AMPARO DIRECTO 2/2013. AVANTEL, S. DE R.L. DE C.V. 28 DE NOVIEMBRE DE 2013. UNANIMIDAD DE VOTOS. PONENTE: ÓSCAR GERMÁN CENDEJAS GLEASON. SECRETARIA: MARÍA LUISA CERVANTES AYALA.

4. Servicios regulados por la legislación financiera y prestados por instituciones u organizaciones que sean vigilados por las Comisiones Nacionales Bancaria y de Valores; de Seguros y Fianzas; del Sistema de Ahorro para el Retiro, o de cualquier órgano de regulación, de supervisión o de protección y defensa dependiente de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

De manera que si las telecomunicaciones no se encuentran dentro de los servicios que escapan al marco jurídico de la Ley Federal de Protección al Consumidor, es inconcuso que están sujetos a los actos emitidos por tal ordenamiento y las autoridades en él previstas, a las que la ley encarga su aplicación, entre éstas, la Secretaría de Economía, según lo prevé el artículo 2o., fracción III, de la Ley Federal de Protección al Consumidor. En efecto, hay materias excluidas de la ley para que el régimen tutelar en favor de los consumidores se desarrolle en otros ordenamientos.

Así pues, la circunstancia de que la quejosa sea un concesionario de telecomunicaciones, no es óbice para que, además de la regulación técnica aplicable y pertinente al servicio público que presta, le resulte también vinculante la normativa que tutela y garantiza los derechos de los consumidores. En efecto, el colectivo de los consumidores es una clase que la Constitución protege a través de derechos fundamentales de carácter económico, social y cultural, los cuales deben ser observados en cualquier actividad donde se den relaciones de consumo.

Ciertamente, los consumidores son un colectivo vulnerable, sin organización y con posiciones e información asimétrica que requiere una especial protección.

Los derechos económicos, sociales y culturales, como derechos fundamentales de segunda generación, son de carácter multidisciplinario y su vinculación se expande, y debe incidir en todo el orden jurídico acorde al principio que establece la dimensión objetiva de los derechos fundamentales.

Las leyes de protección a los consumidores, al igual que otras que reflejan valores y fines constitucionales que se estiman preferentes, son de naturaleza transversal u horizontal que se extienden a todas las relaciones sociales que deban ser protegidas y reguladas.

Es así que la Ley Federal de Protección al Consumidor es una ley transversal (conocida también en la doctrina como ley paraguas), que impacta e incide en otros ordenamientos legales y a cualquier práctica comercial; regulación que no deja fuera, como ya se ha visto, a los servicios de telecomunicaciones, en la medida que incidan en las relaciones entre proveedores y consumidores.

En este sentido, debe considerarse que, en determinadas circunstancias, puede darse una concurrencia de reguladores, ahí donde existen intereses públicos y colectivos que exigen ser tutelados en una relación o función sincrónica, complementaria e integral.

De todo lo anterior puede afirmarse que las funciones de desarrollo y cobertura de las telecomunicaciones, de la anterior Comisión Federal de Telecomunicaciones, no engloban la regulación específica de los derechos de los consumidores de este tipo de servicios y, por ende, en cambio, la autoridad emisora de la "Norma Oficial Mexicana NOM-184-SCFI-2012, Prácticas comerciales-Elementos normativos para la comercialización y/o prestación de servicios de telecomunicaciones cuando utilicen una red pública de telecomunicaciones", cubre ese aspecto de tutela y la Secretaría de Economía sí está dotada de facultades para estos efectos; por ello, no se actualiza la invasión de facultades denunciada en la demanda.

Esto se confirma con el contenido del artículo 3o. de la Ley Federal de Protección al Consumidor, que dispone:

"Artículo 3o. A falta de competencia específica de determinada dependencia de la administración pública federal, corresponde a la Secretaría de Economía expedir las normas oficiales mexicanas previstas por la ley y a la Procuraduría vigilar se cumpla con lo dispuesto en la propia ley y sancionar su incumplimiento."

Ciertamente, de acuerdo a lo ya analizado, la Ley Federal de Telecomunicaciones no otorgaba a la hoy desaparecida comisión, facultades específicas para regular la materia de derechos de los consumidores de servicios de telecomunicaciones, sin que, como se ha reiterado, esta facultad pueda desprenderse del artículo 9-A, fracción I, de dicho ordenamiento, que le permitía dictar normas oficiales mexicanas en materia de telecomunicaciones; pues, como ya se ha visto, las necesidades legítimas y específicas de los consumidores son atendidas por un marco legal especial.

De esta forma, no se da la trasgresión al artículo 3o. de la Ley Federal de Protección al Consumidor que refiere la quejosa, ya que al no haber una disposición especial que le otorgara a la Comisión Federal de Telecomunicaciones facultades para normar los derechos y obligaciones de los consumidores de los servicios de telecomunicaciones, la facultad para emitir normas oficiales mexicanas de este tipo recae en la Secretaría de Economía.

Esta interpretación tampoco implica que se haga una distinción no prevista por el legislador, pues, más bien debe considerarse que la norma oficial mexicana impugnada, si bien se relaciona con la prestación de los servicios de telecomunicaciones, lo hace desde la óptica de los derechos de los consumidores, en cuanto a la información comercial que debe brindárseles y los elementos mínimos de los contratos de adhesión que suscriben, lo cual se encuentra fuera de las funciones de la extinta comisión que, como se ha reiterado, tenía como objetivo el desarrollo y la cobertura de las telecomunicaciones en el país, y su facultad para dictar normas en materia de telecomunicaciones sólo se encontraba ligada a este objetivo.

Es importante añadir que los precedentes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que la quejosa invoca en su demanda, no son aplicables, pues en ellos, si bien se analizaron las facultades de la extinta Comisión Federal de Telecomunicaciones, ello se hizo con enfoques diversos que en nada se relacionan con los derechos de los consumidores de esos servicios y las obligaciones correlativas a cargo de los proveedores de los mismos.

Tales precedentes se relacionan, fundamentalmente, con el tema de interconexión entre los concesionarios de redes públicas de telecomunicaciones y las tarifas aplicables entre los mismos. En estos casos, la naturaleza y atribuciones de la Comisión Federal de Telecomunicaciones fueron estudiadas partiendo, sobre todo, de la subordinación jerárquica que ésta guardaba respecto de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, al ser un órgano desconcentrado de la misma. A modo de ejemplo se cita el siguiente párrafo del amparo en revisión 24/2011:

"Como se advierte, la ley tiene como propósito dotar a la Comisión Federal de Telecomunicaciones de todas las facultades que antes correspondían a la secretaría en esa materia, no sólo de radiodifusión, sino también de telecomunicaciones, lo que significó un traslado legislativo de facultades, no una delegación, así como evitar el llamado ‘fenómeno de la doble ventanilla’ en la que son dos autoridades las que intervienen en una misma decisión con la consiguiente falta de oportunidad preocupante en un ambiente tecnológico y económico en constante evolución, así como de falta de seguridad jurídica en la toma de decisiones, por ello se le atribuyen de manera autónoma y plena esas facultades que sin lugar a duda ya no pertenecen a la secretaría."(8)

Siendo que en el presente juicio se analizan las facultades de la desaparecida Comisión Federal de Telecomunicaciones y de la Secretaría de Economía, desde la perspectiva del marco regulador de protección de los derechos de los usuarios de los servicios de telecomunicaciones, mismo que, como ya se ha dicho, atiende a necesidades específicas del ser humano al actuar en el sistema económico, en la comercialización de bienes y servicios, lo cual queda fuera de las funciones de desarrollo y cobertura de las telecomunicaciones que estaban a cargo de la comisión.

Por todo lo anterior, es correcto lo determinado por la responsable en la sentencia reclamada, ya que las normas analizadas justifican debidamente la competencia de la autoridad demandada, y también se encuentra debidamente motivada su emisión, pues, al respecto, la autoridad se refirió a la responsabilidad del gobierno federal de procurar que los productos comercializados en el territorio nacional cumplan con los requisitos básicos para la efectiva protección de los consumidores, así como a la necesidad de que estos aspectos fueran regulados en la prestación de los servicios de telecomunicaciones.(9)

De la misma forma, no es verdad que la Sala haya suplido la fundamentación y motivación expresada en la norma oficial mexicana impugnada.

Debe tomarse en consideración que una norma oficial mexicana no es un acto administrativo dirigido a un particular, por lo que su legalidad no puede ser analizada conforme a los parámetros que siguen los actos individualizados.

En efecto, debido a sus características de generalidad y abstracción, la fundamentación y motivación de las normas oficiales mexicanas debe revisarse de manera similar a los parámetros que rigen los actos legislativos, puesto que, si bien provienen de la administración pública federal, son actos que materialmente consisten en la creación de normas.(10)

En este sentido, el análisis que la Sala hizo respecto del artículo 3o. de la Ley Federal de Protección al Consumidor, en relación con la competencia de la autoridad demandada para emitir la norma oficial mexicana, no puede considerarse como una suplencia de la fundamentación y motivación del acto, puesto que no debe perderse de vista que el análisis de la competencia que la Sala efectuó, partió de los argumentos formulados por la propia demandante y, en ese contexto, fue que, atendiendo a los principios de congruencia y exhaustividad, analizó el contenido del artículo 3o. de la Ley Federal de Protección al Consumidor; esto es, porque la actora, aquí quejosa, lo estimaba trasgredido, pero ello no quiere decir que la Sala hubiere actuado mejorando la fundamentación y motivación del acto.