AMPARO DIRECTO 132/2012 (EXPEDIENTE AUXILIAR 226/2012). 13 DE ABRIL DE 2012. UNANIMIDAD DE VOTOS. PONENTE: JUAN RAMÓN RODRÍGUEZ MINAYA. SECRETARIA: CLAUDIA LUZ HERNÁNDEZ SÁNCHEZ.

"...

"XIII. Los militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Público, peritos y los miembros de las instituciones policiales, se regirán por sus propias leyes.

"Los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en dichas instituciones, o removidos por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones. Si la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido.

"Las autoridades del orden federal, estatal, del Distrito Federal y municipal, a fin de propiciar el fortalecimiento del sistema de seguridad social del personal del Ministerio Público, de las corporaciones policiales y de los servicios periciales, de sus familias y dependientes, instrumentarán sistemas complementarios de seguridad social.

"El Estado proporcionará a los miembros en el activo del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, las prestaciones a que se refiere el inciso f) de la fracción XI de este apartado, en términos similares y a través del organismo encargado de la seguridad social de los componentes de dichas instituciones."

Del precepto transcrito se advierte que, entre otros servidores públicos, los agentes del Ministerio Público se regirán por sus propias leyes, esto es, en cuanto a sus relaciones con la dependencia en que presten sus servicios no se encontrarán sujetos a las normas de carácter laboral contenidas en el propio artículo 123, apartado B, constitucional, sino a las reglas de carácter administrativo que regulan la organización, funcionamiento y relaciones de supra a subordinación propias de la Procuraduría de Justicia a la que pertenezcan.

De este modo, los actos que en todo caso afecten la relación existente entre los agentes del Ministerio Público Federal y la dependencia a la que pertenezcan son de naturaleza administrativa.

En este punto, es pertinente aclarar que el acto impugnado en el juicio de nulidad tampoco es de naturaleza penal, no obstante que la suspensión decretada en contra de la quejosa en sus funciones como agente del Ministerio Público, obedece a la instauración de un proceso penal en su contra.

Al respecto, cabe recordar que el acto impugnado consiste en la negativa por parte del delegado estatal en Chiapas de la Procuraduría General de la República de levantar la suspensión decretada en contra de la quejosa con fundamento en el artículo 46 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República,(11) con motivo de la instauración de un proceso penal.

Sin embargo, el acto impugnado no es de naturaleza penal porque no se emitió dentro del proceso penal instaurado en contra de la ahora quejosa. En efecto, la suspensión decretada en términos del artículo citado constituye una medida de carácter administrativo impuesta a la quejosa fuera del proceso penal que se le instauró, de manera que no forma parte del mismo y, por ende, su naturaleza es administrativa y no penal.

Además, la negativa del levantamiento de la suspensión impugnada deriva de una petición formulada por la quejosa para que se levantara dicha medida, sin constituir un acto proveniente de una causa penal.

Incluso, en términos del precepto legal citado, la suspensión es impuesta por los servidores públicos a que se refiere el artículo 62 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República,(12) es decir, funcionarios administrativos ajenos al proceso penal que en todo caso se siga al interesado.

c) Es una resolución definitiva para efectos del juicio contencioso administrativo, pues en su contra no procede recurso administrativo alguno. En efecto, ni la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República ni algún otro ordenamiento normativo prevén la existencia de un recurso administrativo en contra de la suspensión del agente del Ministerio Público, decretada en términos del artículo 46 de la mencionada ley.

De lo anterior se advierte que, en principio, el acto impugnado por la quejosa en el juicio de nulidad reúne las características comunes a todos los actos impugnables previstos en el artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, al ser una resolución definitiva, proveniente de la administración pública federal y de naturaleza administrativa.

En esta tesitura, puede concluirse válidamente que de una interpretación del referido precepto legal, conforme con el artículo 73, fracción XXIX-H, constitucional, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa es competente para conocer de la impugnación del acto administrativo, por ser el órgano más afín para resolver la controversia planteada.

Ahora bien, el hecho de que el artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, a través de sus diversas fracciones, realice una clasificación selectiva de los supuestos en los que se surte la competencia de dicho tribunal para conocer del juicio de nulidad, en las que no se señale en forma específica el acto impugnado, no excluye la competencia de dicho órgano para conocer de su impugnación.

Lo anterior es así porque el acto impugnado reúne las características comunes a todos los previstos en dicho precepto legal, con algunos de los cuales resulta incluso equiparable, sin que exista una razón suficiente para excluirlo de la competencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Así es, el acto controvertido resulta equiparable, por ejemplo, al previsto en la fracción XI del citado precepto legal, que establece que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa conocerá de los juicios que se promuevan contra las siguientes resoluciones:

"XI. Las dictadas por las autoridades administrativas que pongan fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, en los términos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo;"

El acto impugnado constituye una resolución definitiva dictada por una autoridad administrativa (Procuraduría General de la República) que resuelve una instancia de la quejosa (petición de que se levante la suspensión declarada en su contra), por lo que resulta acorde con el supuesto previsto en la fracción de mérito.

Ahora, si bien la fracción en cuestión establece que el acto impugnado se emita en términos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, lo cierto es que no existe motivo válido para excluir al acto impugnado de la competencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa por el solo hecho de no haberse fundado en dicha ley.

En efecto, no hay razón suficiente que justifique por qué el juicio de nulidad procede en contra de una resolución administrativa definitiva emitida por la administración pública federal que ponga fin a una instancia y que se funde en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, pero que no proceda en contra de una diversa resolución que reúna las mismas características citadas, pero que se funde en una ley administrativa distinta a la mencionada.

Consideración similar que puede formularse respecto a la procedencia del juicio de nulidad en el caso previsto en el artículo 15 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, que dispone:

"Artículo 15. El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas por las que se impongan sanciones administrativas a los servidores públicos en términos de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, así como contra las que decidan los recursos administrativos previstos en dicho ordenamiento."

Si bien el acto impugnado no impuso a la ahora quejosa una sanción administrativa en términos de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, como lo establece el precepto legal en cuestión, lo cierto es que no existe razón suficiente para no equiparar al acto impugnado con la hipótesis legal en cuestión.

Así es, el acto controvertido constituye una resolución definitiva que confirma la suspensión de la quejosa en sus funciones como agente del Ministerio Público, medida que si bien no es una sanción administrativa prevista en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, sus efectos son equiparables a la suspensión establecida en el artículo 56, fracción II,(13) de la Orgánica de la Procuraduría General de la República, que sí constituye una sanción administrativa en materia de responsabilidades de los servidores públicos.

De lo anterior se colige que tampoco existe razón válida suficiente para señalar como impugnable una resolución que imponga una sanción administrativa prevista en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (como la suspensión administrativa) y excluir a una resolución que confirme la suspensión de un servidor público en términos del artículo 46 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

De este modo, realizando una interpretación de los artículos 14 y 15 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa conforme con los postulados de la Carta Magna en materia del derecho humano de acceso a la justicia, es válido concluir que dicho tribunal es competente por afinidad para conocer de la impugnación del acto controvertido, al constituir éste una resolución definitiva de carácter administrativo emitida por la administración pública federal, que son las características comunes a todos los actos competencia del citado órgano jurisdiccional.

Es aplicable al caso, por identidad de razón, la jurisprudencia 2a./J. 77/2004 sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, del tenor siguiente:(14)

"SEGURIDAD PÚBLICA DEL ESTADO DE JALISCO. DE LOS CONFLICTOS SUSCITADOS CON MOTIVO DE LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE SUS AGENTES CORRESPONDE CONOCER, POR AFINIDAD, AL TRIBUNAL DE LO ADMINISTRATIVO. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis de jurisprudencia P./J. 24/95, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo II, septiembre de 1995, página 43, de rubro: ‘POLICÍAS MUNICIPALES Y JUDICIALES AL SERVICIO DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE MÉXICO Y DE SUS MUNICIPIOS. SU RELACIÓN JURÍDICA ES DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA.’, estableció que los miembros de la Policía Municipal o Judicial de ese Estado, al constituir un cuerpo de seguridad pública, mantienen una relación de naturaleza administrativa con el Gobierno Local o Municipal, la cual se rige por las normas legales y reglamentarias correspondientes, por disposición expresa del artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con lo cual se les excluye, lo mismo que a los militares, marinos y personal del servicio exterior, como sujetos de una relación de naturaleza laboral con la institución a la que prestan sus servicios. En congruencia con tal criterio, y tomando en consideración que la Constitución y las leyes secundarias del Estado de Jalisco no señalan con precisión la competencia del tribunal de arbitraje y escalafón o del tribunal de lo administrativo para conocer de las demandas promovidas por elementos de seguridad pública contra autoridades del propio Estado o de sus Ayuntamientos, para que se deduzcan pretensiones derivadas de la prestación de sus servicios en su condición de servidores públicos, es inconcuso que dicha competencia debe recaer en el mencionado tribunal de lo administrativo, por ser el más afín para conocer de la demanda relativa, en acatamiento al segundo párrafo del artículo 17 de la Constitución Federal, que consigna la garantía de acceso a la justicia."

Igualmente, es aplicable la tesis I.6o.T.372 L sustentada por el Sexto Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Primer Circuito, cuyo criterio se comparte, del tenor siguiente:(15)

"COMPETENCIA PARA CONOCER DE LOS CONFLICTOS SUSCITADOS ENTRE LOS AGENTES DEL MINISTERIO PÚBLICO DE LA FEDERACIÓN Y LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. AL SER SU RELACIÓN JURÍDICA DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA, CORRESPONDE AL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. De conformidad con el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se excluye de las relaciones burocráticas entre el Estado y sus empleados a los agentes del Ministerio Público; en tal virtud, la relación jurídica existente entre éstos y el Estado debe considerarse de naturaleza administrativa y se rige por las normas de esa materia, pues las determinaciones de las entidades gubernamentales en relación con aquéllos no constituyen actos emitidos en su calidad de patrón, sino de autoridad; y a pesar de que la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa no establezca expresamente que éste es competente para conocer de los conflictos suscitados entre los agentes del Ministerio Público de la Federación y la Procuraduría General de la República, lo cierto es que es el órgano más afín para resolver ese tipo de controversias."

En esta tesitura, atendiendo a la intención del Constituyente Permanente, no existe motivo válido para excluir de la competencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa al acto impugnado en el caso concreto, pues el mismo puede equipararse con otros respecto de los cuales sí procede el juicio de nulidad (artículos 14, fracción XI y 15).

Tomando en cuenta lo anterior, el acto impugnado encuadra en todo caso en el supuesto previsto en la fracción XVI del artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, que establece que corresponde a ese órgano conocer de los juicios que se promuevan contra las resoluciones señaladas en las demás leyes como competencia del tribunal.

Así es, si el artículo 73, fracción XXIX-H, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece como competencia de ese tribunal dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal y los particulares, puede concluirse válidamente que dicho precepto constitucional fija la competencia de ese órgano para conocer del acto impugnado.

Lo anterior es así tomando en cuenta, como ya se expuso, que el acto impugnado es una resolución definitiva, de carácter administrativo y emitida por la administración pública federal, que por ello reúne las características comunes a todos los actos señalados en el artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

De este modo, al remitir la fracción XVI del artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa a otros ordenamientos normativos para definir la competencia del tribunal, y al preverse ésta en el artículo constitucional citado, puede concluirse que el acto impugnado encuadra en el supuesto contemplado en dicha fracción.

Al no considerarlo así, la Sala responsable contravino los artículos 17 constitucional, 8 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y 25, numeral 1, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, vulnerando de este modo el derecho humano de acceso a la justicia de la quejosa.

Ello es así, porque al no prever la ley un recurso específico para inconformarse en contra del acto impugnado, el juicio de nulidad se erige en el medio de defensa más afín para hacerlo, de manera que al declararse incompetente para conocer de la controversia en dicho juicio, la responsable vulneró el derecho de acceso a la justicia consagrado en los preceptos citados.