a los elementos que han dejado de ser dignos de ella. En ese sentido, se reconoce que la confianza es un elemento subjetivo que muy difícilmente puede demostrarse por medios objetivos; pero en este tipo de relaciones, es esencial para el funcionamiento eficiente del equipo de trabajo, a tal grado, que si el titular no pudiera remover y reconfigurar su equipo a partir de dicho elemento, se desvirtuaría la esencia misma de este tipo de plazas.

En otras palabras, la razón por la que se crean estas plazas de confianza, es para que el titular pueda conferir a sus ocupantes responsabilidades y funciones de gran importancia, cuya ejecución normalmente requiere de una dedicación, eficacia, determinación y talentos especiales. En ese sentido, la naturaleza de esas plazas también exige que los trabajadores se sometan voluntariamente a esas condiciones de trabajo, lo cual sucede normalmente, porque esos puestos pueden conllevar cierto crecimiento profesional, así como mejores percepciones o condiciones de trabajo que equilibran la disminución en la estabilidad laboral.

En suma, tomando en consideración la naturaleza del trabajo de confianza, esta Segunda Sala considera, y en este aspecto reitera su criterio, que ante un despido injustificado, todos los trabajadores de confianza, incluidos aquellos que pertenecen al Sistema Profesional de Carrera, no tienen derecho a reclamar la reinstalación en su empleo, porque tal reparación es incompatible con la naturaleza misma del trabajo de confianza y con los fines que en el desempeño de la función pública se persiguen. En efecto, si la confianza constituye el elemento central a partir del cual, se configuran este tipo de trabajos, ante el hecho objetivo de un despido (justificado o no), resulta lógico presumir que este vínculo tan delicado se encuentra afectado al grado suficiente que no resulte conveniente reinstalar al trabajador en su antiguo empleo, pues ello, presumiblemente, afectaría y obstaculizaría el esquema de trabajo a partir de la libertad de los titulares para elegir a su equipo de trabajo, a fin de conseguir y garantizar la mayor eficacia y eficiencia del servicio público.

En este aspecto, se reiteran las jurisprudencias de esta Segunda Sala, en las que se aduce que la estabilidad en el empleo, en su aspecto de reinstalación o reincorporación ante el despido injustificado, constitucionalmente no les corresponde a los trabajadores de confianza, con independencia de que éstos formen parte del sistema de Servicio Profesional de Carrera en la administración pública federal, por existir en este sentido una restricción constitucional absoluta en la fracción XIV del apartado B del artículo 123 constitucional, las cuales llevan por título, subtítulo y texto:

"TRABAJADORES DE CONFIANZA AL SERVICIO DEL ESTADO. SU FALTA DE ESTABILIDAD EN EL EMPLEO RESULTA COHERENTE CON EL NUEVO MODELO DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS. La actual integración de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estima que el criterio que ha definido a través de las diversas Épocas del Semanario Judicial de la Federación, al interpretar la fracción XIV, en relación con la diversa IX, del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el sentido de que los trabajadores de confianza al servicio del Estado sólo disfrutarán de las medidas de protección al salario y gozarán de los beneficios de la seguridad social, resulta acorde con el actual modelo de constitucionalidad en materia de derechos humanos y, por tanto, debe confirmarse, porque sus derechos no se ven limitados, ni se genera un trato desigual respecto de los trabajadores de base, sobre el derecho a la estabilidad en el empleo. Lo anterior, porque no fue intención del Constituyente Permanente otorgar el derecho de inamovilidad a los trabajadores de confianza pues, de haberlo estimado así, lo habría señalado expresamente; de manera que debe considerarse una restricción de rango constitucional que encuentra plena justificación, porque en el sistema jurídico administrativo de nuestro país, los trabajadores de confianza realizan un papel importante en el ejercicio de la función pública del Estado; de ahí que no pueda soslayarse que sobre este tipo de servidores públicos descansa la mayor y más importante responsabilidad de la dependencia o entidad del Estado, de acuerdo con las funciones que realizan, nivel y jerarquía, ya sea que la presidan o porque tengan una íntima relación y colaboración con el titular responsable de la función pública, en cuyo caso la ‘remoción libre’, lejos de estar prohibida, se justifica en la medida de que constituye la más elemental atribución de los titulares de elegir a su equipo de trabajo, a fin de conseguir y garantizar la mayor eficacia y eficiencia del servicio público."(15)

"TRABAJADORES DE CONFIANZA AL SERVICIO DEL ESTADO. SU FALTA DE ESTABILIDAD EN EL EMPLEO CONSTITUYE UNA RESTRICCIÓN CONSTITUCIONAL, POR LO QUE LES RESULTAN INAPLICABLES NORMAS CONVENCIONALES. La actual integración de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha reiterado la interpretación de la fracción XIV, en relación con la diversa IX, del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el sentido de que los trabajadores de confianza sólo disfrutarán de las medidas de protección del salario y gozarán de los beneficios de la seguridad social, sobre la base de que no fue intención del Constituyente Permanente otorgarles derecho de inamovilidad en el empleo y que, por ello, representa una restricción de rango constitucional. En tal virtud, si bien el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), en su artículo 7, apartado d, establece el derecho de las personas a una indemnización o a la readmisión en el empleo, o a cualquier otra prestación prevista en la legislación nacional, en caso de despido injustificado, lo cierto es que esta norma de rango convencional no puede aplicarse en el régimen interno en relación con los trabajadores de confianza al servicio del Estado, porque su falta de estabilidad en el empleo constituye una restricción constitucional."(16)

"TRABAJADORES DE CONFIANZA AL SERVICIO DEL ESTADO. SU FALTA DE ESTABILIDAD EN EL EMPLEO NO ES CONTRARIA A LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 1o., dispone que las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en la propia Constitución Federal y en los tratados internacionales. Ahora bien, si el Constituyente Permanente no tuvo la intención de otorgar a los trabajadores de confianza el derecho a la estabilidad en el empleo, acorde con la interpretación que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha hecho de la fracción XIV del apartado B del artículo 123 de la Norma Suprema, la cual únicamente les permite disfrutar de las medidas de protección al salario y gozar de los beneficios de la seguridad social, entonces, por principio ontológico, no puede contravenir la Constitución General de la República, específicamente el derecho humano a la estabilidad en el empleo previsto únicamente para los trabajadores de base, en la fracción IX de los indicados precepto y apartado, ni el de igualdad y no discriminación, porque la diferencia entre trabajadores de confianza y de base al servicio del Estado la prevé la propia Norma Fundamental."(17)

No pasa inadvertido para esta Segunda Sala, el contenido de la tesis aislada del Noveno Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Primer Circuito, en la que se reconoce el derecho a la reinstalación, en el supuesto de que, al no haberse acreditado alguna de las causas de terminación de la relación laboral para los trabajadores que forman parte del Servicio Profesional de Carrera, y al no seguirse el procedimiento previsto en la propia ley, se trata de un acto viciado de nulidad equivalente a la inexistencia, por lo que sus efectos se retrotraen al momento de la separación, como si ésta nunca hubiere existido, dicho criterio lleva por título, subtítulo y texto:

"TRABAJADORES DE CONFIANZA AL SERVICIO DEL ESTADO. SI PERTENECEN AL SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA Y SON SEPARADOS DE SU CARGO SIN SEGUIR EL PROCEDIMIENTO ESTABLECIDO EN LA LEY RELATIVA, DEBEN SER REIVINDICADOS EN SUS DERECHOS. Si bien la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que, por regla general, los trabajadores de confianza no gozan de estabilidad en el empleo, ya que realizan un papel importante en el ejercicio de la función pública del Estado que no puede soslayarse, toda vez que sobre este tipo de servidores públicos descansa la mayor y más importante responsabilidad de la dependencia o entidad del Estado, criterio que se materializó en las jurisprudencias 2a./J. 21/2014 (10a.) y 2a./J. 160/2013 (10a.), publicadas en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 4, Tomo I, marzo de 2014, página 877, y Libro 3, Tomo II, febrero de 2014, página 1322, de títulos y subtítulos: ‘TRABAJADORES DE CONFIANZA AL SERVICIO DEL ESTADO. SU FALTA DE ESTABILIDAD EN EL EMPLEO RESULTA COHERENTE CON EL NUEVO MODELO DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS.’, y ‘TRABAJADORES DE CONFIANZA AL SERVICIO DEL ESTADO. AL CARECER DEL DERECHO A LA ESTABILIDAD EN EL EMPLEO, SU REMOCIÓN ORDENADA POR QUIEN CARECE DE FACULTADES PARA DECRETARLA, NO TIENE COMO CONSECUENCIA QUE SE DECLARE PROCEDENTE EL PAGO DE SALARIOS CAÍDOS (LEGISLACIONES DE LOS ESTADOS DE BAJA CALIFORNIA Y GUANAJUATO).’; respectivamente, sin embargo, nuestro Máximo Tribunal de Justicia ha señalado que dicha regla tiene una excepción, derivada de que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos sólo establece derechos mínimos en favor de los gobernados, los cuales pueden ser ampliados en leyes secundarias, o bien, tratándose de trabajadores, en los contratos colectivos, condiciones generales de trabajo o en los contratos individuales, razón por la cual, si el legislador ordinario establece en favor de los trabajadores de confianza que pertenezcan al Servicio Profesional de Carrera el derecho a la estabilidad en el empleo, éste debe respetarse, tal como se advierte de la jurisprudencia 2a./J. 184/2012 (10a.), emitida por la misma Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XVI, Tomo 2, enero de 2013, página 1504, de rubro: ‘SERVIDORES PÚBLICOS DE CONFIANZA DEL ESTADO DE JALISCO Y SUS MUNICIPIOS. LA LEY RELATIVA LES CONFIRIÓ EL DERECHO A LA ESTABILIDAD EN EL EMPLEO Y, POR ENDE, A RECLAMAR LAS PRESTACIONES CORRESPONDIENTES EN CASO DE DESPIDO INJUSTIFICADO (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 26 DE SEPTIEMBRE DE 2012).’. Por tal razón, si la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal establece un procedimiento de investigación administrativa para separar de sus funciones a los trabajadores de confianza, regulado en sus artículos 59, 60, 63, 79 y 80, así como en los numerales 73, 77, 78, 79, 80, 81, 82 y 84 de su reglamento, y que es análogo al establecido en el artículo 46, fracción V, de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, destacándose que el Comité Técnico de Profesionalización, únicamente está facultado para establecer la existencia de una causal de separación, empero debe acudir ante el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje para que se autorice el cese, por ello, cuando se separa a un servidor público de confianza perteneciente al citado Servicio Profesional de Carrera, sin cumplir con el procedimiento de investigación administrativa ante el referido comité y éste ante el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, dicho acto debe calificarse como nulo, pues la separación se dio por quien no tiene facultades, por lo cual la declaración de nulidad trae como consecuencia que se retrotraigan sus efectos, como si nunca hubiera existido el acto calificado de nulo; por tanto, el trabajador debe ser reivindicado en sus derechos, lo que significa que ha de ser reincorporado y deben pagársele los salarios caídos."(18)

No obstante, se trata de un precedente aislado que, desde luego, no obliga a esta Segunda Sala, ni constituye jurisprudencia en términos de lo previsto en los artículos 217 y 224 de la Ley de Amparo, habida cuenta que sus consideraciones han sido superadas mediante la presente resolución.

Debe destacarse que la referida restricción constitucional, prevista en el artículo 123, apartado B, fracción XIV, constitucional, relativa a la imposibilidad de reinstalar o reincorporar en el cargo a cualquier trabajador de confianza, con independencia de que haya sido despedido de manera injustificada, encuentra sustento convencional en lo previsto en los artículos 30 y 32.2. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, así como 5 del Protocolo San Salvador, que señalan: